I SA/Wa 745/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marta Kołtun-Kulik Sędziowie: WSA Elżbieta Lenart (spr.) WSA Emilia Lewandowska Protokolant referent Monika Bodzan po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 marca 2012 r. sprawy ze skargi R. H., M. F., H. H., J. H., F. R., P. R., R. P. i A. Z. na decyzję Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy uchylenia decyzji oddala skargę. Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Sąd Rejonowy w N. postanowieniem z dnia [...] marca 1995 r., sygn. akt [...] stwierdził, iż Skarb Państwa nabył z dniem 1 stycznia 1985 r. przez zasiedzenie, prawo własności nieruchomości gruntowej, stanowiącej dz. nr [...], z obrębu [...], zabudowaną budynkiem [...]. Następnie Wojewoda [...] - po rozpatrzeniu wniosku Zarządu Miasta N. - decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] przekazał nieodpłatnie na własność Miasta N.- miasta na prawach powiatu, mienie Skarbu Państwa obejmujące nieruchomość położoną w N. Spadkobiercy byłych właścicieli przedmiotowej nieruchomości pismem z dnia 9 maja 2001 r. wystąpili do Wojewody [....] z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ww. decyzją - z uwagi na toczące się postępowanie o przywrócenie własności tej nieruchomości. Przełożyli jednocześnie zawiadomienie Sądu Rejonowego o wpisaniu ostrzeżenia w księdze wieczystej [...], obejmującej dz. ewid. nr [...], z obrębu [...], o pow. [...] ha, iż pod sygn. akt Ns [...] zostało wszczęte postępowanie o wznowienie postępowania w sprawie toczącej się przed Sądem Rejonowym w N. pod sygn. akt Ns [...] o zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości. W związku z tym Wojewoda [...] postanowieniem z dnia [...] lipca 2001 r., nr [...] wznowił postępowanie w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. Następnie zostało ono zawieszone postanowieniem z dnia [...] września 2001 r., nr [...] - na mocy art. 97 §1 pkt 4 kpa. Orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2007 r., [...] Sąd Okręgowy w N., Wydział III Cywilny Odwoławczy stwierdził, m.in., że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie z dniem 7 maja 1987 r. własność nieruchomości położonej w N. stanowiącej działkę ewidencyjną nr [...], o powierzchni [...] m2 powstałą z p. bud. [...] objętej [...] - gm. kat. N. – w sposób opisany na wyrysie z mapy ewidencyjnej sporządzonym dnia 2 października 1992 r. przez geodetę K. K. Po podjęciu zawieszonego postępowania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] w sprawie przekazania nieodpłatnie na własność Miasta N. - miasta na prawach powiatu mienia Skarbu Państwa, obejmującego nieruchomość położoną w N., objętą księgą wieczystą Kw nr [...], prowadzoną przez Sąd Rejonowy w N. VI Wydział Ksiąg Wieczystych, składającą się z działki nr [...], o pow. [...] ha, obr. [...], zabudowanej budynkiem o pow. użytkowej [...] m2 i kubaturze [...] m2. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wznowienie postępowania administracyjnego stanowi wyjątek od zasady trwałości aktów wydawanych przez organy administracji publicznej. Jest to instytucja procesowa stwarzającą prawną możliwość ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy, jeżeli postępowanie w którym zapadło konkretne rozstrzygnięcie było dotknięte kwalifikowaną wadą wyczerpująco wyliczoną w art. 145 i 145a kpa. W postępowaniu tym dopuszczalne jest wyłącznie rozstrzygnięcie tożsame pod względem podmiotowym, przedmiotowym i podstawy prawnej sprawy administracyjnej rozstrzygniętej decyzją administracyjną. Zmiana jednego z elementów składających się na tożsamość sprawy powoduje, iż organ ma do czynienia z inną sprawą administracyjną. Ponadto organ przytoczył treść art. 151 kpa i art. 145 § 1 pkt 5 stwierdzając, że z uwagi na fakt, iż następcy prawni byłych właścicieli nieruchomości wystąpili z wnioskiem o wznowienie postępowania administracyjnego w sprawie zakończonej ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. - z uwagi na toczące się postępowanie o przywrócenie własności ww. nieruchomości - zostało wznowione ww. postępowanie komunalizacyjne. Przy czym organ odkreślił, że wydając wzruszoną decyzję Wojewoda nie wiedział o toczącym się przed sądem postępowaniu dotyczącym własności nieruchomości będącej przedmiotem decyzji. Sąd Okręgowy w N. Wydział IIl Cywilny prawomocnym postanowieniem z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdził nabycie przez Skarb Państwa w drodze zasiedzenia z dniem [...] maja 1987 r. prawa własności omawianej nieruchomości. Ustalenia dokonane przez Sąd powodują, iż nie można uznać, że wyszły na jaw nowe okoliczności lub fakty nieznane organowi, który wydal decyzję. Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] stycznia 2001 r. przyjął bowiem, iż właścicielem nieruchomości jest Skarb Państwa, a orzeczenie Sądu potwierdziło jedynie słuszność takiego stwierdzenia. W związku z powyższym organ uznał, że nie ma podstaw do uchylenia decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] o przekazaniu Miastu N. prawa własności tej nieruchomości w trybie art. 64 ustawy z 13 października 1998 r.- Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną. Stosownie do tego przepisu przekazanie powiatowi mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych, służącego do wykonywania zadań powiatu, może nastąpić na wniosek zarządu powiatu, w drodze decyzji wojewody. W dacie wydania decyzji Wojewody [...] nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa. Z wnioskiem o przekazanie nieruchomości wystąpił Zarząd Miasta N. - ponieważ jest ona zabudowana budynkiem, w którym mieścił się [...]. Tym samym nieruchomość służyła wykonywaniu zadań powiatu z zakresu edukacji publicznej, w ramach zadań publicznych o charakterze ponadgminnym oraz zostały spełnione wszystkie pozostałe przesłanki opisane w cytowanym wyżej art. 64. Od powyższej decyzji odwołali się spadkobiercy byłych właścicieli nieruchomości położonej w N., zarzucając organowi I instancji naruszenie przepisów procedury administracyjnej - poprzez brak wszechstronnego wyjaśniania sprawy, błędną ocenę materiału dowodowego, bezpodstawne odmówienie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. oraz lakoniczność uzasadnienia decyzji. Po rozpoznaniu odwołania Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja jest prawidłowa i nie narusza przepisów prawa, a jej uzasadnienie - w sposób nie budzący wątpliwości - wskazuje na przesłanki wydania decyzji odmawiającej uchylenia decyzji komunalizacyjnej, z powołaniem się na podstawy prawne podjętej decyzji. Dodał, że jeżeli w postępowaniu sądowym zakończonym prawomocnym wyrokiem orzeczono, że Skarb Państwa nabył przez zasiedzenie własność nieruchomości położonej w Nowym Sączu przy ul. [...] z dniem 7 maja 1987 r. - to należy uznać, iż zaistniała jedna z przesłanek komunalizacji mienia Skarbu Państwa w trybie art. 64 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133 poz. 872 ze zm.), zaś zarzuty odwołującego się są bezzasadne. Zakończone postępowania sądowe nie doprowadziły do zmiany stosunków własnościowych spornej nieruchomości, więc jedyną decyzją - jaką mógł podjąć w tej sytuacji organ administracji - było odmówienie uchylenia decyzji komunalizacyjnej. Nie można zatem przyjąć, iż Wojewoda [...] bezpodstawne odmówił uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. - gdyż w świetle art. 151 § 1 pkt 1 kpa, organ administracji publicznej, po przeprowadzeniu postępowania określonego w art. 149 § 2 wydaje decyzję, w której odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1. W związku z tym, że w toku wznowionego postępowania nie zaszły nowe okoliczności w sprawie, Wojewoda [...] orzekł o odmowie uchylenia własnej decyzji z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...]. Dodał, że sposób rozstrzygnięcia w decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., potwierdza orzecznictwo sądowe, w tym postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 lipca 1999 r., sygn. akt I SA 1600/98 stwierdzające, że zgodnie z przepisem art. 151 § 1 pkt 1 kpa, w przypadku stwierdzenia braku podstaw do uchylenia ostatecznej decyzji na podstawie art. 145 § 1 kpa, organ administracji państwowej odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej. Skargę na powyższą decyzję wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. F., H. H., R. H., M. H., J. H., F. R., P. R., R. P. oraz A. Z., zarzucając jej naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 kpa poprzez utrzymanie w mocy decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r. oraz naruszenie art. 151 § 1 pkt 1 kpa poprzez bezpodstawne odmówienie uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r. Skarżący wskazali także na naruszenie art. 1 protokołu I do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - przez pozbawienie następców prawnych własności przedmiotowej nieruchomości i sankcjonowanie tego faktu. Ponadto zarzucili błędną odmowę uchylenia zaskarżonej decyzji – pomimo, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., była oparta na uchylonym postanowieniu. Skarżący zarzucili