I SA/Wa 744/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Gabriela Nowak (spr.), Sędziowie sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Joanna Skiba, Protokolant referent Agata Szczepanik, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi Prezydenta [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności nieruchomości oddala skargę. Minister Rozwoju Pracy i Technologii (dalej jako "Minister" lub "organ") decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta Miasta [...] (dalej jako "skarżący"), utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] (dalej jako "Wojewoda") z [...] grudnia 2019 r. nr [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...] prawa własności nieruchomości, oznaczonej jako dz. nr [...] o pow. [...] m2, obręb [...], położonej w [...] przy ul. [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda, na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), powoływanej dalej jako "ustawa", decyzją z [...] czerwca 2018 r. [...], stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...], prawa własności przedmiotowej nieruchomości, zajętej pod drogę publiczną gminną ul. [...], położoną w [...]. Minister Inwestycji i Rozwoju decyzją z [...] października 2018 r. [...], na skutek odwołania M. T., uchylił w całości decyzję Wojewody z [...] czerwca 2018 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji wskazując, że w sprawie nie udowodniono przesłanki zajęcia działki w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę publiczną. Wojewoda decyzją z [...] grudnia 2019 r. odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...], prawa własności ww. nieruchomości uznając, że z analizy dokumentów zgromadzonych w sprawie wynika, że nieruchomość ta w dniu [...] grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną. Minister decyzją z [...] lutego 2021 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącego, utrzymał w mocy decyzję z [...] grudnia 2019 r. i wskazał, że nabycie własności nieruchomości z mocy prawa na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy następowało, jeżeli w dniu [...] grudnia 1998 r. spełnione zostały łącznie następujące przesłanki: nieruchomość nie była własnością Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego; była zajęta pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu Skarbu Państwa bądź jednostek samorządu terytorialnego. Jak wynika z akt niniejszej sprawy, Wojewoda prowadząc postępowanie podejmował wyczerpujące czynności mające na celu wyjaśnienie spełnienia przesłanek określonych w art. 73 ustawy. Odnosząc się do pierwszej przesłanki organ za bezsporny uznał fakt, że do przedmiotowej nieruchomości w dniu [...] grudnia 1998 r. nie przysługiwało prawo własności Skarbowi Państwa, ani jednostkom samorządu terytorialnego. Nieruchomość ta w ww. dacie stanowiła bowiem współwłasność M. S. (na podstawie umowy sprzedaży z [...] października 1979 r. Rep. A nr [...]) oraz D. S. i A. S., obecnie A. Aktualnie właścicielem działki jest M. T. Fakt ten potwierdza treść księgi wieczystej nr [...]. W odniesieniu do drugiej przesłanki organ ustalił, że ulica [...] w [...] była drogą publiczną, o czym świadczy uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z [...] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Zgodnie z art. 103 ust. 2 ustawy, dotychczasowe drogi gminne oraz lokalne miejskie stały się, z dniem 1 stycznia 1999 r., drogami gminnymi. Odnosząc się z kolei do zajęcia przedmiotowej działki pod drogę publiczną organ wskazał, że z uzyskanego materiału dowodowego nie wynika, by nieruchomość była zajęta pod drogę publiczną na dzień [...] grudnia 1998 r. Wojewoda podejmując działania mające na celu wyjaśnienie powyższego zlecił wykonanie przez uprawnionego geodetę opracowania geodezyjnego. W oparciu o analizę opracowania geodezyjnego sporządzonego w dniu [...] września 2019 r. przez uprawnionego geodetę H. S. ustalił, że ww. działka położona w [...] przy ul. [...], w dniu [...] grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną. Dowodzi tego fakt, że na terenie ww. działki nie było żadnych obiektów inżynierskich (np. kanalizacyjnych, energetycznych) ani urządzeń takich jak chodniki, miejsca postojowe, ścieżki rowerowe, świadczące o zajęciu jej części pod drogę publiczną. Elementy urządzenia drogi takie jak, m.in. chodniki, powstały, na mocy decyzji z [...] marca 2016 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z opracowania geodezyjnego wynika również, że wypis archiwalny na dzień [...] grudnia 1998 r. wskazuje, że powyższa dz. nr [...], jako część dz. nr [...] była działką rolną (użytek [...]). Ponadto do ww. opracowania dołączono mapę ewidencji gruntów sporządzoną przez geodetę uprawnionego na dzień [...] grudnia 1998 r., a także szereg innych opracowań geodezyjnych świadczących o braku zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Zdaniem organu, opracowanie geodezyjne sporządzone przez uprawnionego geodetę w oparciu o dokumentację geodezyjną, przyjętą do Państwowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2020 r. poz. 256), powoływanej dalej jako "K.p.a.", a zatem stanowi dowód tego, co zostało w niej stwierdzone. W konsekwencji Minister uznał, że niecelowe jest badanie przesłanki władztwa publicznoprawnego, skoro przedmiotowa nieruchomość nie została zajęta pod drogę publiczną. Zdaniem organu, Wojewoda rozpatrując sprawę podjął czynności mające na celu wyjaśnienie spornej kwestii, a tym samym zasadnie odmówił stwierdzenia nabycia z dniem [...] stycznia 1999 r. przez Gminę Miasto [...], prawa własności tej nieruchomości. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skardze na powyższą decyzję, skarżący wniósł o uchylenie decyzji obu instancji, zarzucając im naruszenie art. 73 ustawy. W uzasadnieniu skargi wskazał, że wbrew stanowisku organów przedmiotowa nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r. zajęta była pod drogę publiczną oraz pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Zgodnie bowiem z pismem Zarządu Dróg i Transportu w [...] z [...] stycznia 2017 r. znak: [...] oraz zaświadczeniem nr [...], dz. nr [...] zajęta była w dniu [...] grudnia 1998 r. pod drogę ul. [...] i pozostawała we władaniu publicznoprawnym. Zaświadczenie to stanowi dokument urzędowy w rozumieniu art. 76 § 1 K.p.a., a więc stanowi dowód tego co zostało w nich urzędowo stwierdzone. Potwierdzają to również ortofotomapy z 1978 r. 1996-1998 r. i lat późniejszych, dostępnych na stronie internetowej http://geoportal.lodzkie.pl, z których wynika, że stan zagospodarowania przedmiotowej działki nie zmieniało się i była ona zajęta pod drogę. W załączeniu do ww. pisma Zarządu Dróg i Transportu przekazane były ponadto fragmenty kopii mapy sytuacyjnej z liniami rozgraniczającymi ulicę na dzień [...] grudnia 1998 r., znajdującymi się w Zasobie [...] Ośrodka Geodezyjnego, na których widoczny jest przebieg linii rozgraniczającej ul. [...], obejmujący swym zasięgiem dz. nr [...], która to znajduje się w całości w pasie drogowym. Odnosząc się do twierdzeń Ministra, że przedmiotowe mapy z linami rozgraniczającymi ulice nie dowodzą faktycznego zajęcia przedmiotowej części nieruchomości pod drogę, skarżący zaznaczył, że na mapach tych (przyjętych do Państwowego Zasobu), widoczny jest stan urządzenia drogi, usytuowania ogrodzeń posesji, naniesień, ułożenia sieci przesyłowych. W związku z tym, stanowią dowód faktycznego zajęcia nieruchomości pod drogę. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 73 ust. 1 ustawy, zgodnie z którym nieruchomości pozostające w dniu [...] grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Powołany przepis określa zatem normatywne przesłanki, których łączne wystąpienie powoduje, że grunty do tej pory niestanowiące własności Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego stają się z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. ich własnością. Inaczej mówiąc nabycie własności nieruchomości na podstawie powołanego przepisu uzależnione jest od łącznego spełnienia w dniu [...] grudnia 1998 r. następujących przesłanek: 1) zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, 2) pozostawania nieruchomości we władaniu Skarbu Państwa, bądź jednostek samorządu terytorialnego oraz 3) brak przysługiwania prawa własności nieruchomości Skarbowi Państwa lub jednostkom samorządu terytorialnego. W sprawie bezspornym jest, że dz. nr [...], stanowiła w dniu [...] grudnia 1998 r. własność osób fizycznych (współwłasność M. S. oraz D. S. i A. S. (obecnie A.), zaś aktualnie właścicielem działki jest M. T.), a zatem ani Skarbowi Państwa, ani jednostce samorządu terytorialnego nie przysługiwało prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Wskazać ponadto należy, że droga – ul. [...], w której granicach (w granicach pasa drogowego) miała zdaniem skarżącego, znajdować się w dniu [...] grudnia 1998 r. dz. nr [...] – zaliczona została do kategorii dróg publicznych, o czym świadczy uchwała nr [...] Rady Narodowej Miasta [...] z [...] stycznia 1990 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych oraz lokalnych miejskich. Droga ta następnie, na podstawie art. 103 ust. 2 ustawy, z dniem 1 stycznia 1999 r. stała się drogą gminną. Istotą sporu w niniejszej sprawie jest natomiast przede wszystkim okoliczność, czy w dniu [...] grudnia 1998 r. droga publiczna - ul. [...] w [...] posadowiona była na dz. nr [...], a w konsekwencji, czy działka ta znajdowała się w faktycznym władaniu jednostki samorządu terytorialnego. Skarżący kwestionuje bowiem w tym zakresie ustalenia stanu faktycznego poczynione przez organy (które uznały, że ww. nieruchomość nie wchodziła w pas drogi publicznej), jak też wartość dowodową dokumentów, w oparciu o które został on ustalony, podnosząc że działka ta stanowiła drogę publiczną i była objęta publicznoprawnym władaniem. Przestrzenne granice zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, do których odnosi się art. 73 ust. 1 ustawy, jak trafnie zauważył Minister, determinuje stan faktyczny istniejący na gruncie, a więc sposób jego zagospodarowania pozwalający na zakwalifikowanie go do definicji pasa drogowego w rozumieniu