I SA/Wa 748/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt (spr.) Sędziowie WSA Iwona Kosińska WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 listopada 2015 r. sprawy ze skargi B.Z. nieznanej z miejsca pobytu reprezentowanej przez kuratora- adwokata B.B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2014 r. nr [...]; 2. przyznaje na rzecz adwokata B.B. kuratora dla nieznanej z miejsca pobytu skarżącej B.Z. wynagrodzenie w kwocie 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych, tytułem 23% podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., decyzją z dnia [...] lutego 2015 r., nr [...] po rozpatrzeniu odwołania adw. B.B. - kuratora dla osoby nieobecnej B.Z., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta W. z dnia [...] października 2014 r., nr [...] orzekającą o odmowie odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka W.W. w pieczy zastępczej, tj. w rodzinie zastępczej zawodowej ustanowionej w osobach M.Z. i K.L.. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia SKO w W. wskazało, że wnioskiem z dnia 8 kwietnia 2014 r. adw. B.B. - kurator dla osoby nieobecnej B.Z. wniósł o rozważenie odstąpienia od wymierzenia opłaty, o której mowa w art.193 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2014 r. orzekł o odmowie odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty. Odwołanie od powyższej decyzji złożył adw. B.B.- kurator dla osoby nieobecnej B.Z., zarzucając naruszenie art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa, art. 78 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. rozpoznając sprawę stwierdziło, że decyzja organu pierwszej instancji jest prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że podstawę prawną rozstrzygnięcia Prezydenta W. stanowiły przepisy ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.) oraz uchwała Rady W. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w sprawie określania warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. SKO w W. przytoczyło treść art. 193 ust. 1 pkt 1 w/w ustawy i podkreśliło, że z treści powołanego przepisu wynika, iż pobyt dziecka w pieczy zastępczej jest odpłatny, a opłatę taką ponoszą rodzice dziecka, przy czym jej wysokość zostaje ustalona w wydanej przez starostę decyzji. Zgodnie bowiem z art.194 ust. 1 ustawy opłatę, o której mowa w art. 193 ust. 1, ustala, w drodze decyzji, starosta właściwy ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w rodzinie zastępczej, rodzinnym domu dziecka, placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo-terapeutycznej albo interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym. Rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (art. 194 ust. 2 ustawy). Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1 (art. 194 ust. 3). Organ odwoławczy wskazał, że powyższą kwestię reguluje uchwała Rady W. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w sprawie określania warunków umorzenia w całości lub części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] maja 2012 r., poz. [...] ze zm.). Stosownie do treści § 6 ust. 1 tej uchwały można odstąpić od ustalenia opłaty: 1) jeżeli w stosunku do osoby zobowiązanej do ponoszenia opłaty zachodzi co najmniej jedna z okoliczności, o których mowa w § 3 ust. 1 pkt 1a i 2; 2) w przypadku interwencyjnego, trwającego nie dłużej niż 7 dni, pobytu dziecka w pieczy zastępczej na innej podstawie niż postanowienie sądu; 3) jeżeli osoba zobowiązana do ponoszenia opłaty: a) przebywa w placówce pomocy społecznej, b) jest tymczasowo aresztowana albo odbywa karę pozbawienia wolności i nie ma możliwości zarobkowania. W myśl § 6 ust. 7 uchwały w przypadku osób dysponujących dochodem dziecka odstąpienie od ustalania opłaty może nastąpić jedynie na wniosek osoby dysponującej dochodem dziecka przy jednoczesnym udokumentowaniu przez nią przekazywania dochodu dziecka na zaspokojenie nadzwyczajnych, istotnych potrzeb dziecka, w szczególności związanych z jego edukacją, leczeniem i/lub gromadzenia oszczędności na koncie dziecka w celu wykorzystania ich po uzyskaniu przez nie pełnoletności na cele związane z usamodzielnieniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. zaznaczyło, że odstąpienie od w/w opłaty nie jest obligatoryjne, co oznacza, że właściwy organ ma prawo, a nie obowiązek zastosowania w/w odstąpienia. Zastosowanie możliwości odstąpienia od ustalenia opłaty wiąże się również bezsprzecznie z koniecznością udokumentowania wystąpienia przesłanek do zastosowania tej instytucji. Organ wskazał, że postanowieniem Sądu Rejonowego w W. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] lutego 2014 r., sygn. akt [...], adw. B.B. został ustanowiony kuratorem, dla reprezentowania interesów nieobecnej B.Z.. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, wynika że W.W. przebywa w rodzinie zastępczej zawodowej ustanowionej w osobach M.Z. i K.L. W toku postępowania administracyjnego o ustalenie opłaty za pobyt dzieci S. i W.W. w rodzinie zastępczej zawodowej, kurator B.Z. wniósł o odstąpienie od ustalenia opłaty. Organ pierwszej instancji wszczął postępowanie w sprawie – organ wystąpił z pismem do KRUS, ZUS oraz Urzędu Skarbowego w W. i otrzymał odpowiedź, że B.Z. nie figuruje w bazach urzędów (brak zeznań podatkowych) i nie jest zgłoszona do ubezpieczeń społecznych. Organ nie był zatem władny do oceny sytuacji życiowej strony, bowiem nie jest mu ona znana. Ponadto to zadaniem ustanowionego kuratora, a nie organu administracji jest poszukiwanie osoby nieobecnej w celu ustalenia jej sytuacji życiowej, zwłaszcza, iż postępowanie o odstąpienie od ustalania opłaty zostało wszczęte na wniosek tego kuratora, a nie z urzędu. Tym samym organ odwoławczy uznał, że decyzja organu pierwszej instancji została wydana zgodnie z obowiązującymi przepisami. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniosła B.Z. nieznana z miejsca pobytu- reprezentowana przez kuratora adwokata B.B., zarzucając organowi drugiej instancji wydanie zaskarżonej decyzji z naruszeniem przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa w zw. z art. 80 kpa poprzez niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy i brak wyczerpującego oraz rzetelnego zgromadzenia materiału dowodowego co uniemożliwiło organowi wszechstronne rozpatrzenie sprawy; - art. 7 kpa w zw. z art. 77 § 1 kpa poprzez brak wszechstronnego zgromadzenia materiału dowodowego i zaniechanie uzyskania informacji od stosownych organów w przedmiocie ewentualnego ograniczenia wolności, względnie przebywania B.Z. w placówce pomocy społecznej, podczas gdy zaistnienie tychże okoliczności uzasadniałoby odstąpienie organu od ustalenia opłaty, a obowiązek zbadania tej okoliczności wynikał z normy § 6 ust. 3 pkt a i b uchwały Rady W. z dnia [...] maja 2012 r. w sprawie określania warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, uwzględniające zmiany wprowadzone uchwałą Rady W. z dnia [...] sierpnia 2013 r., nr [...] zmieniającej uchwałę w sprawie określenia warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty łub odstępowania od ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej; - art. 7 kpa w zw. z art. 78 § 1 kpa poprzez nieuwzględnienie wniosków dowodowych kuratora ujętych w piśmie z dnia 8 kwietnia 2014 r., a mających na celu uzyskanie informacji mających znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy; - art. 136 kpa poprzez nieprzeprowadzenie przez organ drugiej instancji dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, względnie zlecenia tychże czynności organowi pierwszej instancji, podczas gdy o podjęcie powyższych działań kurator wnosił już we wniosku z dnia 8 kwietnia 2014 r. W związku z powyższymi zarzutami wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów podkreślając, że postępowanie dowodowe przeprowadzone zostało niedostatecznie wnikliwie, a w konsekwencji z niepełnego materiału dowodowego wywiedziono nieprawidłowe wnioski. Strona skarżąca zaznaczyła, że ustanowiony kurator kierował wnioski mające na celu zgromadzenie przez organ materiału dowodowego, który to materiał wnikliwie zebrany pozwoliłby na rzetelną ocenę sytuacji majątkowej B.Z. Organy orzekające nie przedsięwzięły wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy. Uchybiły obowiązkowi zgromadzenia pełnego materiału dowodowego. Strona skarżąca podkreśliła, że organy posiadały adres zamieszkania skarżącej, miały więc szerokie możliwości uzyskania informacji koniecznych dla dokonania prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Brak jest również podstaw dla podzielenia stanowiska organu drugiej instancji, że fakt wszczęcia przez kuratora niniejszego postępowania uzasadniał przerzucenie inicjatywy dowodowej na kuratora. Organ winien był ponadto wziąć pod uwagę brak zatrudnienia B.Z., albowiem z tego faktu wynika domniemanie, iż nie uzyskuje ona żadnych dochodów, a zatem jej sytuacja finansowa jest trudna i uniemożliwia ponoszenie kosztów pobytu dziecka w pieczy zastępczej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). W ocenie Sądu skarga jest zasadna, bowiem zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2015 r. oraz poprzedzająca ją decyzja organu pierwszej instancji z dnia [...] października 2014 r. naruszają prawo w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawy miały miejsce – mające istotny wpływ na wynik sprawy - uchybienia proceduralne. Wskazać należy, że zgodnie z art. 7 kpa organy administracji publicznej powinny dążyć do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Powołany przepis nakłada na organy administracji publicznej obowiązek wszechstronnego zbadania sprawy, zarówno pod względem okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy, jak i stosowania norm prawa materialnego. Obowiązki określone w powyższym przepisie precyzuje art. 77 § 1 kpa, w myśl którego organ administracji publicznej jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Z kolei art. 80 kpa stanowi, że organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona. W postępowaniu administracyjnym, wydanie każdego prawidłowego rozstrzygnięcia powinno zatem poprzedzać dokładne ustalenie stanu faktycznego istotnego w sprawie. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej, powołując przepisy art. 193 ust. 1 i 2 i art. 194 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2013 r., poz. 135 ze zm.) oraz § 6 ust. 1 i 7 uchwały Rady W. z dnia [...] maja 2012 r., nr [...] w sprawie określenia warunków umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (Dz. Urz. Woj. [...] z dnia [...] maja 2012 r., poz. [...] ze zm.) odmówiły uwzględnienia wniosku o odstąpienie od ustalenia opłaty za pobyt dziecka W.W. w pieczy zastępczej, tj. w rodzinie zastępczej zawodowej, złożonego przez adw. B.B. – kuratora dla nieobecnej B.Z.. Jako przyczynę odmowy wskazano niemożność ustalenia sytuacji rodzinnej, materialnej, zdrowotnej i dochodowej matki dziecka, tj. B.Z., reprezentowanej w sprawie - jako osoby nieznanej z miejsca pobytu przez wskazanego wyżej kuratora, na mocy postanowienia Sądu Rejonowego w W. z dnia [...] lutego 2014 r., sygn. akt [...]. Organy podkreśliły, że wystąpiono do szeregu instytucji (KRUS, ZUS, urzędu skarbowego) celem ustalenia sytuacji materialnej strony. Mimo podjętych działań nie uzyskano jednakże informacji koniecznych do ustalenia spełnienia przesłanek uprawniających do odstąpienia od ustalenia przedmiotowej opłaty. Stosownych dokumentów nie przedstawił też adw. B.B. przedstawiciel reprezentujący nieobecną B.Z.. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest wadliwe. W sprawie nie podjęto bowiem wszelkich niezbędnych starań celem należytego wyjaśnienia sytuacji materialnej strony. Faktem jest, że ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, iż organy rozpoznające sprawę zwracały się do określonych podmiotów celem uzyskania stosownych, niezbędnych danych dotyczących stanu majątkowego B.Z., która uznana została za osobę nieobecną. Zauważyć jednak trzeba, z analizy akt sprawy wynika, iż w piśmie z dnia 18 czerwca 2014 r. wystosowanym przez [...] Centrum Pomocy Rodzinie do adw. B.B. wskazany został adres zamieszkania w/w B.Z., tj. W., ul. [...]. Z akt sprawy wynika również, że "zawiadomienie" z dnia 18 czerwca 2014 r. skierowane do B.Z. na wskazany adres zostało odebrane w dniu 2 lipca 2014r. przez matkę strony. Organy rozpoznające niniejszą sprawę były zatem w posiadaniu adresu B.Z., pod którym odebrana została przesyłka [...] CPR. Mimo to w sprawie nie podjęto jakichkolwiek działań celem ustalenia czy pod przedmiotowym adresem strona faktycznie przebywa i zamieszkuje. Z analizy akt nie wynika, aby organy administracji publicznej prowadziły w tym kierunku jakiegokolwiek postępowanie wyjaśniające. Zdaniem Sądu, obowiązkiem organów było podjęcie wszelkich czynności procesowych celem wyjaśnienia przedmiotowej kwestii, zwłaszcza, że przesyłka odebrana została przez matkę strony. W szczególności w miarę możliwości należało kierować stosowne wezwania bezpośrednio do B.Z., ewentualnie zwrócić się do matki strony o udzielenie informacji co do jej aktualnego miejsca pobytu. Zaznaczyć przy tym trzeba, że bierna czy negatywna postawa strony nie zwalnia organów od obowiązku dokładnego wyjaśnienia sprawy. Zdaniem Sądu zaniechanie przez organy podjęcia czynności procesowych zmierzających do zebrania pełnego materiału dowodowego i wszechstronnego wyjaśnienia sprawy narusza wskazane wyżej przepisy art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, w stopniu mającym istotny wpływ na wynika sprawy. W świetle powyższego stwierdzić należy, że decyzje organów obu instancji wydane zostały z naruszeniem powołanych art. 7 kpa, art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa, co uzasadnia ich uchylenie. Rozpoznając ponownie sprawę organ weźmie pod uwagę wskazane wyżej kwestie i dokona oceny istnienia lub nieistnienia przesłanek do odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej w oparciu o należycie zgromadzony materiał dowodowy i po wyjaśnieniu wszystkich istotnych okoliczności. Na marginesie wskazać trzeba, że Sąd uznał, iż adw. B.B. – uprawniony był do wniesienie skargi na decyzję SKO w W. z dnia [...] lutego 2015 r., mimo, że postanowieniem Sądu Rejonowego w W. Wydział III Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] lutego 2014 r. został ustanowiony kuratorem dla reprezentowania nieobecnej B.Z. w postępowaniu administracyjnym. Jak podkreśla się bowiem w orzecznictwie sądowoadministracyjnym o ile postanowieniem sądu ustanowiony zostaje kurator celem reprezentowania interesów strony w postępowaniu administracyjnym, to dla zapewnienia rzeczywistej reprezentacji nieobecnej strony i obrony jej interesów we wskazanym postępowaniu należy dopuścić możliwość podjęcia przez kuratora w imieniu strony czynności polegającej na wniesieniu do sądu administracyjnego skargi na ostateczną decyzję (postanowienie NSA z dnia 23 sierpnia 2012 r., sygn. akt I OSK 1796/12). W tej sytuacji Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. O wynagrodzeniu kuratora (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 211 i art. 213 pkt 1 powołanej ustawy biorąc za punkt odniesienia § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 13 listopada 2013 r. w sprawie określenia wysokości wynagrodzenia i zwrotu wydatków poniesionych przez kuratorów ustanowionych dla strony w sprawie cywilnej (Dz. U. z 2013 r., poz. 1476).