I SA/Wa 748/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w skąłdzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka Sędziowie asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) asesor WSA Marta Laskowska Protokolant referendarz sądowy Dariusz Pirogowicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2006 r. sprawy ze skargi A.S. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] grudnia 2004 r., 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] ustalającą odszkodowanie za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obręby [...] o pow. [...] m2, wydzieloną pod poszerzenie ul. [...] i odmawiającą przyznania odszkodowania za nieruchomość stanowiącą działkę ewidencyjną nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 wydzieloną pod drogę, położoną przy ul. [...] w W. W uzasadnieniu decyzji organ przedstawił następujący stan sprawy: Burmistrz Gminy [...] decyzją z dnia [...] grudnia 1998 r., nr [...], która stała się ostateczna w dniu [...] stycznia 1999 r., zatwierdził projekt podziału nieruchomości uregulowanej w KW Nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i [...] z obrębu [...], stanowiącej własność A. S., m.in. na działkę nr [...] o pow. [...] m2 - przeznaczoną pod poszerzenie ulicy [...] oraz działkę nr [...] o pow. [...] m2 - przeznaczoną pod drogę. Wnioskiem z dnia [...] października 2003 r. A. S. wystąpił o wypłatę odszkodowania, w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, za działkę o nr [...] przeznaczoną pod poszerzenie ulicy [...] i nr [...] przeznaczoną pod drogę. Prezydent W. decyzją z dnia z dnia [...] grudnia 2004 r. orzekł ustaleniu i przyznaniu A. S. odszkodowania w wysokości [...] zł za działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2 przejętą pod drogę publiczną ul. [...] oraz odmówił ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] o pow. [...] m2 przeznaczoną pod drogę. Rozstrzygnięcie uzasadnił stwierdzeniem, iż działka nr [...] spełnia przesłanki określone w art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, natomiast działka nr [...] przesłanek tych nie spełnia. Zgodnie bowiem z ustawą o gospodarce nieruchomościami, drogi publiczne ze względu na funkcje w sieci drogowej dzielą się na krajowe, wojewódzkie, powiatowe i gminne, a warunkiem przejścia na własność gminy gruntu wydzielonego pod drogi jest zaliczenie ich do dróg publicznych. W czasie, gdy decyzja podziałowa stała się ostateczna tj. w dniu [...] stycznia 1999 r., działka [...] wydzielona pod drogę nie została zaliczona do żadnej kategorii dróg publicznych, a zatem nie nastąpiło przejście prawa własności na gminę i nie powstało po stronie A. S. roszczenie materialnoprawne o przyznanie odszkodowania za przejęcie gruntu pod drogę publiczną. Negocjacje pomiędzy przedstawicielem Miasta W. i A. S., przeprowadzone w dniu [...] maja 2004 r., zakończyły się wynikiem negatywnym. W związku z powyższym odszkodowanie za działkę nr [...] o powierzchni [...] m2 zostało ustalone na podstawie operatu szacunkowego, wykonanego w dniu [...] kwietnia 2004 r. przez rzeczoznawcę majątkowego. Wartość przedmiotowego gruntu została wyceniona na kwotę [...] zł, zaś odszkodowanie za działkę ustalono kwocie [...] zł. Następnie organ podniósł, że oświadczeniem z dnia [...] września 2004 r. A. S. wyraził zgodę na 30 dniowy termin realizacji wypłaty odszkodowania liczony od dnia, w którym decyzja orzekająca o odszkodowaniu stanie się ostateczna. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł A. S. podnosząc, iż niezasadnie odmówiono mu przyznania odszkodowania za grunt położony w W. w rejonie ul. [...], stanowiący działkę ewidencyjną nr [...] o powierzchni [...] m2. Odwołujący się wskazał, iż na wniosek Gminy [...], złożony na podstawie art. 98 ust 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami, Sąd Rejonowy dla W. [...] Wydział Ksiąg Wieczystych odłączył z księgi wieczystej nr [...] działkę ewidencyjną [...] i przeniósł ją do księgi wieczystej nr [...] ujawniając w niej własność W. Powyższe spowodowało pozbawienie dotychczasowego właściciela bez jego zgody prawa własności gruntu w oparciu o przepis art. 98 ust 1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Uznał zatem, że zgodnie z art. 98 ust 3 przysługuje mu jako byłemu właścicielowi odszkodowanie za działkę [...], która stając się własnością W., stała się również drogę publiczną. Wojewoda [...], po zapoznaniu się z aktami sprawy i treścią odwołania, nie znalazł podstaw do zmiany rozstrzygnięcia Prezydenta W. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustaw o gospodarce nieruchomościami, za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela odszkodowanie ustala się i wypłaca według trybu i zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Jak wynika z akt sprawy uzgodnienia dotyczące wysokości odszkodowania za przedmiotową działkę pomiędzy Delegaturą Biura Gospodarki Nieruchomościami Urzędu W. [...], a poprzednim właścicielem nieruchomości zakończyły się wynikiem negatywnym. Bezsporne jest, że odszkodowanie o którym stanowi art. 98 ust.3 powołanej ustawy przysługuje z tytułu utraty własności gruntu na rzecz m.in. jednostki samorządu terytorialnego. Jednoznaczne ustalenie, czy wnioskodawca utracił własność gruntu jest podstawowym kryterium rozpatrywania wniosku o odszkodowanie. Obowiązek odszkodowawczy ciążący na właściwej jednostce samorządu terytorialnego w sposób nierozerwalny związany jest z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności, które przechodzi odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna a orzeczenie o podziale prawomocne. Przesłanką konieczną do uznania, że przejście z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi na określone podmioty nastąpi jest określenie w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przebiegu dróg publicznych na tym terenie. Oznacza to, że jeżeli w wyniku podziału nieruchomości dojdzie do wydzielenia innych dróg (dróg wewnętrznych np. ulice osiedlowe, place itp.), które nie zostały ujęte w planie miejscowym, nie dojdzie do przejścia własności nowo utworzonych ulic na rzecz jednostki samorządu terytorialnego czy Skarbu Państwa. Zebrany w sprawie materiał dowodowy pozwala na określenie, że przedmiotowa działka nr [...] o pow. [...] m2 nie stanowi drogi publicznej w rozumieniu ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U z 2000 r., Nr 71, poz. 838 ze zm.). Odszkodowanie za grunty przejęte na podstawie art. 98 ust. 1 ww. ustawy przysługuje wyłącznie za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne a nie za jakiekolwiek drogi. Wydzielona działka nr [...] nie jest drogą publiczna, tak więc rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji, w części orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, należy uznać za prawidłowe. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez A. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Uznając obie decyzje wydane w sprawie za nieprawidłowe i odnosząc się do argumentacji przedstawionej w uzasadnieniu decyzji Wojewody [...] skarżący podniósł, iż kwestia utraty przez niego prawa własności przedmiotowej działki nie budzi w jego przekonaniu żadnych wątpliwości, ponieważ przejście własności działki gruntu na gminę, nastąpiło z mocy samego prawa z dniem, w którym decyzja o zatwierdzeniu podziału stała się ostateczna. Decyzja zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości stanowi podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa własności gminy, w odniesieniu do działki wydzielonej pod drogę. Potwierdzeniem tego jest wniosek złożony przez Urząd Gminy [...] z dnia [...] lipca 1999 r. o sporządzenie księgi wieczystej, który zawiera jednoznaczne stwierdzenie, iż działka [...] jest własnością gminy. Przedmiotem sprawy nie powinna być więc zasadnicza kwestia odjęcia własności, lecz wyłącznie wysokość odszkodowania i sposób oraz termin jego zapłaty. Ponadto skarżący podkreślił, że negocjacje prowadzone w dniu [...] maja 2004 r. w sprawie wysokość odszkodowania z przedstawicielem W. dotyczyły zarówno działki [...] o powierzchni [...] m2 jak i działki [...] o powierzchni [...] m2, a kwestia zasadności jego roszczenia w tym zakresie nie budziła wtedy żadnych wątpliwości. Ponieważ wspomniane negocjacje, ze względu na wysokość odszkodowania zaproponowanego przez przedstawiciela W., zakończyły się wynikiem negatywnym, sprawa została przekazana do decyzji Prezydenta W., który w sposób dla skarżącego nieuzasadniony, odmówił odszkodowania za odebraną własność. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie. Ustosunkowując się do argumentacji zwartej w skardze organ odwoławczy podtrzymał stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd obowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Skarga jest zasadna albowiem zaskarżona decyzja narusza prawo w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Na wstępie należy wskazać, że postępowanie odwoławcze charakteryzuje się tym, że nie ogranicza się ono do kontroli decyzji organu pierwszej instancji lecz organ odwoławczy jest obowiązany ponownie sprawę rozpoznać i rozstrzygnąć. W tym celu, stosownie do treści art. 7 i 77 § 1 k.p.a., organ drugiej instancji powinien zebrać w sposób wyczerpujący i ocenić cały materiał dowodowego, tak aby móc ustalić stan faktyczny sprawy. W przedmiotowej sprawie kontroli sądowej podlegała decyzja Wojewody [...] rozstrzygająca, na skutek wniesionego odwołania, o prawidłowości wydania przez Prezydenta W. decyzji z dnia [...] grudnia 2004 r. w przedmiocie ustalenia odszkodowania za działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, wydzieloną pod poszerzenie ul. [...] oraz działkę nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, wydzieloną pod drogę, położoną przy ul. [...] w W. Podstawę prawną w sprawie przyznania odszkodowania za działki gruntu przejęte przez gminę pod drogi publiczne (gminne) powstałe na skutek podziału dokonanego na wniosek właściciela stanowi art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543 ze zm.). Zgodnie z jego treścią za działki gruntu, określone w ust. 1 ww. przepisu, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym, a właściwym organem. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, odszkodowanie ustala się i wypłaca według trybu i zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Zgodnie z ust. 1 powołanego artykułu, działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne: gminne, powiatowe, wojewódzkie, krajowe – z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie prawomocne. Decyzja Burmistrza Gminy [...] zatwierdzająca projekt podziału nieruchomości uregulowanej w księdze wieczystej nr [...] oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] i [...], z której wydzielone zostały przedmiotowe działki, została wydana w dniu [...] grudnia 1998 r., a stała się prawomocna w dniu [...] stycznia 1999 r. W tym czasie obowiązywał przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w następującym brzmieniu: "działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne". Ustawodawca w treści powołanego artykułu nie wprowadził zapisu ograniczającego prawa do odszkodowania za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne. Pojecie "drogi publicznej" zostało przyjęte zmianą dokonaną art. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 79). W myśl art. 93 ww. ustawy podziału nieruchomości można było dokonać, jeżeli był on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału organ gminny miał zatem obowiązek zbadać, czy proponowany podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydając decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, w których przeznaczono działki pod drogę, organ gminny przesądzał o zgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Przeznaczenie w decyzji podziałowej części działek pod drogi, stanowiące drogi dojazdowe do nowoutworzonych działek powodował, w myśl cytowanego wyżej art. 98 ust. 1, że działki stawały się z mocy prawa własnością gminy z dniem, z którym decyzja podziałowa stawała się ostateczna. Taka sytuacja miała miejsce w niniejszej sprawie bowiem w uzasadnieniu ww. decyzji Burmistrz Gminy [...], powołując się na art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami wskazał, iż działki nr [...] i [...] wydzielone pod ulicę i drogę z objętej podziałem nieruchomości przechodzą na własność Gminy [...] z dniem, w którym "niniejsza decyzja stanie się ostateczna". Organy orzekające w przedmiotowej sprawie nie badały, czy w świetle przepisów obowiązujących w dniu uprawomocniania się decyzji zatwierdzającej podział nieruchomości doszło do skutecznego przejścia z mocy prawa na rzecz gminy własności działek gruntu wymienionych w decyzji. W pierwszej kolejności należało wyjaśnić, czy działka nr [...] o powierzchni [...] m2, za którą przyznano odszkodowanie, mogła zostać na podstawie powołanego art. 98 ust. 1 przejęta przez gminę na poszerzenie już istniejącej ulicy. Kwestia wydzielenia gruntów pod budowę drogi z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem powstaje wtórnie, jako wynik tego podziału, wobec czego wydzielenie gruntu pod budowę drogi wynika z potrzeby obsługi działek powstałych w wyniku podziału. Mogą to być zatem tylko nowe drogi, a nie przebudowa lub rozbudowa dróg już istniejących. Zdaniem organu wojewódzkiego, założeniem koniecznym do uznania, że przejście z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi na określone podmioty nastąpiło jest fakt, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musiał przewidywać przebieg dróg publicznych na tym terenie. Tymczasem w aktach administracyjnych nie zamieszczono wypisu z planu zagospodarowania przestrzennego dla terenu obejmującego przedmiotowe działki gruntu przeznaczone pod drogi, choć w decyzji zatwierdzanej podział Burmistrz Gminy [...] powołał się na uproszczony plan zagospodarowania przestrzennego os. [...], zatwierdzony Uchwałą Rady Dzielnicy [...] z dnia [...] grudnia 1992 r., nr [...]. Organy obu instancji nie ustaliły, czy obowiązujący dla tego terenu plan zagospodarowania przestrzennego przewidywał przebieg dróg, a jeżeli tak to jakich. Zasadnie organ odwoławczy podniósł, że odszkodowanie, o którym stanowi art. 98 ust. 3 powołanej ustawy przysługuje z tytułu utraty własności gruntu na rzecz gminy. Tryb przewidziany w przepisie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest równorzędny z wywłaszczeniem. Zatem, zgodnie z art. 21 ust. 2 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej, wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że organy orzekające w niniejszej sprawie, a w szczególności organ odwoławczy, nie wyjaśniły jaki skutek prawny wywołało ujawnienie w księdze wieczystej nr [...] prawa własności Gminy [...] do działki gruntu nr [...] o pow. [...] m2, w odniesieniu do odmowy wypłaty dotychczasowemu właścicielowi odszkodowania za grunt, z uwagi na okoliczność, że skarżący w odwołaniu zarzucił Prezydentowi W. bezprawne odebranie własności bez odszkodowania. Dodatkowo należy wskazać, że w przypadku gdy właściciel nieruchomości i organ nie uzgodnią wysokości odszkodowania za przejęte pod drogi działki to, zgodnie z przepisem art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, odszkodowanie ustala się i wypłaca według trybu i zasad obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Skoro wskazany przepis odsyła w zakresie ustalenia odszkodowania do trybu i zasad określonych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, to należy w tym postępowaniu stosować wszystkie reguły określone w rozdziale 4 działu III ustawy, a w szczególności przepis art. 118 ust. 1 ustawy, który stanowi, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną. Instytucja rozprawy administracyjnej umożliwia stronom składanie wyjaśnień, zgłaszanie żądań, zadawanie pytań świadkom i biegłym, przedstawianie zarzutów i propozycji oraz dowodów na ich poparcie, a zatem stwarza stronom postępowania najpełniejszą możliwość zajęcia stanowiska co do wyników postępowania dowodowego. Brak uzgodnionego przez strony (byłego właściciela i gminę) stanowiska w przedmiocie wysokości odszkodowania powoduje, że niezbędne jest uruchomienie procedur obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W takim przypadku obligatoryjne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, zgodnie z zapisem art. 98 ust. 3 w związku z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Z materiału dokumentacyjnego wynika iż, strony nie doszły do porozumienia co do wysokości należnego odszkodowania, zaś Prezydent W. (realizujący zadania starosty) przed wydaniem decyzji przyznającej odszkodowanie nie przeprowadził rozprawy administracyjnej z udziałem przedstawiciela gminy oraz A. S., w trybie art. 118 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zapoznanie strony postępowania z operatem szacunkowym nie mogło skutecznie zastąpić wymogu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Reasumując należy stwierdzić, że zaskarżona decyzja jak i decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepis art. 7, 77 § 1 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Mając powyższe na względzie, Sąd działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku.