I SA/Wa 748/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Tarnowska (spr.) Sędziowie WSA Jolanta Dargas WSA Agnieszka Miernik Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 września 2010 r. sprawy ze skargi Z. w L. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nabycia własności nieruchomości zajętej pod drogę publiczną 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury na rzecz Z. w L. kwotę 457 złotych (słownie czterysta pięćdziesiąt siedem) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania M. C. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. nr [...] stwierdzającej nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Województwo [...] własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], zajętej pod drogę publiczną - wojewódzką nr [...] – uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury podał, że pismem z dnia 16 marca 2005 r. Wojewoda [...] poinformował strony o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Województwo [...] prawa własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Wojewoda [...], działając na podstawie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdził nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Województwo [...] własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...]. Od tej decyzji odwołanie wniosła M. C., i wskazała, iż nie jest jej znany fakt zmiany numeracji działek oraz ich powierzchni. W uzasadnieniu decyzji Minister Infrastruktury stwierdził, że zgodnie z art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r., nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. Nieruchomość położona w K. przy ul. [...], wraz ze znajdującymi się na niej budynkami stała się własnością E. i M. małżonków C. na podstawie postanowienia Sądu Powiatowego w B., stwierdzającego zasiedzenie przedmiotowej nieruchomości na ich rzecz. Na mocy Aktu Własności Ziemi nr [...] z dnia [...] czerwca 1976 r. M. C została na własność przyznana nieruchomość położona w K., oznaczona jako działka nr [...]. Dla nieruchomości tej nie została założona księga wieczysta ani zbiór dokumentów. Działka nr [...] zmieniła oznaczenie i powstały z niej działki nr [...], co wynika z ostatecznej decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2007 r. w sprawie zatwierdzenia operatu opisowo - kartograficznego. Z wykazu zmian gruntowych oraz mapy sytuacyjnej do celów prawnych z dnia [...] września 2008 r. przyjętych do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej w dniu [...] października 2008 r. za nr [...] wynika, że działkom nr [...]. Wynika z tego, że właścicielką nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] w dniu [...] grudnia 1998 r. była M. C., natomiast osoby fizyczne dodatkowo ujęte w decyzji Wojewody [...] nie są stronami postępowania. Minister Infrastruktury podkreślił, iż z akt sprawy nie wynika, aby Akt Własności Ziemi z dnia [...] czerwca 1976 r. został podważony przed sądem powszechnym, w związku z powyższym pozostaje on w mocy i stanowi podstawę określenia prawa własności. Z pisma Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. oraz załączonej do tego pisma mapy ewidencyjnej wynika, że część nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...], została w części zajęta pod pieszy ciąg komunikacyjny (chodnik) zlokalizowany przy drodze wojewódzkiej nr [...], która w dniu 31 grudnia 1998 r. była we władaniu Skarbu Państwa, a od 1 stycznia 1999 r. pozostawała we władaniu Województwa [...]. Przedmiotowa nieruchomość, obecnie oznaczona jako działka nr [...], leży w ciągu drogi publicznej krajowej nr [...], której kategoria została nadana na podstawie uchwały Nr 192 Rady Ministrów z dnia 2 grudnia 1985 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg krajowych (M.P. z 1986 r. Nr 3, poz. 16). Następnie, na podstawie rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 grudnia 1998 r. w sprawie ustalenia wykazu dróg krajowych i wojewódzkich (Dz. U. Nr 160, poz. 1071) droga ta stała się z dniem 1 stycznia 1999 r. drogą wojewódzką. Niemniej jednak, zdaniem Ministra Infrastruktury, w aktach sprawy nie ma żadnych dowodów potwierdzających władztwo publiczne na tej nieruchomości. Pismo Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] lipca 2008 r. jest niewystarczające na poparcie tezy władztwa publicznoprawnego. Ponadto znajdująca się w aktach mapa sytuacyjna do celów prawnych z dnia [...] października 2008 r. przyjęta do Powiatowego Ośrodka Dokumentacji Geodezyjnej i Kartograficznej za nr [...], na której wykazane jest wydzielenie nieruchomości pod drogę publiczną nie świadczy o władaniu nią przez podmiot publiczny. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie m. in. w wyroku z dnia 12 października 2007 r. sygn. akt I SA/Wa 879/07 jednoznacznie wskazał, że "zaliczenie drogi (...) do kategorii dróg gminnych ma znaczenie prawne, jednakże władanie, o którym mowa w art. 73 ustawy Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną należało oceniać także pod wzglądem faktycznym, aby można było uznać, że władanie to było rzeczywiście wykonywane". Minister Infrastruktury odnosząc się do zarzutów podniesionych w odwołaniu podkreślił, że zmiana oznaczenia numeru działek wynika z decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2007 r. oraz wykazu zmian gruntowych, sporządzonego przez geodetę uprawnionego w dniu [...] września 2008 r., i stwierdził, że rozpoznanie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a w szczególności udokumentowanie zaistnienia przesłanki władztwa publicznego nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r. Skargę na decyzję Ministra Infrastruktury do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Zarząd Dróg Wojewódzkich w [..]; zarzucając naruszenie art. 73 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.) oraz naruszenie przepisów proceduralnych - poprzez niezastosowanie art. 6, 7, 8, 11, 75 § 1, 77, 78, 80 i 107 § 3 kpa – domagał się uchylenie w całości zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi podniesiono, iż nieruchomość położona w K. przy ul. [...] jest fizycznie zajęta przez infrastrukturę drogową drogi wojewódzkiej nr [...]; na nieruchomości tej znajduje się fragment jezdni asfaltowej, pieszy ciąg komunikacyjny - chodnik, oraz pobocze, położone między jezdnią a chodnikiem. Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] pełni funkcję zarządu drogi również w odniesieniu do tych elementów pasa drogowego, znajdujących się na przedmiotowej nieruchomości. Charakter jej zagospodarowania determinuje i bezspornie dowodzi, zdaniem skarżącego, wykonywania względem niej aktów władztwa publicznego, tj. sprawowania faktycznych czynności przez zarządcę terenu. Organ administracyjny rozpoznając sprawę, jeśli miał wątpliwości co do stanu faktycznego, winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a nie czyniąc tego, naruszył zasadę prawdy obiektywnej, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i w wyczerpującym zakresie nie zebrał materiału dowodowego. Zdaniem skarżącego, w uzasadnieniu swej decyzji Minister Infrastruktury, jako organ odwoławczy, poza przytoczeniem art. 73 ustawy i wskazaniem konieczności wystąpienia trzech przesłanek do stwierdzenia przejścia z mocy prawa własności nieruchomości, nie zawarł żadnych ustaleń, ani rozważań organu drugiej instancji w przedmiocie stanu faktycznego. Tym samym decyzja nie spełnia wymogów art. 107 § 3 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. 2. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi organ powołaną podstawą prawną. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż w niej podniesione. 3. Minister Infrastruktury, działając na podstawie art. 138 § 2 kpa, uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 2009 r. stwierdzającą nabycie z dniem 1 stycznia 1999 r. z mocy prawa przez Województwo [...] własności nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], i przekazał sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpatrzenia. 4. W skazać należy, że zgodnie z art. 7 kpa oraz art. 77 § 1 kpa organy administracji publicznej są zobowiązane do podejmowania wszelkich niezbędnych kroków w celu wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego pozwalającego na ustalenie stanu faktycznego sprawy zgodnego z rzeczywistością. W szczególności, organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne jest zobowiązany dokonać wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a swoje stanowisko winien uzasadnić w sposób przewidziany w przepisach kpa. Zgodnie z art. 15 kpa, postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, co oznacza, że sprawa administracyjna jest dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta, po raz pierwszy w pierwszej instancji, a następnie w drugiej instancji. Dwukrotne rozpoznanie sprawy oznacza obowiązek przeprowadzenia dwukrotnie postępowania wyjaśniającego, i konsekwentnie do tego ukształtowane jest postępowanie odwoławcze, którego przedmiotem nie jest weryfikacja decyzji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej (B. Adamiak, J. Borkowski – Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C. H. Beck, Warszawa 2008, s. 100 i nast.). Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury została wydana na podstawie art. 138 § 2 kpa, zgodnie z którym organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Przekazując sprawę organ ten może wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Oznacza to, że obowiązkiem organu odwoławczego jest dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy, i w tym celu organ ten może przeprowadzić uzupełniające postępowanie dowodowe, stosownie do art. 136 kpa. Przepis ten stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie albo zlecić przeprowadzenie tego postępowania organowi, który wydał decyzję. Należy podkreślić, że decyzja kasacyjna powodująca przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęta w warunkach innych niż te, które zostały określone w art. 138 § 2 kpa. Żadne inne wady postępowania czy wady decyzji podjętej przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej tego typu. Ten rodzaj decyzji jest dopuszczalny zupełnie wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy i nie jest w tej kwestii dopuszczalna wykładnia rozszerzająca. Konieczność zatem przeprowadzenia dowodu lub kilku dowodów (np. opinia biegłego czy przesłuchanie świadków) mieści się w kompetencji organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania wyjaśniającego (art. 136 kpa), wyłączając dopuszczalność kasacji decyzji. 5. Odnosząc powyższe rozważania do niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy – Minister Infrastruktury - w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji do art. 138 § 2 kpa w ogóle się nie odniósł, jak również nie wykazał, dlaczego nie jest możliwe uzupełnienie postępowania dowodowego w trybie art. 136 kpa, twierdząc jedynie, iż "rozpoznanie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, a w szczególności udokumentowanie zaistnienia przesłanki władztwa publicznego nad przedmiotową nieruchomością w dniu 31 grudnia 1998 r." Stanowiska tego zaaprobować nie można, bowiem, jak wcześniej wskazano, przedmiotem postępowania odwoławczego nie jest weryfikacja przez organ drugiej instancji decyzji organu pierwszej instancji, lecz ponowne rozpoznanie sprawy administracyjnej, stosownie do art. 15 kpa. Jeśli do sądu administracyjnego zaskarżona została decyzja kasacyjna, obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny, czy organ drugiej instancji nie przekroczył swoich uprawnień określonych w tym przepisie, co zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie nastąpiło. 6. Należy przyznać rację stronie skarżącej, iż Minister Infrastruktury, działając jako organ odwoławczy, czyli rozpoznając sprawę ponownie wskutek wniesionego odwołania od pierwszoinstancyjnej decyzji Wojewody [...], jeśli miał wątpliwości co do stanu faktycznego, winien był przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, a nie czyniąc tego, naruszył zasadę prawdy obiektywnej, zasadę szybkości postępowania wyrażoną w art. 12 § 1 kpa, nie wyjaśnił dokładnie stanu faktycznego i w wyczerpującym zakresie nie zgromadził materiału dowodowego, naruszając tym samym zasady ogólne postępowania administracyjnego zawarte w art. 6, 7, 8, 11 kpa, jak również naruszył przepisy dotyczące dowodów - art. 75 § 1, 77, 78, 80, oraz art. 107 § 3 kpa, a naruszenia te mogły mieć wpływ na wynik sprawy. 7. Mając powyższe na uwadze, Sąd, na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), orzekł jak w sentencji.