I SA/Wa 749/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Marek Stojanowski Sędzia WSA Jolanta Rudnicka (spr.) asesor WSA Maria Tarnowska Protokolant Magdalena Bocianowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 lutego 2006 r. sprawy ze skargi M. C., A. M., J. M., T. M., M. M. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących M. C., A. M., J. M., T. M., M. M. kwotę 200 ( dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 749/05 U z a s a d n i e n i e Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] orzekającą o zwrocie nieruchomości położonej w W. oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m. kw. na rzecz A. M., M. C., T. M., J. M. oraz M. M. i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja została wydana w oparciu o następujący stan faktyczny sprawy: Starosta Powiatu [...] decyzją z dnia [...] lipca 2002 nr [...] orzekł o zwrocie nieruchomości położonej w W., stanowiącej działkę nr [...] z obrębu [...], o powierzchni [...] m. kw. na rzecz spadkobierców poprzedniego właściciela P. M.: A. M., M. C., T. M., J. M., M. M., stosownie do ich udziałów wynikających ze spadkobrania oraz zobowiązał te osoby do zwrotu na rzecz Gminy [...] kwoty [...] zł., stanowiącej zwaloryzowane odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. W uzasadnieniu Starosta wskazał, że wyżej opisana nieruchomość, stanowiąca własność P. M., została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa na podstawie decyzji Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu [...] W. z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...] z przeznaczeniem pod budowę obiektów towarzyszących I linii [...] w rejonie stacji postojowej K. Przeznaczenie przedmiotowej nieruchomości na powyższy cel zostało objęte decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej nr [...] i [...] z dnia [...] marca 1985 r. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Generalnej Dyrekcji [...] z dnia [...] maja 1986 r. Tytułem własności do przedmiotowej nieruchomości legitymował się P. M., co zostało stwierdzone na podstawie zaświadczenia wydanego przez Państwowe Biuro Notarialne z dnia [...] listopada 1985 r. Pismem z dnia [...] kwietnia 2001 r. spadkobiercy P. M.: A. M., T. M., M. C., J. M. i M. M. wystąpili z wnioskiem o zwrot nieruchomości. Ponadto organ podał, że pismem z dnia [...] maja 2001 r. [...] poinformowało, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany, natomiast zamierza przeznaczyć przedmiotowy teren na funkcję schronową [...], która ma być zrealizowana w terminie 2 lat od zakończenia budowy I linii [...]. Wydział Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy W. w piśmie z dnia [...] czerwca 2001 r. wyjaśniał, że w dokumentach znajdujących się w archiwum brak jest informacji dotyczących wydania pozwolenia na budowę. Z oględzin przeprowadzonych w dniu [...] lutego 2002 r. przez rzeczoznawcę majątkowego wynika, że na terenie nie zlokalizowano żadnych obiektów związanych z realizacją celu wywłaszczenia, teren jest niezabudowany, nie ogrodzony, znajdujący się poza zasięgiem mediów miejskich, na gruncie nie poczyniono nakładów zwiększających lub zmniejszających jego wartość. Starosta wskazał, jako podstawę prawną orzeczenia o zwrocie nieruchomości art.136 ust.3 w zw. z art.137 ust.1 ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami i podkreślił, że stosownie do art.136 ust.3 tej ustawy poprzedni właściciel lub jego spadkobiercy mogą żądać zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Według art.137 ust.1 powyższej ustawy nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. W ocenie organu spełniony został warunek zawarty w art.137 ust.1 pkt.1 powołanej ustawy, gdyż pomimo upływu 7 lat od dnia , w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna tj. od dnia [...] stycznia 1987 r. nie rozpoczęto prac związanych z realizacja tego celu. Odwołanie od powyższej decyzji Starosty Powiatu [...] wniosło [...] Sp. z o.o. Po rozpoznaniu odwołania Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznający sprawę ze skargi spadkobierców właściciela nieruchomości, wyrokiem z dnia 15 września 2004 r. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewody [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2003 r., zalecając wydanie przez organ odwoławczy decyzji merytorycznej . Po ponownym rozpoznaniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] uchylił decyzję Starosty Powiatu [...] z dnia [...] lipca 2002 r. nr [...] i przekazał sprawę do rozpoznania przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Ocena ta jednakże jest wiążąca dla Sądu i organu dopóki nie nastąpią zmiany stanu prawnego, w świetle których wspominana ocena traci moc. W omawianej sprawie taką zmianą stanu prawnego jest zmiana przepisów prawa materialnego zaistniała w toku postępowania administracyjnego. Wojewoda [...] podał, że w dniu [...] września 2004 r., przed wydaniem decyzji ostatecznej, weszła w życie ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw, zmieniając w sposób zasadniczy przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej oraz przesłanki zbędności części nieruchomości (art.137 ust.1 i 2 ustawy o gospodarce nieruchomościami). Nowelizacja wprowadziła również nowy przepis art.229 a, ograniczający możliwość zwrotu nieruchomości w sytuacji zrealizowania innego celu, niż określony w decyzji wywłaszczeniowej, który w dniu wydania tej decyzji mógł stanowić podstawę wywłaszczenia. W ocenie organu odwoławczego zachodzi konieczność ponownego rozstrzygnięcia przez organ pierwszej instancji, po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego mającego na celu dokonanie ustaleń , czy zachodzą w tym przypadku przesłanki wynikające z nowych treści powołanych art.137 i art.229 a ustawy nowelizującej ustawę o gospodarce nieruchomościami. Skargę na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli M. C., A. M., T. M., J. M. i M. M., wnosząc o jej uchylenie. Skarżący zarzucili naruszenie art.138 par.2 kpa oraz art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi przez podjęcie decyzji o charakterze kasacyjnym, mimo wyraźnych wskazań co do dalszego postępowania wyrażonych w wytycznych uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2004 r. oraz obrazę art.28 kpa przez uwzględnienie odwołania podmiotu [...], nie mającego - ich zdaniem- interesu prawnego w niniejszej sprawie. W uzasadnieniu skargi skarżący podnieśli, że przesłanką zwrotu nieruchomości był art.137 par.1 pkt.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego treść nie została zmieniona nowelizacją ustawy o gospodarce nieruchomościami z dnia 28 listopada 2003 r. Natomiast art.229 a nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, co można wywieść z pisma Delegatury Biura Głównego Architekta W. dla [...], znajdującego się w aktach sprawy, z którego wynika, że dla przedmiotowego terenu nie została wydana decyzja o pozwoleniu na budowę, a to wyklucza realizację celu publicznego w rozumieniu art.229 a ustawy o gospodarce nieruchomościami. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wnosił o jej oddalenie i podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r.- Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz.U. Nr 153 , poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobligowany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Stosownie zaś do art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późń.zm) ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność było przedmiotem zaskarżenia. Skargę należało uwzględnić, ponieważ zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem prawa materialnego i procesowego, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. Niniejsza sprawa była już przedmiotem rozpoznania Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, zakończonego wyrokiem 15 września 2004 r., uchylającym zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2003 r. nr [...]. W uzasadnieniu wyroku Sąd zalecił organowi wydanie decyzji merytorycznej a nie kasacyjnej, gdyż rozstrzygnięcie sprawy nie wymagało, w ocenie Sądu, przeprowadzenia postępowania w całości lub w części w rozumieniu art.138 par.2 kpa. Sąd podkreślił, że jeśli organ miał wątpliwości, co do okoliczności podniesionych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, mógł uzupełnić postępowanie dowodowe w trybie art.136 kpa i wydać stosowną decyzję. Sąd wskazał również, że cel wywłaszczenia wynikał z decyzji wywłaszczeniowej z dnia [...] listopada 1986 r., której odpis znajduje się w aktach organu, uczestnik postępowania [...] jednoznacznie przyznało, że cel wywłaszczeniowy objęty decyzją lokalizacyjną nie został zrealizowany a z opinii biegłego, po przeprowadzeniu oględzin przedmiotowej nieruchomości wynika, że teren jest niezabudowany i nie poczyniono na gruncie żadnych nakładów. Sąd podkreślił, że podstawą wydania decyzji o zwrocie nieruchomości był art. 137 ust.1 pkt.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz wskazał, jako oczywiste, że przesłanki określone w art.137 ust.1 pkt.1 lub pkt.2 nie muszą być spełnione łącznie. W tym stanie rzeczy Sąd zalecił organowi ponowne zbadanie sprawy, dołączenie akt wywłaszczeniowych i wydanie decyzji merytorycznej. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy nie zastosował się do wyżej opisanych wytycznych Sądu uzasadniając to zmianami stanu prawnego wprowadzonymi ustawą nowelizującą ustawę o gospodarce nieruchomościami. Sąd orzekający nie podziela powyższego stanowiska organu z następujących względów. Ustawa z dnia 28 listopada 2003 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz o zmianie niektórych innych ustaw ( Dz. U. 2004 r., Nr 141, poz.1492) wprowadziła zmianę art.136 ust.3 przez dodanie zdania : " Warunkiem zwrotu nieruchomości jest zwrot przez poprzedniego właściciela lub jego spadkobiercę odszkodowania lub nieruchomości zamiennej stosownie do art.140 " oraz dodanie w art.136 ustępu 6, który dotyczy użytkowania wieczystego. Nowelizacja art.137 ustawy o gospodarce nieruchomościami dotyczyła wyłącznie ust.1 pkt. 2 i ust. 2 tego przepisu. W art.137 ust.1 pkt.2 w miejsce dotychczasowego brzmienia wprowadzono zapis umożliwiający zwrot nieruchomości, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Natomiast zmiana art.137 ust.2 dotyczy zrealizowania celu wywłaszczenia na części nieruchomości. Z kolei art.229 a, wprowadzony powyższą nowelizacją do ustawy o gospodarce nieruchomościami, dotyczy zrealizowania innego celu niż określonego w decyzji wywłaszczeniowej. W kontekście zebranego materiału dowodowego a przede wszystkim pisma Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Gminy [...] z dnia [...] czerwca 2001 r. i dokonanych przez biegłego rzeczoznawcę oględzin nieruchomości przepis art.229 a wskazanej ustawy nie mógł mieć zastosowania, gdyż przedmiotowa nieruchomość jest niezabudowana, brak na niej jakichkolwiek naniesień czy nakładów, nie wydano pozwolenia na budowę. Należy podkreślić, że podstawą prawną rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji był art.137 ust.1 pkt.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, którego treść nie uległa żadnej zmianie. Skoro przepis będący podstawą wydania decyzji w pierwszej instancji nadal obowiązuje, to należy uznać za błędne stanowisko organu odwoławczego, iż nie jest związany oceną prawną i wskazaniami wyrażonymi w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia 15 września 2004 r. Sąd nie podziela natomiast zarzut skarżących o braku posiadania przez [...] przymiotu strony postępowania. Zgodnie z art.28 kpa stroną jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Wywłaszczenie nastąpiło na wniosek Generalnej Dyrekcji [...], poprzednika prawnego [...] a zatem interes prawny wnioskodawcy wywłaszczenia w uczestniczeniu w postępowaniu o zwrot nieruchomości jest oczywisty. W świetle powyższego zaskarżona decyzja Wojewody [...] narusza przepis art.137 ust.1 pkt.1 ustawy o gospodarce nieruchomościami ( Dz. U. 2000 r., Nr 46, poz. 543 z późń. zm.), art.153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.) i art.138 par.2 kpa , co skutkuje jej uchyleniem , na podstawie art.145 par.1 lit. a i lit. c w zw. z art.152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi( Dz. U. Nr 153, poz.1270 z późń. zm.). O kosztach postępowania sądowego Sąd orzekł na podstawie art.200 powyższej ustawy.