art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wejścia w życie ww. ustawy z dnia 13 października 1998 r. Zgodnie z powołanym wyżej przepisem, pasem drogi jest wydzielony pas terenu, przeznaczony do ruchu lub postoju pojazdów oraz do ruchu pieszych, wraz z leżącymi w jego ciągu obiektami inżynierskimi, placami, zatokami postojowymi oraz znajdującymi się w wydzielonym pasie terenu chodnikami, ścieżkami rowerowymi, drogami zbiorczymi, drzewami i krzewami oraz urządzeniami technicznymi związanymi z prowadzeniem i zabezpieczeniem ruchu. Zważyć przy tym należy, że w przepisie tym ustawodawca analogicznie jak "pas drogi" zdefiniował pojęcie "droga". Zatem stan faktyczny istniejący na gruncie w dniu [...] grudnia 1998 r. winien być oceniany przez pryzmat tej definicji. W rozpoznawanej sprawie dokumentem obrazującym stan zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną na dzień [...] grudnia 1998 r., a przyjętym jako dowód w sprawie przez organ, było opracowanie geodezyjne sporządzone w dniu [...] września 2019 r. przez uprawnionego geodetę H. S., z którego wynika, że ww. działka położona w [...] przy ul. [...], w dniu [...] grudnia 1998 r. nie była zajęta pod drogę publiczną. W opracowaniu tym wskazano, że na terenie ww. działki nie było żadnych obiektów inżynierskich (np. kanalizacyjnych, energetycznych) ani urządzeń takich jak chodniki, miejsca postojowe, ścieżki rowerowe, świadczące o zajęciu jej części pod drogę publiczną. Elementy urządzenia drogi takie jak, m.in. chodniki, powstały, na mocy decyzji z [...] marca 2016 r. znak [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Z opracowania geodezyjnego wynika również, że wypis archiwalny na dzień [...] grudnia 1998 r. wskazuje, że powyższa dz. nr [...], jako część dz. nr [...] była działką rolną (użytek v). Do ww. opracowania dołączono ponadto mapę ewidencji gruntów sporządzoną przez geodetę uprawnionego na dzień [...] grudnia 1998 r., a także szereg innych opracowań geodezyjnych świadczących o braku zajęcia przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną. Zdaniem Sądu, zgodzić się należy z organami orzekającymi w sprawie, że powyższe dokumenty potwierdzają, że na dzień [...] grudnia 1998 r. dz. nr [...] nie stanowiła pasa drogowego zdefiniowanego w art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Powyższe opracowanie geodezyjne, jak również załączone do niego dokumenty, w tym mapy, jak trafnie wskazał organ, wykonane zostały przez uprawnioną osobę, a zatem są dokumentami o charakterze geodezyjnym i planistycznym i stanowią dowód na to, że przedmiotowa działka w ww. dacie nie była zajęta pod drogę. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi, jakoby o zajęciu przedmiotowej nieruchomości pod drogę publiczną miały świadczyć załączone do wniosku wszczynającego postępowanie dokumenty, tj. pismo Zarządu Dróg i Transportu w [...] z [...] stycznia 2017 r. znak: [...] oraz zaświadczenie nr [...], zauważyć należy, że organy nie mogły poprzestać przy badaniu stanu faktycznego jedynie na oświadczeniach przedstawiciela jednostki samorządowej, będącej beneficjentem przewłaszczenia, a więc bezpośrednio zainteresowanej w sprawie. Obowiązkiem organów była bowiem weryfikacja wiarygodności tych oświadczeń/zaświadczeń, a to możliwe było dopiero w następstwie pozyskanych nowych dowodów, które mogłyby potwierdzić, względnie wykluczyć prawdziwość podanych w nich informacji. Takie zaś dowody zostały przez Wojewodę uzyskane i nie potwierdziły zajętości ww. działki pod drogę publiczną w dniu [...] grudnia 1998 r. Skoro więc nieruchomość w dniu [...] grudnia 1998 r., jak wynika z akt sprawy, nie stanowiła części ul. [...], uznać należało, że nie została spełniona przesłanka zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną, a podnoszony w tym względzie zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 73 ustawy, nie ma usprawiedliwionych podstaw. Trafne jest w tej sytuacji również stanowisko organów, że skoro nieruchomość nie została zajęta pod drogę publiczną, to niecelowe było badanie przesłanki władztwa publicznoprawnego. Mając powyższe na uwadze uznać należy, że analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 K.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 K.p.a.). W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r. poz. 329), orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym miało miejsce w związku zobowiązywaniem stanu epidemii ogłoszonego z powodu COVID-19. Zgodnie bowiem z art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2021 r. poz. 2095 ze zm.) przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a brak jest możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Taka zaś sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie, bowiem rozpoznanie sprawy stało się konieczne z uwagi na datę wpływu skargi do sądu i dotychczasowy okres oczekiwania stron na zakończenie postępowania sądowego. Brak było jednocześnie, wobec utrzymującej się wysokiej fali zachorowań wywołanych wirusem Sars-CoV-2, możliwości przeprowadzenia rozprawy na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku.