I SA/Wa 745/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Przemysław Żmich, Sędziowie: sędzia WSA Elżbieta Lenart, sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.), , po rozpoznaniu w dniu 19 listopada 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Miasta [...] na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie uchylenia postanowienia oddala skargę. Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. nr [...], Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 k.pa. w zw. z art..144 k.p.a., uchylił postanowienie Prezydenta [...] z [...] lipca 2020 r. nr [...] o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w [...] przy ul. [...], stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...]. Postanowienie Wojewody [...] zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Przed Prezydentem [...] zainicjowane zostało na wniosek [...], postępowanie o ustalenie odszkodowania za przejętą w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) na rzecz Gminy [...] nieruchomość, oznaczoną jako działka nr [...] z obrębu [...], zajętą pod drogę publiczną (gminną). Przejście własności tej nieruchomości na rzecz gminy stwierdzone został ostateczną decyzją Wojewody [...] z [...] kwietnia 2011 r. nr [...]. Postanowieniem z [...] lipca 2020 r. Prezydent [...], dziłając na podstawie art. 4 pkt 9b1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2020 r., poz. 65 ze zm.) oraz art. 123 § 1 w zw. z art. 97 § 1 pkt 4 i art. 100 § 1 k.p.a., orzekł o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość, do czasu rozstrzygnięcia przez sąd powszechny zagadnienia wstępnego w postaci ewentualnego stwierdzenia nabycia spadku po zmarłym w 1943 r. [...] (pierwotnym właścicielu nieruchomości, którego następcą prawnym jest [...]) przez Skarb Państwa. A to wobec wystąpienia przez Prezydenta [...] – reprezentującego Skarb Państwa do Sądu Rejonowego [...] z wnioskiem o zmianę postanowienia z [...] maja 1998 r. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po wyżej wymienionym. W następstwie rozpoznania wniesionego na to postanowienie zażalenia, Wojewoda [...] postanowieniem z [...] lutego 2021 r., wydanym na podstawie art. 138 § 2 w zw. z art. 144 k.p.a., uchylił w całości postanowienie Prezydenta [...] i przekazał mu sprawę do ponownego rozpatrzenia. W ocenie organu wojewódzkiego, wskazywana przez Prezydenta okoliczność, tj. toczące się postępowanie w przedmiocie zmiany postanowienia o stwierdzeniu nabycia spadku nie stanowi zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., a tym samym nie może stanowić postawy do zawieszenia postępowania odszkodowawczego. Wojewoda zwracał uwagę, że zgodnie z art. 1025 § 2 k.c. domniemywa się, że osoba która uzyskała stwierdzenie nabycia spadku lub poświadczenie dziedziczenia jest spadkobiercą. Niewątpliwym zaś jest, że [...] takim postanowieniem się legitymuje. Nie zostało ono przy tym zmienione, ani uchylone. Sama natomiast hipotetyczna możliwość zmiany ww. postanowienia nie może stanowić podstawy do zawieszenia postępowania w trybie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Na postanowienie Wojewody [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosło Miasto [...] zarzucając mu: 1. naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie postanowienia organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podczas gdy brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem postanowienie organu pierwszej instancji nie było obarczone uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, tj. zaistniały przesłanki do zawieszenia postępowania administracyjnego; 2. art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. poprzez jego błędną wykładnie i uznanie, że sprawa zawisła przed sądem powszechnym dotycząca prawidłowości nabycia spadku będącego przedmiotem rozpoznania nie jest zagadnieniem wstępnym, podczas gdy ustalenie prawidłowości nabycia spadku jest zagadnieniem wstępnym bowiem zależy od niego zasadność ustalania odszkodowania i krąg podmiotów mogących być uznane za stronę w postępowaniu. W związku z czym wnosiło o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Uzasadniając natomiast legitymację do wniesienia skargi Miasto powołało się interes fiskalny wynikający z faktu, że jako właściciel nieruchomości zajętej pod drogę publiczną będzie wypłacało ewentualne odszkodowanie ustalone w trybie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: skarga jako wniesiona przez podmiot ku temu nielegitymowany podlega oddaleniu. Stosownie do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.) "uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym." Obowiązkiem zaś Sądu przed przystąpieniem do merytorycznej kontroli zakwestionowanego aktu, jest weryfikacja legitymacji podmiotu wnoszącego skargę. W niniejszej sprawie skargę na postanowienie Wojewody [...] uchylające postanowienie Prezydenta [...] (działającego jako starosta wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej) wniosło Miasto [...], a więc gmina mająca - jak stanowi art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 5 marca 2002 r. o ustroju miasta stołecznego warszawy (Dz.U. z 2018 r., poz. 1817) - status miasta na prawach powiatu. W utrwalonym zaś już od lat orzecznictwie sądów administracyjnych konsekwentnie podkreśla się, że gmina (powiat) nie może być stroną w postępowaniu administracyjnym (odwoławczym, nadzwyczajnym) w sprawie indywidualnej, w której w pierwszej instancji decyzję wydał wójt, burmistrz lub prezydent, ponieważ nie jest możliwe występowanie organu orzekającego w sprawie jednocześnie w roli strony tego postępowania. Odnosić tę uwagę również należy do sytuacji, w której dopiero decyzja ma zostać wydana, a przedmiotem sporu jest rozstrzygnięcie wpadkowe (postanowienie). Prezydent miasta na prawach powiatu nie może w jednej sprawie występować w różnych rolach, mianowicie jako organ wykonawczy reprezentując interes prawny gminy oraz jednocześnie jako organ pełniący funkcję starosty. W zakresie bowiem, w jakim wójt, burmistrz, prezydent miasta pełni funkcję organu administracji publicznej w stosunku do własnej gminy jako osoby prawnej nie jest on ani żaden z innych organów uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego. Uprawnienie do korzystania z władztwa administracyjnego przez organ gminy w odniesieniu do niej jako osoby prawnej następuje kosztem jej uprawnień procesowych (por. wyroki NSA: z 1 kwietnia 2009 r., II OSK 460/08, Lex nr 562860; z 30 marca 2010 r., II OSK 88/10, Lex nr 597931). Powierzenie właściwości rzeczowej prezydentowi miasta na prawach powiatu do prowadzenia postępowania (w tym przypadku postępowania odszkodowawczego) skutkuje zatem tym, że miasto, którego jest on prezydentem, nie ma prawa strony w takim postępowaniu. Bez znaczenia w takim przypadku jest przywoływany w motywach skargi "interes fiskalny" gminy, wynikający z obowiązku wypłaty odszkodowania za przejętą nieruchomość, po jego ewentualnym ustaleniu przez wykonującego zadania starosty Prezydenta [...], który to obowiązek wynika z art. 73 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Jak wyjaśniono to w uzasadnieniu do uchwały składu 7 sędziów NSA z 16 lutego 2016 r. I OPS 2/15 (ONSAiWSA 2016/4/54) "włączenie organów samorządowych do systemu organów administracji publicznej, prowadzących postępowanie w konkretnej sprawie, znacznie ogranicza zakres uprawnień procesowych tych jednostek jako osób prawnych. W zakresie, w jakim organ jednostki samorządu terytorialnego wykonuje funkcję organu administracji publicznej, nie jest on (ani też żaden z pozostałych organów danej jednostki) uprawniony do reprezentowania jej interesu prawnego, rozumianego jako interes osoby prawnej. Nie do przyjęcia jest w związku z tym stanowisko, że jednostka samorządu terytorialnego może zajmować różną pozycję – raz organu wydającego decyzję, innym razem strony postępowania – w zależności od etapu załatwiania sprawy". Stwierdzenie z kolei braku legitymacji interesu prawnego po stronie wnoszącego skargę Miasta [...] prowadzi do jej oddalenia, bez możliwości ustosunkowania się do merytorycznych zarzutów w niej zawartych. Z tych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 powołanej ustawy.