I SA/Wa 744/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Marta Kołtun-Kulik (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lipca 2012 r. sprawy ze skargi K.M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania zasiłków z pomocy społecznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania K. M. od decyzji Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...] odmawiającej przyznania wyżej wymienionej pomocy w formie zasiłku celowego na zakup odzieży, obuwia i środków czystości, zasiłku okresowego, zasiłku stałego i specjalnego zasiłku celowego – utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. Zaskarżona decyzja została wydana w oparciu o następujące ustalenia faktyczne i ocenę prawną sprawy. Podaniem z dnia 9 sierpnia 2010 r. K. M. zwróciła się do Ośrodka Pomocy Społecznej w B. o przyznanie pomocy finansowej w formie zasiłku okresowego, na żywność z programu rządowego, zasiłku celowego na bieżące potrzeby, odzież, obuwie, środki czystości oraz opłaty mieszkaniowe. W wywiadzie środowiskowym wniosła także o przyznanie zasiłku stałego. Decyzją z dnia [...] lutego 2011 r., nr [...] Burmistrz Gminy B. odmówił skarżącej przyznania pomocy na ww. cele. Rozstrzygnięcie to zostało w całości uchylone przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] a sprawa została przekazana organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Burmistrz Gminy B., po ponownym rozpoznaniu podania K. M. z dnia 9 sierpnia 2010 r., decyzją z dnia [...] grudnia 2011 r., nr [...], wydaną na podstawie art. 2, art. 3, art. 8, art. 38, art. 39, art. 41 pkt 1, art. 101 ust. 1 i 3, art. 106 ust. 1 i 4 oraz art. 110 ust. 7 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, odmówił przyznania wnioskodawczyni pomocy w formie zasiłku celowego na zakup odzieży, obuwia i środków czystości, zasiłku okresowego, zasiłku stałego i specjalnego zasiłku celowego. Powodem odmowy było niespełnienie przez stronę kryterium dochodowego. Od powyższej decyzji K. M. wniosła odwołanie podnosząc, że decyzja jest niesprawiedliwa. Wyjaśniła, że gdy mieszkała w B. otrzymywała przedmiotowe świadczenia. Wskazała także, że Dom [...], w którym obecnie przebywa, nie zapewnia jej wszelkich potrzeb bytowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymało w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji. W uzasadnieniu wskazało, że podstawę materialnoprawną wydanej w sprawie decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362), zwanej dalej ustawą. Następnie Kolegium wyjaśniło, że pomoc społeczna udzielana jest osobom i rodzinom, które spełniają jednocześnie dwa kryteria, a mianowicie: kryterium dysfunkcji, o którym mowa w art. 7 ustawy - między innymi ubóstwo, sieroctwo, bezrobocie, niepełnosprawność, długotrwała lub ciężka choroba, oraz kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 8 ustawy. Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej w odniesieniu do rodziny od dnia 1 października 2009 r., kwota dochodu uprawniająca do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej wynosi 351 zł. na osobę w rodzinie. Tymczasem organ ustalił, że dochodem dwuosobowej rodziny K.M. jest świadczenie rodzinne w wysokości [...] zł oraz dochód z gospodarstwa rolnego w wysokości [...] zł ([...] ha x 207 zł – ustalony na podstawie art. 8 ust. 9 i 10 ustawy). Tym samym łączny dochód wyniósł [...] zł i przekroczył ustawowe kryterium dochodowe dla rodziny dwuosobowej, tj. 702 zł. Przekroczenie ustawowego kryterium dochodowego przez osobę ubiegającą się o świadczenie z pomocy społecznej powoduje skutek w postaci odmowy przyznania świadczenia. Ponadto w uzasadnieniu wskazano, że przepis art. 41 ustawy o pomocy społecznej, przewiduje wyjątek od powyższej zasady. Zgodnie z nim w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi (art. 41 pkt 1). Zgodnie natomiast z pkt 2 tego przepisu, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany zasiłek okresowy, zasiłek celowy lub pomoc rzeczowa, pod warunkiem zwrotu części lub całości kwoty zasiłku lub wydatków na pomoc rzeczową. Prowadząc postępowanie o przyznanie specjalnego zasiłku celowego organ ma obowiązek rozpoznania sprawy pod kątem występowania szczególnie uzasadnionego przypadku, o którym mowa w art. 41 pkt 1 i 2 ustawy. Kolegium wyjaśniło, że specjalny zasiłek celowy może zostać przyznany na zaspokojenie niezbędnej potrzeby bytowej, oraz że jest to świadczenie przyznawane wyjątkowo, na skutek zaistnienia szczególnie uzasadnionych okoliczności, ponieważ wnioskodawca znalazł się w trudnej sytuacji życiowej i uzasadniona jest pomoc ze środków publicznych. W rozpoznawanej sprawie Kolegium, powołując się na powyższą regulację uznało, że K. M., przebywając w Domu [...] prowadzonym przez [...], miała zapewnione podstawowe potrzeby bytowe tj. schronienie, wyżywienie, odzież i środki higieniczno - sanitarne. Ponadto skarżąca nie została obciążona