również naruszenie art. 107 kpa - poprzez brak wskazania stron postępowania. W odpowiedzi na skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi uzasadniając, że z uwagi na brak zmiany stosunków własnościowych spornej nieruchomości organ zobowiązany był odmówić uchylenia decyzji komunalizacyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2012 r. poz. 270), sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej jedynie pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje tylko w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270). Biorąc pod uwagę powyższe przepisy należy uznać, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie Minister Skarbu Państwa decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2009 r., odmawiającą uchylenia ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2001 r., w sprawie przekazania nieodpłatnie na własność Miasta N. - miasta na prawach powiatu mienia Skarbu Państwa, obejmującego nieruchomość położoną w N., objętą księgą wieczystą Kw nr [...], składającą się z zabudowanej działki nr [...], obr. [...], o pow. [...] ha - z uwagi na okoliczność, że Sąd Okręgowy w N.Wydział III Cywilny Odwoławczy prawomocnym orzeczeniem z dnia [...] grudnia 2007 r. stwierdził, m.in. nabycie przez Skarb Państwa przez zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości z dniem [...] maja 1987 r. W chwili komunalizacji przedmiotowa nieruchomość stanowiła zatem własność Skarbu Państwa. Na wstępie należy stwierdzić, iż postępowanie nadzorcze zainicjowane wnioskiem o wznowienie postępowania zostało przez ustawodawcę podzielone się na dwie fazy. W fazie wstępnej organ bada wyłącznie, czy wniosek o wznowienie opiera się na którejś z ustawowych przesłanek z art. 145 lub art. 145a kpa, czy w świetle twierdzeń w nim zawartych został on złożony przez podmiot uznający się za stronę postępowania i czy został zachowany termin określony w art. 148 kpa. Jeżeli z wniosku o wznowienie wynika, że brak jest ustawowych podstaw do wznowienia, wniosek został złożony przez podmiot nie będący stroną postępowania albo termin do jego złożenia nie został zachowany - wówczas organ wydaje decyzję o odmowie wznowienia postępowania (art. 149 § 3 kpa). W przeciwnym wypadku zobowiązany jest wznowić postępowanie na podstawie art. 149 § 1 kpa (faza druga) i przeprowadzić je zarówno co do rzeczywistego istnienia przyczyn wznowienia, jak i pozostałych kwestii dotyczących dopuszczalności wznowienia, a także również co do istoty sprawy (art. 149 § 2 kpa). Stwierdzenie, w tej kolejnej fazie postępowania, że z wnioskiem wystąpił podmiot nie będący w rzeczywistości stroną albo, że nie zaistniały przesłanki wznowienia skutkuje - zgodnie z art. 151 § 1 pkt 1 kpa - odmową uchylenia decyzji dotychczasowej. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy Sąd uznał, że w sprawie nie zaszły żadne nowe okoliczności, które powodowałyby wystąpienie przesłanek określonych w art. 145 i 145a kpa. Faktem jest, że orzeczenie sądowe - na którym została oparta decyzja komunalizacyjna dotycząca przedmiotowej nieruchomości - zostało wycofane z obrotu prawnego. Jednakże sąd cywilny stwierdził ponownie zasiedzenie tego terenu przez Skarb Państwa, co prawda w innej dacie - z dniem [...] maja 1987 r. zamiast poprzedniej daty [...] stycznia 1985 r. - ale również przed dniem komunalizacji. Okoliczność ta – wbrew opinii skarżących – pozostaje bez znaczenia dla zakwestionowanej w trybie wznowienia postępowania decyzji. Skarb Państwa (reprezentowany przez Wojewodę [...]) decyzją z dnia [...] stycznia 2001 r. skomunalizował ww. nieruchomość położoną w N. - gdyż stanowiła ona jego własność. Wojewoda był zatem uprawniony - po spełnieniu określonych w art. 64 ustawy z 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną przesłanek - do przeniesienia własności tego mienia na rzecz jednostki samorządu terytorialnego. Zgodnie z treścią tego ostatniego przepisu przekazanie powiatowi mienia Skarbu Państwa będącego we władaniu państwowych osób prawnych służącego do wykonywania zadań powiatu, mogło nastąpić na wniosek zarządu powiatu, w drodze decyzji wojewody. W dacie wydania kwestionowanej w trybie wznowieniowym decyzji Wojewody nieruchomość bez wątpienia stanowiła własność Skarbu Państwa – skoro stwierdzono jej zasiedzenie z dniem [...] maja 1987 r., wskazanym uprzednio postanowieniem. Ponadto o jej przekazanie na rzecz jednostki samorządu terytorialnego wystąpił właściwy podmiot, z uwagi na fakt, iż jest ona zabudowana budynkiem, w którym mieścił się [...]