I SA/Wa 743/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska, asesor WSA Anna Milicka-Stojek, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 4 sierpnia 2023 r. sprawy ze skarg [...] sp. z o. o. z siedzibą w [...] oraz Gminy [...] na postanowienie Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 stycznia 2023 r. nr DO-IV.7613.34.2022.AD w przedmiocie stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargi Zaskarżonym postanowieniem DO-IV.7613.34.2022.AD z 27 stycznia 2023 r., działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 oraz art. 156 § 1 ust 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (dalej kpa), Minister Rozwoju i Technologii (dalej jako minister/organ) uchylił postanowienie wojewody lubelskiego z dnia 29.07.2022 r. nr GN-V.7534.3.3.2021 i stwierdził nieważność postanowienia Prezydenta Miasta Lublina z dnia 30.05.2019 r. nr GD-GD-I.6830.22.2019. Ww postanowieniem nr GD-GD- 1.6830.22.2019 wyjaśniono, iż użyte w decyzji Prezydenta Miasta Lublina z 11.06.1983 r. znak GK.GT.I.623.RP/17/83 o wygaśnięciu prawa użytkowania terenu o pow. ca 2000 m2 położonego w L. u zbiegu ulic [...] i [...], znajdującego się w użytkowaniu [...] w L. i przekazania tego terenu na rzecz [...] w L. oraz w zmieniającej tę decyzję decyzji Prezydenta Miasta Lublina z dnia 29 września 1983 r. wyrażenie "okres czasowy" oznacza czas określony zawarty w przedziale od dnia 29 września 1983 r. do dnia 24 marca 1987r. W uzasadnieniu postanowienia stwierdzającego nieważność postanowienia wyjaśniającego, organ wskazał, że oceniane w ramach nadzoru ww postanowienie z dnia 30.05.2019 r. zostało wydane na wniosek podmiotu nieuprawnionego, a zatem jest obarczone wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Minister wyjaśnił, że zapadło ono na podstawie art. 113 § 2 kpa, zgodnie z którym organ, który wydał decyzję, wyjaśnia w drodze postanowienia na żądanie organu egzekucyjnego lub strony wątpliwości co do treści decyzji. Tymczasem wniosek z dnia 20.05.2019 r. nr GN-I.752.7.2013. o wykładnię decyzji z 1983r. pochodził od Wojewody Lubelskiego, który nie był podmiotem legitymowanym do żądania wyjaśnienia treści ww. decyzji Prezydenta m. Lublina z dnia 11.06.1983 r. oraz decyzji z dnia 29.09.1983 r. gdyż nimi objęty grunt stanowił własność Skarbu Państwa a decyzja z dnia 29.09.1983 r. została skierowana do [...], [...] oraz Miejskiego Zarządu Gospodarki Terenami w L. Wojewoda Lubelski nie był stroną postępowania, nie działał też jako organ egzekucyjny tylko jako organ I instancji w postępowaniach administracyjnych dotyczących komunalizacji i uwłaszczenia. Wg ministra wydanie orzeczenia w sprawie, w której postępowanie mogło toczyć się wyłącznie po złożeniu wniosku przez uprawniony podmiot, kwalifikowane jest jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej (por. P. M. Przybysz [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz aktualizowany, LEX/el. 2022, art. 156). Tym samym przedmiotowe postanowienie Prezydenta Miasta Lublina z dnia 30.05.2019 r. nr GD-GD-I.6830.22.2019, jako postanowienie wydane na wniosek podmiotu nielegitymowanego, wg ministra, obarczone jest wadą wskazaną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, albowiem zostało wydane bez podstawy prawnej. Ponadto, wg organu wyjaśnienie treści decyzji na podstawie art. 113 § 2 kpa nie może prowadzić do ustalenia nowych okoliczności faktycznych i prawnych, które mogłyby mieć wpływ na prawa i obowiązki stron; nie może też służyć korygowaniu wad istotnych danego rozstrzygnięcia. Tymczasem analiza postanowienia Prezydenta Miasta Lublina z dnia 30.05.2019 r. potwierdza, że wyjaśniając decyzję z dnia 11.06.1983 r. oraz z dnia 29.09.1983 r. organ oparł się na treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego miasta L. LZM, zatwierdzonego uchwałą Miejskiej Rady Narodowej w Lublinie Nr XV/91/86 z dnia 30 grudnia 1986 r. ( Dz. Urz. Woj. Lub. Nr 2, z dnia 9 marca 1987 r. poz. 25), który wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Lubelskiego, tj. w oparciu o akt prawa miejscowego, który nie istniał w momencie wydawania przedmiotowych decyzji z dnia 11.06.1983 r. oraz z dnia 29.09.1983 r. W skierowanych do tut. Sądu skargach [...] Spółka z o.o. z siedzibą w L. i Gmina Lublin (dalej jako skarżący) zarzucili ministrowi naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 2) w zw. z art. 144 oraz art. 156 § 1 pkt 2) kpa przez bezpodstawne zastosowanie powołanych regulacji, co doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia postanowienia Wojewody Lubelskiego z dnia 29.07.2022 r. nr GN-Y.7534.3.3.2021 oraz stwierdzenia nieważności (w całości) postanowienia Prezydenta Miasta Lublina z dnia 30.05.2019 r. nr GD-GD-1.6830.22.2019, 2. art. 113 § 2 kpa przez błędną wykładnię powołanego przepisu i bezpodstawne przyjęcie, że Wojewoda Lubelski nie może być uznany za stronę postępowania w rozumieniu art. 113 § 2 kpa ponieważ nie posiadał takiego przymiotu w postępowaniu zakończonym ww. decyzjami z dnia 11.06.1983 r. oraz z dnia 29.09.1983 r. Skarżący wnieśli o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 27 stycznia 2023 r. znak DO-IV.7613.15.2021.AD IK 2149448 i przekazanie sprawy Ministrowi Rozwoju i Technologii do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargi minister wniósł o ich oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi nie zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 ze zm., dalej jako ppsa), uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Zaskarżone w niniejszej sprawie postanowienie zakończyło nadzwyczajne postępowanie administracyjne dotyczące postanowienia wyjaśniającego decyzje Prezydenta Miasta Lublina z 1983r. Pierwszą z tych decyzji Prezydent przekazał w użytkowanie na rzecz [...] w L. określony w tej decyzji teren państwowy. Z kolei druga decyzja zmieniała decyzję z dnia 11 czerwca 1983 r. w zakresie powierzchni przekazanego terenu. Jeśli chodzi o Gminę Lublin, to wg orzecznictwa nie ma ona interesu prawnego w sprawie, bo sporne postanowienie wyjaśniające wydał jej organ wykonawczy. Zwrócił na to uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale siedmiu sędziów z dnia 16 lutego 2016 r. sygn. akt I OPS 2/15, wskazując, że "ilekroć przepisy prawa pozytywnego sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidualnej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego." Z kolei w wyroku z dnia 5 grudnia 2012 r. sygn. akt II SA/Bk 606/12 (publ. LEX nr 1234916) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku stwierdził, że w sprawie, w której organ jednostki samorządu terytorialnego wydawał decyzję jako organ pierwszej instancji w toku postępowania administracyjnego, rola jednostki samorządu terytorialnego skończyła się z chwilą wydania decyzji. W konsekwencji, jednostka ta nie ma legitymacji do ewentualnego udziału w postępowaniu odwoławczym ani inicjowania postępowania w trybach nadzwyczajnych lub udziału w nich w przypadku zainicjowania postępowania nadzwyczajnego przez uprawniony podmiot – nawet jeśli przedmiot tamtych postępowań dotyczy jej praw właścicielskich. Ponieważ zarówno decyzje z 1983r. jak i kontrolowane w ramach nadzoru postanowienie wyjaśniające wydane zostały przez Prezydenta Miasta Lublina, to w świetle przywołanej wyżej uchwały NSA Miasto Lublin nie miało interesu prawnego w tym postępowaniu (tak tut. Sąd w wyroku w sprawie I SA/Wa 1133/22). Jednocześnie Sąd uznał, że również [...] w L. Sp. z o.o. nie ma w tej sprawie legitymacji do wniesienia skargi. Podmiot ten powstał na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 30 października 1997 r. nr 555/LVII/97 w sprawie przekształcenia komunalnego zakładu budżetowego pod nazwą [...] w L. w jednoosobową spółkę z ograniczoną odpowiedzialnością Gminy Lublin. Z kolei [...] w L. utworzono na podstawie uchwały Rady Miejskiej w Lublinie z dnia 29 sierpnia 1991 r. nr XVIII/173/91 w celu prowadzenia działalności gospodarczej mającej na celu zaspokajanie zbiorowych potrzeb wspólnoty samorządowej m.in. w zakresie lokalnej komunikacji zbiorowej. Uchwała z dnia 29 sierpnia 1991 r. likwidowała również przedsiębiorstwo komunalne pod nazwą [...] w Lublinie. Z § 2 ust. 1 uchwały z dnia 30 października 1997 r. wynika, że skarżąca spółka wstąpiła we wszystkie prawa i obowiązki związane z działalnością zakładu budżetowego [...]. Powyższe nie oznacza jednak, że doszło do przeniesienia praw i obowiązków przedsiębiorstwa państwowego [...] w L. zlikwidowanego z dniem 1 września 1991 r., które było stroną postępowania zakończonego decyzjami Prezydenta Miasta Lublina z dnia 11 czerwca 1983 r. oraz z dnia 29 września 1983 r. Zgodnie bowiem z art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, jeżeli dalsze przepisy nie stanowią inaczej, mienie ogólnonarodowe (państwowe) należące do przedsiębiorstw państwowych, dla których rady narodowe i terenowe organy administracji państwowej stopnia podstawowego pełnią funkcję organu założycielskiego, staje się w dniu wejścia w życie ustawy (tj. z dniem 27 maja 1990 r.) z mocy prawa mieniem właściwych gmin. Biorąc pod uwagę te okoliczności, a w szczególności fakt, że zakłady budżetowe nie miały osobowości prawnej, nie można przyjąć, by skarżący – tj. [...] w L. Sp. z o.o. miało interes prawny w sprawie dotyczącej przekazania w użytkowanie gruntu państwowego, jedynie na tej podstawie, że przed wydaniem kontrolowanych decyzji teren objęty decyzją administracyjną znajdował się w użytkowaniu jego poprzednika. Stwierdzenie braku legitymacji po stronie skarżącej powoduje oddalenie skargi w wyroku, nie zaś jej odrzucenie w postanowieniu (T. Woś [w:] H. Knysiak-Sudyka, M. Romańska, T. Woś, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. VI, Warszawa 2016, art. 50, por. również uzasadnienie uchwały składu 7 sędziów NSA z dnia 11 kwietnia 2005 r., OPS 1/04, ONSAiWSA 2005, nr 4, poz. 62; postanowienia NSA: z dnia 13 czerwca 2007 r., II FSK 1337/06, LEX nr 384145, i z dnia 8 lipca 2014 r., I OSK 1351/14, LEX nr 1494692, oraz wyrok NSA z dnia 16 września 2010 r., II OSK 1397/09, LEX nr 746508). Odrzucenie skargi na tej podstawie może nastąpić jedynie w sytuacji, gdy brak interesu prawnego podmiotu wnoszącego skargę ma charakter ewidentny. Uwzględniając, że organ doręczył zaskarżone postanowienie zarówno Gminie Miasto Lublin, jak i [...] w L. Sp. z o.o., Sąd uznał, że brak interesu prawnego ww podmiotów do wniesienia skargi nie był w tej sprawie oczywisty i wymagał merytorycznego zbadania obydwu wniesionych skarg pod kątem istnienia legitymacji skargowej. W konsekwencji uznania po stronie skarżących braku interesu prawnego w sprawie, Sąd uznał, że bezprzedmiotowe jest odnoszenie się do zawartych w skargach zarzutów merytorycznych. Niezależnie od powyższego, argumentacja merytoryczna ministra, gdy chodzi o zakres postanowienia wyjaśniającego – nie budzi wątpliwości Sadu. Zaskarżone postanowienie nie narusza prawa a jego uzasadnienie w sposób wyczerpujący i rzeczowy wskazuje na dwie podstawy (faktyczne i prawne) Pnieważności kontrolowanego w ramach nadzoru postanowienia. Skutkowało to oddaleniem skarg (art. 151 ppsa). Sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 119 pkt. 3 ppsa.