I SA/Wa 749/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie WSA Monika Nowicka Asesor WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Małgorzata Mierzejewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 sierpnia 2007 r. sprawy ze skargi Gminy Miejskiej Z. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej 1.uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lipca 2006 r. nr [...]; 2.stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji, po rozpoznaniu wniosku Gminy Miejskiej Z. o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] marca 2007 r., nr [...] utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2006 r., nr [...] o odmowie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody Z. z dnia [...] marca 1991 r. Nr [...] stwierdzającą nabycie przez gminę z mocy prawa mienia ogólnonarodowego. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie sprawy. W dniu 15 czerwca 2004 r. Gmina Miejska Z. wystąpiła do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. Nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę S. z dniem 27 maja 1990 r. z mocy prawa mienia obejmującego prawo własności nieruchomości położonych w D., oznaczonych jako działki nr [...] i [...] stanowiące drogę dojazdową do wysypiska śmieci, opisane w karcie inwentaryzacyjnej nr [...]. W uzasadnieniu wnioskodawca wskazał, że w dniu 27 maja 1990 r. przedmiotowe mienie ogólnonarodowe związane była z realizacją zadań przez Miasto Z., ponieważ stanowiło ono integralną część Przedsiębiorstwa [...] w Z. Miasto Z., podało, że w dniu wejścia w życie ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz. U. Nr 32, poz. 191 ze zm.) P. w Z. władało przedmiotowymi działkami, (które zostały przekazane jego poprzednikowi prawnemu Wojewódzkiemu Przedsiębiorstwu [...] w Z. w 1981 r.) jako przedsiębiorstwo państwowe, którego organem założycielskim była Miejska Rada Narodowa reprezentowana przez Prezydenta Miasta Z. Przedsiębiorstwo to stało się jednostką organizacyjną Gminy Z. na podstawie uchwały Rady Miejskiej Z. z dnia [...] października 1990 r. Nr [...], o uchwaleniu statutu Gminy. W tej sytuacji należało uznać, że decyzja komunalizacyjna została wydana z rażącym naruszeniem prawa –art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., ponieważ przepis ten wyraźnie wskazuje, że właściwa gmina, na rzecz której stwierdza się nabycie mienia, to gmina do której w dniu wejścia w życie ustawy należą określone składniki mienia ogólnonarodowego, a nie gmina miejsca położenia nieruchomości. Wnioskodawca podniósł również, że decyzja komunalizacyjna nie rozstrzyga o własności składników zlokalizowanych na skomunalizowanych gruntach, które będąc w dyspozycji P. stanowiły własność Miasta Z. Połączenie części składowych z nieruchomością gruntową przesądza o braku tytułu prawnego Miasta Z. do tychże części. Zgodnie z obowiązującymi przepisami odrębne nieruchomości mogą stanowić jedynie budynki wzniesione na gruncie oddanym w użytkowanie wieczyste lub użytkowanym przez rolnicze spółdzielnie produkcyjne, a także lokale stanowiące odrębne przedmioty własności. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] lipca 2006 r. odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., w zakresie w jakim posługiwał się pojęciem "właściwa gmina" rodził wątpliwości interpretacyjne. Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt OTK 1992/2/37 dokonując powszechnie obowiązującej wykładni tego przepisu uznał, że "gmina właściwa" to gmina na obszarze której położone są nieruchomości przedsiębiorstwa państwowego, które nimi zarządza. Z kolei w wyroku Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2001 r. , sygn. akt III RN 153/00, OSNP 2002/8/175 wyrażony został pogląd, że zwrot "gmina właściwa" oznacza gminę do której w dniu wejścia w życie ustawy należały określone składniki mienia ogólnonarodowego, a nie gminę miejsca położenia nieruchomości. Wobec powyższego organ uznał, że kwestionowanej decyzji nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia prawa, ponieważ tam gdzie w grę wchodzi rozbieżność w wykładni prawa nie można zastosować art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Zdaniem Ministra w sprawie nie wystąpiły również inne przesłanki, o których mowa w art. 156 § 1 KPA. Od powyższej decyzji wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy złożyła Gmina Miejska Z. W uzasadnieniu podniosła, że przepis art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. rodził wątpliwości, jednakże utrwalone orzecznictwo, w szczególności wyrok Sądu Najwyższego z dnia 13 grudnia 2001 r. , sygn. akt III RN 153/00, OSNP 2002/8/175 nie pozostawia wątpliwości, że "właściwa gmina", to gmina do której w dniu wejścia w życie ustawy komunalizacyjnej należały