I SA/Wa 742/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie Sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Lenart po rozpoznaniu w dniu 1 sierpnia 2018 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Banku [...] w [...] na postanowienie Krajowej Komisji Uwłaszczeniowej z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania oddala skargę. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa postanowieniem z [...] marca 2018 r. nr [...] utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. nr [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 1995 r. nr [...] stwierdzającą nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 27 maja 1990 r. własności zabudowanej nieruchomości (biurowiec, budynek gospodarczy i ogrodzenie) położonej w obrębie [...] oznaczonej jako dz. nr [...]. Postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 1995 r. stwierdził nieodpłatne nabycie z dniem 27 maja 1990 r. przez Gminę [...] z mocy prawa, na podstawie art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32 poz. 191 ze zm.), własności przedmiotowej nieruchomości. Bank [...] w [...] (dalej jako "skarżący") pismem z 4 października 2016 r., uzupełnionym pismami z 18 października 2016 r., 14 grudnia 2016 r. i 23 grudnia 2016 r., wniósł o wznowienie postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 1995 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1, 4, 5, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (wówczas Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., obecnie Dz.U. z 2017 r. poz. 1257 ze zm.), powoływanej dalej jako "K.p.a." W uzasadnieniu wniosku wskazał, że decyzja komunalizacyjna oparta została na niezgodnej z prawem decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1995 r., którą na podstawie ustawy z dnia 29 czerwca 1963 r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. Nr 28 poz. 169 ze zm.), stwierdzono, że dz. nr [...] w [...] stanowiła przed 1963 r. mienie gminne. W rzeczywistości natomiast w dacie 27 maja 1990 r. właściciel ww. działki określony był jako "nieustalony", zaś znajdujący się na przedmiotowej działce biurowiec wybudowany został w latach 1982-1986 przez Bank [...] w [...] oraz Gminę [...], które to podmioty zgodnie z poniesionymi kosztami (gmina 80%, bank 20%) podzieliły budynek lokalowo i tak jest wykorzystywany. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2017 r. odmówił wznowienia postępowania zakończonego decyzją z [...] listopada 1995 r. i wskazał, że wznowienie postępowania następuje z urzędu lub na żądanie strony, zaś z przyczyny określonej w art. 145 § 1 pkt 4 oraz art. 145a i art. 145b K.p.a. tylko na żądanie strony. Organ wskazał dalej, że w postępowaniu komunalizacyjnym przymiot strony mają jedynie Skarb Państwa jako właściciel mienia, gmina, która mienie to przejmuje oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące o tym, że to im a nie Skarbowi Państwa przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanej nieruchomości. W niniejszej sprawie, mimo dwukrotnego wezwania skarżącego, nie przedłożono dokumentów, z których wynikałoby jego prawo własności do przedmiotowej działki. Przywoływane natomiast w pismach z 14 grudnia 2016 r. i 23 grudnia 2016 r. okoliczności, że: toczy się postępowania o wznowienie postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1995 r. uznającej dz. nr [...] za mienie gminne; decyzją Wójta Gminy [...] z [...] maja 1991 r. nr [...] ustanowiono na rzecz Banku [...] w [...] współużytkowanie przedmiotowej nieruchomości w dziale 1/5 części oraz że bank ten poniósł nakłady finansowe na budowę biurowca posadowionego na tej nieruchomości, nie potwierdzają że skarżący posiadał tytuł własności do przedmiotowej nieruchomości w dniu 27 maja 1990 r. Organ zauważył, że zmiany dotyczące nieruchomości, jakie nastąpiły po tej dacie nie mają znaczenia prawnego dla jej komunalizacji w trybie art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Decydujące znaczenie ma bowiem stan faktyczny i prawny nieruchomości na dzień wejścia w życie ww. ustawy. Skoro zatem wnioskodawca nie wykazał, że w dniu 27 maja 1990 r. posiadał tytuł prawny do przedmiotowego mienia, należało odmówić wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] listopada 1995 r. Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa, po rozpoznaniu zażalenia Banku [...] w [...], postanowieniem z [...] marca 2018 r. utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r., w całości podzielając stanowisko, że skarżący nie przedstawił żadnych dokumentów, z których wynikałoby, że w dniu 27 maja 1990 r. był właścicielem nieruchomości objętej kwestionowaną decyzją. Postępowanie komunalizacyjne nie dotyczy natomiast interesu prawnego użytkownika, najemcy, użytkownika wieczystego gruntu objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie bowiem zobowiązania dotyczące komunalizowanego mienia przejmuje od Skarbu Państwa właściwa gmina. Organ odwoławczy zauważył, że dla komunalizacji w trybie ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych nie mają znaczenia zmiany dotyczące nieruchomości, które nastąpiły po dniu 27 maja 1990 r. Podnoszone natomiast przez stronę zastrzeżenia odnośnie do decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1995 r. nie mogą być przedmiotem postępowania komunalizacyjnego. Odnosząc się z kolei do przesłanek wznowienia wskazywanych we wniosku strony, organ zauważył, że aby wznowić postępowanie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. muszą wystąpić jednocześnie trzy przesłanki: w decyzji ostatecznej organ administracji poczynił ustalenia faktyczne w oparciu o sfałszowany dowód, sfałszowanie to musi zostać stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, na dowodzie tym oparto ustalenie, które miało wpływ na decyzję. Także wystąpienie przesłanki z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a. i wydanie decyzji w wyniku przestępstwa musi być stwierdzone prawomocnym orzeczeniem sądu lub innego organu. Badania takiego nie może natomiast dokonać organ uprawniony do wznowienia postępowania, jak również nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek, o których mowa w art. 145 § 1 i 2 K.p.a. W skardze na powyższe postanowienie skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił organom naruszenie: 1. art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art. 11, art. 12 i art. 13 K.p.a. poprzez kierowanie się przepisami prawa niemającymi zastosowania do stanu faktycznego; niepodjęcie żadnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie zarówno interes społeczny, jak i słuszny interes skarżącego; przeprowadzenie postępowania w sposób starający się zakamuflować interes strony; nieudzielanie informacji mogących mieć wpływ na ugodowe rozwiązanie słusznych żądań skarżącego; niewyrażenie przesłanek, którymi kierowano się przy rozpatrywaniu sprawy, w tym przemilczenie fałszów i niezgodności, jakie wystąpiły przy wydaniu decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1995 r.; 2. art. 28 K.p.a. poprzez stwierdzenie, że skarżący nie ma interesu prawnego w kwestionowaniu w trybie wznowienia postępowania decyzji komunalizacyjnej; 3. art. 145 § 1 K.p.a. poprzez błędną interpretację przesłanek wznowienia postępowania. W uzasadnieniu skargi wskazano, że zaskarżone postanowienie nie odnosi się do całości żądań skarżącego. Skupia się ono bowiem jedynie na decyzji komunalizacyjnej opartej na decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w [...] z [...] sierpnia 1995 r., wydanej w sprawie, której wznowienia domaga się skarżący. W tej sytuacji prowadzone postępowanie w przedmiocie wznowienia postępowania zakończonego decyzją komunalizacyjną było przedwczesne. Organ powinien był postępowanie to zawiesić do czasu rozpatrzenia wniosku skarżącego z 23 stycznia 2013 r. o wznowienie postępowania i uchylenie ww. decyzji z [...] sierpnia 1995 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zauważyć należy, że przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie są postanowienia wydane w trybie nadzwyczajnym - wznowienia postępowania administracyjnego. Wznowienie postępowania jest instytucją stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie, w którym ją wydano, dotknięte jest jedną z wad, wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Jedną z nich jest, przywoływane przez skarżącego, ustalenie istotnych dla sprawy okoliczności faktycznych na dowodach, które okazały się fałszywe (art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a.). Zanim jednak dojdzie do wznowienia postępowania, organ administracji publicznej bada zaistnienie w sprawie przesłanek przedmiotowych i podmiotowych, stanowiących przeszkodę do jego wznowienia. Stwierdzenie ich zaistnienia uzasadnia odmowę wznowienia postępowania, która zgodnie z art. 149 § 3 K.p.a. następuje w drodze postanowienia, zaś ich brak – wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania (art. 149 § 1 K.p.a.), które stosownie do art. 149 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Wskazać należy, że w toku czynności wstępnych organ administracji publicznej, oceniając dopuszczalność podania o wznowienie postępowania, bada przede wszystkim, czy podmiot wnoszący to podanie posiada przymiot strony. Co do zasady bowiem wniesienie podania o wznowienie postępowania (na podstawie innej niż art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.) przez podmiot, który nie został uznany za stronę w postępowaniu głównym, uzasadnia odmowę wznowienia postępowania. Wydanie postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania możliwe jest w pewnych okolicznościach również wtedy, gdy z samego przedmiotu postępowania zakończonego ostateczną decyzją wynika bezsprzecznie, że wnioskodawca nie mógł być jego stroną w ogóle. Taka sytuacja zaistniała w niniejszej sprawie, bowiem skarżący nie był stroną postępowania komunalizacyjnego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości, jak również do dnia złożenia wniosku o wznowienie postępowania nie wykazał, że ma interes prawny w kwestionowaniu decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1995 r. Jak wskazuje się w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w postępowaniu komunalizacyjnym prowadzonym w trybie art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, uprawnienia strony posiadają tylko: Skarb Państwa jako dotychczasowy właściciel oraz właściwa miejscowo gmina przejmująca od niego mienie oraz osoby powołujące się na dokumenty świadczące, że to im, a nie Skarbowi Państwa, przysługiwało w dniu 27 maja 1990 r. prawo własności do skomunalizowanego mienia. Postępowanie to nie dotyczy natomiast interesu prawnego najemcy, czy użytkownika mienia objętego komunalizacją lub innego podmiotu posiadającego to mienie bez tytułu prawnego. Komunalizacja (której wynikiem jest zmiana podmiotu, któremu przysługuje prawo własności) nie ma bowiem wpływu na zmianę zakresu uprawnień tych osób. Wszystkie zobowiązania związane z komunalizowanym mieniem przejmuje od Skarbu Państwa właściwa gmina. Z akt sprawy wynika natomiast, że skarżący od [...] maja 1991 r. jest współużytkownikiem dz. nr [...] w 1/5 części, a zatem nie miał interesu prawnego w rozumieniu art. 28 K.p.a. do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego. Skoro zatem po stronie skarżącego brak było przymiotu strony w postępowaniu komunalizacyjnym i stan ten nie uległ zmianie do dnia dzisiejszego, obligowało to organ do wydania postanowienia o odmowie wznowienia postępowania na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. Konsekwencją powyższego był brak podstaw do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia i rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Zaznaczyć ponadto należy, że żadnych podstaw nie ma wniosek o wznowienie postępowania z uwagi na sfałszowanie dowodów, co miałoby stanowić przesłankę, o jakiej mowa w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a., zgodnie z którym wznawia się postępowanie, jeżeli dowody na których podstawie ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, okazały się fałszywe. Wskazane unormowanie dopuszcza wznowienie postępowania pod warunkiem, że zostanie wykazane: po pierwsze, istnienie związku przyczynowego między dowodami, które okazały się fałszywe, a okolicznościami faktycznymi sprawy, po drugie, że na podstawie sfałszowanego dowodu ustalono istotne dla sprawy okoliczności faktyczne, a więc takie, które wpływają na określenie praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania, po trzecie, że sfałszowanie nosi cechy oczywistości, a więc dotyczy cech zewnętrznych fałszu i po czwarte, że organ zobiektywizuje prawdopodobieństwo wystąpienia określonego niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. Jednak w przypadku tej przesłanki (podobnie jak i wynikającej z art. 145 § 1 pkt 2 K.p.a.) strona, która domaga się wznowienia postępowania musi przedłożyć właściwemu organowi dowód w postaci orzeczenia sądowego stwierdzającego, że dokument był sfałszowany. W orzecznictwie jednoznaczne jest stanowisko, że wznowienie nie może nastąpić, jeżeli ani sąd, ani inny właściwy organ nie stwierdził prawomocnie sfałszowania dowodu, ani popełnienia przestępstwa przy wydawaniu określonej decyzji, a organ administracji publicznej nie może prowadzić postępowania dowodowego w celu ustalenia wystąpienia przesłanek określonych w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. (por. wyrok NSA z 28 marca 2017 r. sygn. akt II OSK 1913/15; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Aby zatem mogło dojść do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. organ musi dysponować stosownym orzeczeniem sądu lub innego organu. Jego rzeczą nie jest przeprowadzanie takiego dowodu we własnym zakresie. Co istotne w sprawie nie mógł mieć zastosowania art. 145 § 2 K.p.a., zgodnie z którym z przyczyn określonych w § 1 pkt 1 i 2 tego przepisu postępowanie może być wznowione przed stwierdzeniem sfałszowania dowodu lub popełnienia przestępstwa orzeczeniem sądu lub innego organu, ale tylko wówczas, jeżeli sfałszowanie dowodu lub popełnienie przestępstwa jest oczywiste, a wznowienie postępowania jest niezbędne dla uniknięcia niebezpieczeństwa dla życia lub zdrowia ludzkiego albo poważnej szkody dla interesu społecznego. W orzecznictwie podkreśla się, że określony w tym przepisie wyjątek od zasady, że okoliczności wymienione w art. 145 § 1 pkt 1 K.p.a. (dowody fałszywe, decyzje wydane w wyniku przestępstwa) winny być stwierdzone orzeczeniem sądu lub innego organu, może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy fałszerstwo dowodu jest bezsporne, pewne, nie może budzić jakichkolwiek wątpliwości, a do stwierdzenia tego faktu nie trzeba dysponować specjalistyczną wiedzą z danego zakresu, ani prowadzić postępowania wyjaśniającego w tej sprawie (por. wyrok NSA z 18 lipca 2013 r. sygn. akt II OSK 678/12; http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W rozpoznawanej sprawie skarżący nie przedstawił natomiast żadnego orzeczenia sądu, potwierdzającego jego przypuszczenia co do sfałszowania dowodu, nie zachodzą także okoliczności o jakich mowa w art.145 § 2 i § 3 K.p.a. W tej sytuacji prawidłowo Krajowa Komisja Uwłaszczeniowa zaskarżonym postanowieniem utrzymała w mocy postanowienie Wojewody [...] z [...] lutego 2017 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej decyzją komunalizacyjną. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 ww. ustawy, które to przepisy pozwalają na rozpoznanie sprawy we wskazanym trybie, jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie.