I SA/Wa 746/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 listopada 2010 r. sprawy ze skarg J.G. i Gminy L. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargi. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] lipca 2008 r. nr [...] o stwierdzeniu nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę L., z mocy prawa, nieodpłatnie, własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], oznaczonej jako działka nr [...] obręb [...] o pow. [...] m2, w części dotyczącej [...] tej nieruchomości. W uzasadnieniu decyzji wskazano, iż Skarb Państwa stał się właścicielem spornej nieruchomości na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w L. z dnia [...] września 1965 r. sygn. Akt [...]. W toku postępowania nadzorczego ustalono, że wyrokiem Sądu Rejonowego dla L w L. II Wydział Cywilny z dnia [...] marca 2005 r. sygn. akt [...] wznowiono postępowanie w sprawie zakończonej prawomocnym postanowieniem Sądu Powiatowego z L. z dnia [...] września 1965 r. sygn. akt [...] w zakresie udziału [...] we własności nieruchomości położonej w L. przy ul. [...], dla której w Sądzie Rejonowym dla L. w L. prowadzona jest księga wieczysta nr [...], należącego w dniu [...] września 1965 r. do S.L. i w tym zakresie oddalono powództwo o ustalenie, że Skarb Państwa nabył własność tego udziału na podstawie dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich. Wyrok Sądu Rejonowego dla L. w L. z dnia [...] marca 2005 r. sygn. akt [...] dowodzi, iż w dniu komunalizacji Skarb Państwa nie był właścicielem udziału [...] części opisanej nieruchomości i nie było podstaw prawnych do jej skomunalizowania, gdyż ta część nieruchomości pozostawała własnością S.L., a następnie jego następców (D. E. i K.K.). Decyzją Wojewody [...] z dnia [...] lipca 1997 r. stwierdzono nabycie przez L. z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego niezabudowanego gruntu położonego w L. w obrębie [...] przy ul. [...], oznaczonego jako działka nr [...]. Następnie aktem notarialnym z dnia [...] marca 1999 r. rep. nr [...] L. w upadłości sprzedała J.G. prawo użytkowania wieczystego opisanej nieruchomości położonej w L. przy ul. [...]. Przeprowadzone postępowanie wykazało, iż decyzja komunalizacyjna w zakresie udziału [...] części współwłasności nieruchomości obarczona była wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) i wobec tego zachodziła konieczność wyeliminowania na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa. W ocenie organu nie wystąpiła sytuacja określona w art. 156 § 2 kpa, gdyż decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Ustanowienia użytkowania wieczystego na skomunalizowanej nieruchomości nie można uznać za bezpośrednią konsekwencję decyzji komunalizacyjnej, bowiem ustanowienie prawa użytkowania wieczystego było konsekwencją innych późniejszych zdarzeń. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wnieśli J.G. i Gmina L. J.G. zaskarżonej decyzji zarzucił błędną wykładnię art. 156 § 2 kpa polegającą na uznaniu, że decyzja komunalizacyjna nieruchomości położonej w L. przy ul. [...] nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych w sytuacji, gdy przed wydaniem tej decyzji prawo wieczystego użytkowania nieruchomości skarżący J.G. nabył w drodze czynności cywilno-prawnej oraz w dobrej wierze, działając w zaufaniu do wpisów w księdze wieczystej. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji tego organu z dnia [...] lipca 2008 r. i o zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych. Gmina L. zaskarżyła decyzję z powodu niezgodności z prawem, tj. naruszenia art. 156 § 2 kpa i wniosła o jej uchylenie. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że organ nadzoru nie bierze pod uwagę faktu, że Wojewoda L. stwierdza nabycie mienia, z mocy prawa, przez gminę z dniem 27 maja 1990 r. a uwłaszczenie przedsiębiorstwa państwowego nastąpiło też z mocy prawa, lecz z dniem 5 grudnia 1990 r. i z tych powodów, w ocenie skarżącego, zaistniałe skutki prawne, związane ze sprzedażą prawa użytkowania wieczystego w dniu [...] marca 1999 r. z pewnością stanowią nieodwracalne skutki prawne, wywołane decyzją komunalizacyjną. W odpowiedzi na skargi Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o ich oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skargi są bezzasadne albowiem zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Skarżoną decyzją organ nadzoru stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] czerwca 1999 r. stwierdzającej komunalizację opisanej w niej nieruchomości. Wadliwość tej decyzji wynika z tego, że obarczona jest ona wadą rażącego naruszenia prawa, tj. art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), gdyż w dacie komunalizacji, tj. 27 maja 1990 r. nie stanowiła ona własności Skarbu Państwa, lecz własność osób fizycznych, co stanowi wadę wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Należy stwierdzić, że zasadniczy sens tej instytucji prawnej, jaką jest stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej, polega na tym, że w każdym przypadku decyzja dotknięta wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa powinna być wyeliminowana z obrotu prawnego, a tym samym powinny być zniesione skutki prawne, które decyzja taka wywołała. Skarżący nie kwestionują oceny organu nadzoru, że kontrolowana decyzja komunalizacyjna jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Skarżący również nie kwestionują ustalonego przez organ nadzoru stanu faktycznego, z którego wynika, że objętą decyzją komunalizacyjną nieruchomością została uwłaszczona L., która będąc w upadłości sprzedała prawo użytkowania wieczystego tej nieruchomości skarżącemu J.G.. W ocenie skarżącego, odmiennie niż uznał to organ nadzoru, tak ustalony stan faktyczny wskazuje na to, że w sprawie wystąpiła ujemna przesłanka, określona w art. 156 § 2 kpa, a mianowicie nabycie prawa użytkowania wieczystego umową cywilno-prawną przez J.G. wywołało nieodwracalny skutek prawny. Organ nadzoru natomiast stwierdził, że decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych, gdyż ustanowienie użytkowania wieczystego nie można uznać za bezpośrednią konsekwencję decyzji komuanlizacyjnej, gdyż było to konsekwencją innych, późniejszych zdarzeń. Sąd podziela stanowisko organu, że decyzja komunalizacyjna nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Wyjątek określony w art. 156 § 2 kpa, polegający na tym, że nie stwierdza się nieważności decyzji, gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne nie może być rozumiany i stosowany w taki sposób, iż podważony zostanie cel, któremu służy instytucja stwierdzenia nieważności decyzji. Odstąpienie od stwierdzenia nieważności decyzji i ograniczenie się do stwierdzenia wydania jej z naruszeniem prawa oznacza bowiem pozostawienie w obrocie prawnym wadliwej decyzji i prowadzi do utrzymania skutków prawnych, które decyzja ta wywołała. Dlatego w każdej sprawie, w której wchodzi w rachubę możliwość zastosowania tej negatywnej przesłanki, konieczne jest szczególnie wnikliwe rozważenie jakie skutki prawne wywołała kwestionowana decyzja. Z uzasadnień powołanych przez skarżącą Gminę L. w skardze uchwał NSA: z dnia 16 grudnia 1996 r. sygn. akt OPS 7/96 oraz z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. akt OPK 4-7/98 wynika, że należy odróżnić skutki prawne, które wywołała decyzja kwestionowana w postępowaniu o stwierdzenie jej nieważności, od dotyczących tego samego przedmiotu skutków prawnych wywołanych późniejszymi decyzjami lub innymi zdarzeniami prawnymi. W uzasadnieniu powołanej uchwały NSA z dnia 9 listopada 1998 r. sygn. OPK4-7/98 podniesiono, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej znosi jej skutki prawne od dnia jej wydania w sprawie administracyjnej, a tym samym organ administracji nie jest właściwy i kompetentny do rozstrzygania innych odrębnych spraw, które w jakiś sposób dotyczą przedmiotu rozstrzygnięcia decyzji dotkniętej nieważnością. Uwłaszczenie L. nie było skutkiem prawnym decyzji komunalizacyjnej. Uwłaszczenie nastąpiło niezależnie od komunalizacji, w odrębnym postępowaniu. Skutkiem prawnym kontrolowanej decyzji komunalizacyjnej nie jest zawarcie umowy sprzedaży prawa użytkowania wieczystego przez uwłaszczonego i J.G.. Komunalizacja polega na przejściu prawa własności do mienia Skarbu Państwa na rzecz właściwej gminy. Natomiast umowa kupna-sprzedaży prawa użytkowania wieczystego została zawarta pomiędzy uwłaszczonym podmiotem a osobą trzecią. Uwłaszczenie L. nastąpiło niezależnie od komunalizacji tej samej nieruchomości na rzecz gminy. Sprzedaż prawa użytkowania wieczystego jest skutkiem prawnym wywołanym nie przez decyzję komunalizacyjną, ale przez inne zdarzenie prawne jakim jest uwłaszczenie. Skutek ten nie może stanowić podstawy do oceny, że tym samym decyzja komunalizacyjna wydana z rażącym naruszeniem prawa wywołała nieodwracalne skutki prawne w rozumieniu art. 156 § 2 kpa. Z powyższych względów sąd na zasadzie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.