. Nieruchomość służyła zatem wykonywaniu zadań powiatu z zakresu edukacji publicznej, w ramach zadań publicznych o charakterze ponadgminnym. Natomiast sam fakt prawomocnego wyeliminowania z obrotu prawnego aktu - na mocy którego Skarb Państwa stał się właścicielem tej nieruchomości z dniem 1 stycznia 1985 r., tj. postanowienia Sądu Rejonowego w N. z dnia [...] marca 1995 r., sygn. akt [...] - nie może być uznany za przesłankę do wznowienia postępowania, gdyż w postanowieniu uchylającym ww. orzeczenie Sąd jednocześnie stwierdził nabycie przedmiotowej nieruchomości przez Skarb Państwa przez zasiedzenie z dniem [...] maja 1987 r. – a więc także przed datą komunalizacji. W tych okolicznościach należy stwierdzić, że organy w sposób prawidłowy uznały, iż nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 145 i art. 145a kpa. Jednocześnie Sąd pragnie zauważyć, że organ administracji przedwcześnie wydał postanowienie o wznowieniu postępowania. Powinien on bowiem - w pierwszej kolejności - uzyskać prawomocne orzeczenie we wznowionym postępowaniu w sprawie nabycia przez zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości, tj. ww. postanowienie Sądu Okręgowego w N. z dnia [...] grudnia 2007 r., a następnie odmówić wznowienia postępowania w niniejszej sprawie - z uwagi na brak przymiotu strony przez wnioskodawców. W momencie ponownego stwierdzenia zasiedzenia tego gruntu przez Skarb Państwa, wnioskodawcy nie posiadali już przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu wznowieniowym, gdyż z datą zasiedzenia tego gruntu przez Skarb Państwa utracili tytuł prawnorzeczowy do tej nieruchomości. W tym miejscu należy wskazać, że zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych w postępowaniu komunalizacyjnym stronami postępowania są jedynie Skarb Państwa, jednostka samorządu terytorialnego oraz osoby, które posiadają tytuł prawnorzeczowy do nieruchomości (wyrok Naczelnego Sądu administracyjnego z dnia 6 październik 2011 r., sygn. akt I OSK 1716/11). Prawdą jest, że jeśli istnieją wątpliwości dotyczące legitymacji podmiotu składającego wniosek o wznowienie postępowania, gdy zachodzi potrzeba badania tej legitymacji na gruncie akt sprawy, wydanie decyzji winno być poprzedzone postanowieniem, o jakim mowa w art. 149 § 1 kpa - z uwagi na konieczność przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania, co do przyczyn wznowienia, a więc realizacji dyspozycji art. 149 § 2 kpa (por. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/10, wyrok NSA z dnia 11 stycznia 2011 r, sygn. akt II OSK 2064 /09 - opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W niniejszej sprawie sytuacja taka bez wątpienia nie miała miejsca, a brak legitymacji wnioskodawców do wznowienia postępowania - w sytuacji wydania prawomocnego orzeczenia o stwierdzeniu zasiedzenia przedmiotowego gruntu przez Skarb Państwa - nie może budzić żadnych wątpliwości. Wskazane tu uchybienie organu nie miało jednak wpływu na wynik sprawy, przez co nie mogło prowadzić do uwzględnienia skargi. Odnosząc się do zarzutu braku wskazania stron postępowania przez organ administracji Sąd stwierdził, że jest on częściowo uzasadniony, bowiem w rozdzielniku zaskarżonej decyzji Minister Skarbu Państwa nie wskazał, że W. C. jest pełnomocnikiem wnioskodawców postępowania. Jednocześnie podnieść należy, iż z akt administracyjnych sprawy jednoznacznie i bez żadnych wątpliwości wynika, w jakim charakterze osoba ta brała udział w postępowaniu - uchybienie to nie miało zatem wpływu na wynik sprawy. Rozpatrując natomiast zarzut naruszenia art. 1 protokołu I do Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności - przez pozbawienie następców prawnych własności przedmiotowej nieruchomości - Sąd uznał, że nie należy on do tego postępowania. Zasiedzenie nieruchomości jest instytucją prawa cywilnego, która umożliwia uzyskanie własności nieruchomości przez posiadacza w dobrej lub złej wierze w sytuacji, gdy jej właściciel zaprzestał wykonywania swoich uprawnień właścicielskich. Powyższy zarzut, jako odnoszący się właśnie do tej instytucji, dotyczy bowiem nabycia własności nieruchomości przez Skarb Państwa - jeszcze przed datą dokonania komunalizacji - a nie zmiany właściciela nieruchomości, dokonanej decyzją Wojewody [...] z dnia z dnia [...] stycznia 2001 r. Zarzut ten mógł zatem zostać podniesiony w postępowaniach prowadzonych przed sądem powszechnym, dotyczących zasiedzenia przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 151 ustawy dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. ) - orzekł jak w sentencji.