składniki mienia ogólnonarodowego. Oczywista wadliwość decyzji komunalizacyjnej powinna zatem skutkować jej wyeliminowaniem z obrotu prawnego na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] marca 2007 r. utrzymał w mocy swoją decyzję z dnia [...] lipca 2006 r. W uzasadnieniu organ podtrzymał prezentowane w sprawie stanowisko, ponieważ wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie zawierał nowych argumentów lub dowodów które mogłyby skutkować wydaniem decyzji o innej treści. Organ podkreślił, że zastosowanie przy wydawaniu decyzji administracyjnej jednej z możliwych interpretacji niejednoznacznego w swej treści przepisu nie może być uznane za rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. Na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2007 r. Gmina Miejska Z. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie domagając się jej uchylenia. W uzasadnieniu skarżąca podtrzymała stanowisko i argumentację przedstawioną we wniosku o stwierdzenie nieważności oraz we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wniósł o jej oddalenie i jednocześnie podtrzymał stanowisko prezentowane dotychczas w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji prawidłowo przyjął, że Wojewodzie [...] nie można postawić zarzutu rażącego naruszenia art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, w przypadku, gdy na podstawie tego przepisu skomunalizowano grunt na rzecz gminy miejsca jego położenia. Należy zauważyć, że użyty w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zwrot "właściwych gmin" był rozumiany przez judykaturę w sposób niejednoznaczny. W uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91, OTK 1992/37 Trybunał Konstytucyjny ustalił powszechnie obowiązującą wykładnię przepisu art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r., wyjaśniając, że określenie "gmina właściwa" użyte w art. 5 ust. 1 przedmiotowej ustawy w odniesieniu do nieruchomości będących w zarządzie przedsiębiorstwa państwowego oznacza gminę, na obszarze której położone są nieruchomości komunalizowanego przedsiębiorstwa. W orzecznictwie sądowym pojawił się również pogląd przewidujący odrzucenie zasady terytorialności komunalizowanego mienia. Sąd Najwyższy w wyroku z dnia 13 grudnia 2001 r., sygn. akt III RN 153/00, OSNAPiUS 2002/8/175 wskazał, że użyty w art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. zwrot normatywny "gmina właściwa" oznacza gminę, do której w dniu wejścia w życie ustawy należały określone składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), a nie gminę miejsca położenia nieruchomości. Trzeba jednak podkreślić, że to ostatnie orzeczenie – czego nie zauważa skarżący – nie jest miarodajne w niniejszej sprawie, ponieważ dotyczy stanu faktycznego odmiennego od tego, którego dotyczy decyzja Wojewody [...] z dnia [...] marca 1991 r. (nie dotyczy ono kwestii komunalizowania mienia należącego do przedsiębiorstwa, którego organem założycielskim była gmina inna niż ta która wnioskowała o komunalizację). Poza tym w orzeczeniu tym dokonano wykładni zwrotu "właściwa gmina" na gruncie art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W wyroku tym Sąd Najwyższy wskazał, że uchwała Trybunału Konstytucyjnego z dnia 9 grudnia 1992 r., W 13/91 odnosiła się wyłącznie do kwestii wskazania "właściwej gminy" w wypadku, gdy nieruchomości pozostawały w zarządzie określonego przedsiębiorstwa państwowego. Zdaniem Sądu Najwyższego uchwała Trybunału Konstytucyjnego w żadnym razie nie odnosiła się natomiast do kwestii interpretacji zwrotu normatywnego "właściwa gmina" w sytuacji, której dotyczy dyspozycja art. 5 ust. 1 pkt 1 ustawy komunalizacyjnej. W tym wypadku – jak stwierdził Sąd Najwyższy - zwrot normatywny "gmina właściwa" musi być interpretowany odmiennie i oznacza on gminę, do której w dniu wejścia w życie ustawy "należały" określone składniki mienia ogólnonarodowego (państwowego), a nie gminę "miejsca położenia" nieruchomości. Na różnicę w rozumieniu zwrotu "właściwa gmina" w zależności od podstawy prawnej nabycia mienia (art. 5 ust. 1 pkt 1- art. 5 ust. 1 pkt 2) zwrócił również uwagę Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 14 listopada 2000 r., sygn. akt K 7/00, OTK 2000/7/259, który równocześnie opowiedział się za aktualnością poglądu wyrażonego w swojej uchwale z dnia 9 grudnia 1992 r., sygn. akt W 13/91. Za chybiony należało więc uznać zarzut skargi, że orzeczenie Sądu Najwyższego ustaliło jednolitą wykładnię zwrotu "właściwa gmina" w odniesieniu do art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy komunalizacyjnej. Nie wdając się w szczegółową argumentację zawartą w przytoczonym wyżej orzecznictwie należy zgodzić się z organem nadzoru, że wobec niejednoznacznej wykładni art. 5 ust. 1 nie można uznać, że zastosowanie przez Wojewodę [...] zasady terytorialności przy skomunalizowaniu działek mogło być zakwalifikowane jako działanie rażąco naruszające prawo w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 KPA. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się bowiem, iż z rażącym naruszeniem prawa mamy do czynienia wtedy, gdy treść decyzji jest jednoznacznie sprzeczna z treścią określonego przepisu prawa i jednocześnie rodzaj tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być zaakceptowana jako rozstrzygnięcie wydane przez organy praworządnego państwa. Nie można zatem jako rażąco naruszającego prawo traktować rozstrzygnięcia, wynikającego z odmiennej interpretacji danego przepisu, nawet jeżeli później zostanie ona uznana za nieprawidłową (por. wyrok NSA z dnia 9 marca 2000 r., sygn. akt I SA/Ka 1582/98, LEX nr 42914). Pogląd ten w pełni podziela skład orzekający w niniejszej sprawie. Wobec powyższego nie można zarzucić organowi, że działał ewidentnie sprzecznie z prawem, zwłaszcza, że w przepisach ustawy z dnia 10 maja 1990 r. (np. art. 5 ust. 2 pkt 3, art. 7 ust. 1 i 3 i art. 14) ustawodawca akcentował zasadę terytorialności komunalizowanego mienia. Dotyczy to również instrukcji zawartej w uchwale Nr 104 Rady Ministrów z dnia 9 lipca 1990 r. w sprawie sposobu dokonywania inwentaryzacji mienia komunalnego (M.P. Nr 30, poz. 235), gdzie wskazano (pkt III.2.3), że jeżeli przedsiębiorstwa posiadają w zarządzie nieruchomości położone na obszarach innych gmin, to nieruchomości te powinny być objęte inwentaryzacją w tych gminach, na których obszarze są położone. Mimo prawidłowego stanowiska Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w podniesionej wyżej kwestii, decyzja z dnia [...] marca 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] lipca 2006 r. nie mogły się ostać w obrocie prawnym. Zdaniem Sądu, zgromadzony w postępowaniu nadzorczym materiał dowodowy nie pozwalał na dokonanie oceny kwestionowanej decyzji komunalizacyjnej w kontekście przesłanek nieważności, o których mowa w art. 156 § 1 KPA. Należy przede wszystkim zauważyć, że komunalizacją objęto mienie stanowiące prawo własności działek ewidencyjnych nr [...] i [...], które - jak wskazuje decyzja – stanowią mienie ogólnonarodowe na podstawie decyzji Naczelnika Gminy S. z dnia [...] września 1980 r., nr [...]. Tymczasem z akt sprawy wynika, że wspomniana wyżej decyzja nie rozstrzyga o wywłaszczeniu, lecz o oddaleniu wniosku o wywłaszczenie. Jednocześnie decyzja ta nie dotyczy działek ewidencyjnych o nr [...] i [...]. W aktach brak więc dokumentu potwierdzającego na dzień 27 maja 1990 r. tytuł prawny Skarbu Państwa do tychże nieruchomości. Materiał dowodowy sprawy nie pozwala również ustalić, czy w dniu 27 maja 1990 r. działki nr [...] i [...] (w sensie faktycznym) rzeczywiście istniały i czy w tej dacie (w sensie prawnym) należały do Przedsiębiorstwa [...] w Z. W aktach sprawy brak bowiem jakichkolwiek dokumentów potwierdzających takie oznaczenie ewidencyjne nieruchomości, a także aktu przekazującego to mienie wskazanemu wyżej przedsiębiorstwu. Odnosząc się natomiast do podnoszonego w sprawie zarzutu, co do braku w decyzji komunalizacyjnej rozstrzygnięcia o nabyciu składników zlokalizowanych na skomunalizowanych gruntach, należy zauważyć, że kwestia ta nie ma znaczenia dla niniejszej sprawy. Komunalizowane mienie obejmuje bowiem prawo własności gruntu niezabudowanego (drogę dojazdową do wysypiska śmieci). Tym niemniej należy wskazać, że do dnia uwłaszczenia (5 grudnia 1990 r.) budynki jak i urządzenia osób prawnych (w tym przedsiębiorstw) w sensie publicznoprawnym stanowiły składniki mienia państwowego podlegającego komunalizacji (wraz z gruntem), którymi osoby te tylko zarządzały. Komunalizacja, o której mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. dotyczyła więc całego mienia przedsiębiorstw państwowych (por. wyrok NSA z dnia 16 stycznia 1995 r., sygn. akt I SA 1228-1229/94, ONSA 1995/4/185; wyrok NSA z dnia 26 maja 1998 r., sygn. akt I SA 1834/97, ONSA rok 1999, Nr 2, poz. 58). Wobec tego należało uznać, że decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2007 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] lipca 2006 r. zostały wydane z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 1 i 3 w związku z art. 156 KPA, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ponownie prowadzonym postępowaniu organ winien zatem uzupełnić materiał dowodowy o stosowne dokumenty i dopiero na ich podstawie ocenić, czy Wojewoda [...] wydając decyzję z dnia [...] marca 1991 r. naruszył w stopniu rażącym przepisy prawa. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowania przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.