kosztami pobytu w Domu zaś odrębną decyzją zostało jej przyznane świadczenie pieniężne z programu "Pomoc państwa w zakresie dożywiania" w wysokości [...] zł. W ocenie organu wnioskodawczyni nie spełniała przesłanek powyższego przepisu. Organ II instancji wyjaśnił ponadto, że decyzje wydawane na podstawie art. 39 i 41 ustawy mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ administracji publicznej ma możliwość wyboru rozstrzygnięcia zarówno pozytywnego jak i negatywnego dla wnioskodawcy. Przy podejmowaniu decyzji w tej materii ważyć więc należy z jednej strony słuszny interes obywatela, z drugiej zaś interes społeczny determinowany zakresem posiadanych uprawnień i środków. Tym samym Kolegium stwierdziło, że rozpatrując odwołanie od decyzji o charakterze uznaniowym organ odwoławczy bada, czy organ I instancji nie naruszył przepisów postępowania administracyjnego oraz nie przekroczył granic uznania administracyjnego. Wyjaśniło, że z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że rodzina strony jest objęta pomocą bowiem przebywa w placówce, która zapewnia jej schronienie, wyżywienie, odzież i środki czystości. Reasumując Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że organ I instancji rozpoznając niniejszą sprawę nie uchybił przepisom prawa materialnego oraz procedury administracyjnej, zatem należało utrzymać w mocy decyzję Burmistrza Gminy B. z dnia [...] grudnia 2011 r. Skargę na decyzję z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wniosła K. M. wskazując, że Prezydent Miasta B. decyzją z dnia [...] marca 2010 r. przyznał jej zasiłek stały do 31 sierpnia 2010 r. Skarżąca wyjaśniła, że wystąpiła do Burmistrza Gminy B. o przyznanie zasiłku stałego w miesiącu wrześniu 2010 r., gdyż mieszkała na terenie gminy B. do dnia [...] września 2010 r. Ponadto K. M. zaznaczyła, że odmowna decyzja w sprawie przyznania zasiłku stałego, okresowego i celowego skutkowała natychmiastowym opuszczeniem – w dniu [...] września 2010 r. – Domu [...] w B. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym rozstrzygnięciu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270) dalej: "p.p.s.a.", Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W pierwszej kolejności należy wskazać, że zgodnie z art. 7 Kpa organ prowadzący postępowanie jest zobligowany przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ ma obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 Kpa), poczynione zaś w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 Kpa (por. wyrok NSA z dnia 4 października 2002 r., sygn. akt I SA 3098/01, LEX nr 83731). Z kolei zadaniem organu rozpoznającego sprawę w drugiej instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż istotą dwuinstancyjności jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Zadaniem organu administracji nie jest zatem kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale rozpatrzenie wszystkich żądań strony i ustosunkowanie się do nich w uzasadnieniu swojej decyzji (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 października 1999r., sygn. akt IVSA 1313/98). Analiza akt sprawy wskazuje, iż decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r., jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] grudnia 2011 r., zostały wydane z naruszeniem obowiązujących w tym zakresie przepisów prawa materialnego i procesowego. Rodzaje świadczeń z pomocy społecznej oraz zasady i tryb ich udzielania określa ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), dalej powołana jako "ustawa". Jak wynika z treści art. 2 ust. 1 i art. 3 ust. 1 i 2 ustawy pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Jej celem nie jest jednak wyręczanie strony w zaspokajaniu jej wszelkich potrzeb życiowych, lecz jedynie wspieranie osób i rodzin w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwienie im życia w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie trudnym sytuacjom życiowym przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem. Należy również podkreślić, iż osoby i rodziny korzystające z pomocy społecznej są obowiązane do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej (art. 4 ustawy). Pomoc społeczna jest udzielana m.in. w postaci świadczeń pieniężnych, do których w myśl art. 36 pkt 1 ustawy zalicza się: zasiłek stały, zasiłek okresowy, zasiłek celowy i specjalny zasiłek celowy oraz zasiłek i pożyczka na ekonomiczne usamodzielnienie. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji stwierdzić należy, że Sąd nie miał możliwości ustosunkowania się do legalności decyzji w części dotyczącej odmowy przyznania zasiłku stałego, bowiem Kolegium w ogóle nie uzasadniło swego stanowiska w tej kwestii. Z kolei Prezydent W. rozstrzygając w zakresie zasiłku stałego odmówił jego przyznania, jednak jako podstawę prawną przywołał jedynie art. 38, art. 39 i art. 41 ustawy (bez art. 37 regulującego kwestie przyznania zasiłku stałego). Niemniej zaznaczenia wymaga, że do skargi została dołączona decyzja Prezydenta W. z dnia [...] marca 2010 r., mocą której K. M. otrzymała w okresie do 31 sierpnia 2010 r. zasiłek stały. Uzasadnienia zatem wymaga stanowisko organu, odmawiające skarżącej przyznania tej formy pomocy społecznej, z uwagi na fakt wcześniejszego otrzymywania zasiłku stałego przez K. M., a także wymaga jednoznacznego określenia terminu, za jaki okres zasiłek stały nie został przyznany. Powyższe nie zostało w żaden sposób zweryfikowane przez organ odwoławczy prowadzący postępowanie w niniejszej sprawie, który skupił się wyłącznie na formach pomocy społecznej przyznawanych w granicach uznania administracyjnego, tj. zasiłku celowym, okresowym oraz specjalnym zasiłku celowym. W tym miejscu wyjaśnienia wymaga, że decyzja uznaniowa nie podlega kontroli sądowej z punktu widzenia celowości (por. I. Bogucka, Państwo prawne a problem uznania administracyjnego, Państwo i Prawo 1992, z. 10, s.32 i nast.), lecz sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych, mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów (wyrok NSA z dnia 8 maja 2002 r., sygn. akt SA/Sz 2548/00, niepubl.). Kontrola Sądu dotyczy więc prawidłowości postępowania organu administracji poprzedzającego wydanie decyzji i polega na sprawdzeniu, czy należycie przeprowadzono postępowanie dowodowe oraz ustalono stan faktyczny, do czego zobowiązane są organy obu instancji na podstawie art. 7, 77 § 1, 80 i 136 Kpa. W sytuacji, w której organy pomocy społecznej wyjaśnią wszelkie okoliczności sprawy istotne dla jej rozstrzygnięcia z zachowaniem art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa i w sposób przekonujący uargumentują swoją decyzję wydaną w ramach przysługującego im uznania, to sąd administracyjny nie ma podstaw do zakwestionowania takiej decyzji i oceny jej słuszności (wyrok WSA w Warszawie z dnia 9 grudnia 2010 r., sygn.. akt I OSK 1156/10 - wyrok dostępny na stronach internetowych http;//www.nsa.gov.pl). Ponadto należy podkreślić, że przyznanie lub odmowa przyznania pomocy może nastąpić jedynie po starannym i wszechstronnym wyjaśnieniu okoliczności danej sprawy, a wydana decyzja musi być wyczerpująco uzasadniona przez wskazanie, dlaczego dokonano takiego, a nie innego rozstrzygnięcia, zgodnie z regułami wynikającymi z art. 6 i 7 Kpa. W przedmiotowej sprawie organ odwoławczy nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego tylko dokonał oceny legalności decyzji organu I instancji. Tymczasem organ I instancji oprócz wyliczenia dochodu rodziny skarżącej i stwierdzenia, że przebywa ona w Domu [...] prowadzonym przez [...], nie uzasadnił w sposób przekonujący, że nie mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem, o których mowa w art. 41 ustawy, zwłaszcza w sytuacji, gdy – jak twierdzi strona – pobyt w Domu w B. był odpłatny (cena [...] zł za pobyt matki z dzieckiem do lat [...] płatna [...], przy dochodzie ustalonym przez organ na kwotę [...] zł). Ponadto z uzasadnienia decyzji nie wynika, jakimi środkami, przewidzianymi na tego typu pomoc finansową, dysponował Środowiskowy Ośrodek Pomocy Społecznej w B. Niewyjaśnione również zostało, za jaki okres K. M. domagała się pomocy w formie zasiłku celowego specjalnego oraz zasiłku celowego czy okresowego. Przy orzekaniu co do dwóch ostatnich niezbędne jest prawidłowe ustalenie dochodu rodziny K. M. W sytuacji dołączenia do akt sprawy decyzji Prezydenta Miasta B. (organu właściwego z uwagi na wcześniejsze miejsce zamieszkania skarżącej), który wyliczył dochód rodziny K. M. w sposób odmienny od Burmistrza Gminy B. (przy oświadczeniu wnioskodawczyni o niezmienionej sytuacji finansowej) wątpliwości Sądu budzi prawidłowość ustaleń dokonanych w tym zakresie. Tym samym – w ocenie Sądu – organy rozpoznające niniejszą sprawę naruszyły podstawowe zasady postępowania administracyjnego, w tym art. 7 oraz art. 77 § 1 Kpa, powodując konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu pierwszej instancji. Ponadto organ odwoławczy naruszył zasadę dwuinstancyjności postępowania, bowiem nie rozpoznał ponownie sprawy i nie odniósł się do zarzutów zawartych w odwołaniu, lecz ocenił decyzję organu I instancji pod względem legalności. Rozpoznając ponownie sprawę, organy wezmą pod uwagę wskazania Sądu i przeprowadzą niezbędne czynności w celu wyjaśnienia w sposób niebudzący żadnych wątpliwości wszystkich istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia przedmiotowej sprawy okoliczności. Ponadto rozważenia wymaga, czy orzekanie w sprawie zasiłku stałego oraz w zakresie pozostałych form pomocy społecznej, należących do uznania administracyjnego, nie wymaga wydania odrębnych rozstrzygnięć. Biorąc powyższe pod uwagę, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1) lit. a) i c) oraz art. 152 p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji wyroku. ----------------------- 7