I SA/Wa 749/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędziowie: Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2013 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Nieruchomość położona w [...], oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...]ha, decyzją Wojewody [..] z dnia [..] października 2010 r., nr [...], o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (w części uchyloną z orzeczeniem co do istoty, a w pozostałym zakresie utrzymaną w mocy decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., znak: [...]), została przeznaczona pod "Budowę [...]". Decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...], Wojewoda [...] orzekł o ustaleniu odszkodowania w wysokości [...] zł na rzecz Gminy [..] za przejęcie z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonej w [...], oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] ha, przeznaczonej pod "Budowę [...]", a także zobowiązał Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do wypłaty ustalonego odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu wskazał, że z załączonej do wniosku dokumentacji geodezyjno-prawnej wynika, że działka nr [...] o pow. [..] ha stała się z dniem [...] lipca 2000 r. z mocy prawa własnością Gminy [..], co zostało potwierdzone decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. znak: [...]. Organ podał, że w piśmiennictwie (M.Wolanin, Komentarz do ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wydawnictwo C.H. BECK, Warszawa 2009) prezentowany jest pogląd, z którego wynika, że pominięcie przez organ orzekający działki w punkcie decyzji, który wskazuje jakie nieruchomości lub ich części podlegają nabyciu z mocy prawa przez podmioty publicznoprawne, nie niweczy skutku nabycia jej własności przez odpowiedni podmiot publicznoprawny. Wyliczenie to nie ma bowiem charakteru orzeczniczego lecz charakter informacyjny. Skutek prawny przejęcia prawa własności nieruchomości wynika bowiem z art. 12 ust. 4 a nie z art. 11 f ust. 1 pkt 6 ustawy. Jeżeli więc skutek ten następuje z woli ustawodawcy w wyznaczonym decyzją obszarze (teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi, który jest przeznaczony pod pas drogowy drogi publicznej), to organ orzekający nie może wyłączyć woli ustawodawcy poprzez pominięcie w swoim wyliczeniu (w decyzji) którejkolwiek z nieruchomości lub ich części. Skutek ten następuje więc niezależnie od zawartości punktu wskazującego jakie nieruchomości lub ich części podlegają nabyciu z mocy prawa przez podmioty publicznoprawne. W ocenie Wojewody, działka nr [...] stała się własnością Skarbu Państwa i należało ustalić za nią odszkodowanie, albowiem została wykazana w punkcie 1 decyzji o zezwoleniu, w którym określono teren wyznaczony liniami rozgraniczającymi, przeznaczony pod pas drogowy drogi publicznej. Od powyższej decyzji odwołanie wniósł Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad podnosząc, iż w przedmiotowej sprawie nie nastąpiło przejście własności działki nr [...] na rzecz Skarbu Państwa, co wskazuje na brak przesłanek dla ustalenia odszkodowania na rzecz Gminy [...]. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2012 r. w całości i umorzył postępowanie przed organem pierwszej instancji. Minister wskazał, że podstawę wydania decyzji organu I instancji stanowią przepisy ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.). Przepis art. 11 f ust. 1 pkt 6 tej ustawy stanowi, iż decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W świetle art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych nieruchomości o których mowa w art. 11 ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych z dniem, w którym decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej stała się ostateczna. Zgodnie z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. wysokość odszkodowania, o którym mowa w art. 12 ust. 4, ustala się według stanu nieruchomości w dniu wydania decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej przez organ I instancji oraz według jej wartości z dnia wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania. Do ustalenia wartości nieruchomości mają zastosowanie odpowiednio przepisy o gospodarce nieruchomościami. Minister wskazał, że z akt sprawy wynika jednoznacznie, że nieruchomość oznaczona jako dz. nr [...] nie przeszła na własność Skarbu Państwa na podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. nr [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wprawdzie działka nr [...] w pkt 1 tej decyzji została ujęta w wykazie działek niezbędnych do zrealizowania inwestycji drogowej, to jednak w pkt 4, stanowiącym wykaz działek stających się własnością Skarbu Państwa, brak jest ww. działki. Z uwagi na powyższe działka nr [...], w świetle obowiązujących przepisów prawa, nie powinna być przedmiotem postępowania o ustalenie odszkodowania, ponieważ nie nastąpił co do niej skutek opisany w art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. Z tego względu, organ na podstawie art. 105 § 1 k.p.a., umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2013 r. stała się przedmiotem skargi Gminy [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania sądowego według norm przepisanych, zarzucił: naruszenie przepisów prawa materialnego, tj. art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczegółowych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz.721, ze zm.), oraz przepisów postępowania tj. art.7, 77 § 1, 80 kpa i art. 107§ 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a. W uzasadnieniu skarżący podał, że z materiału dowodowego wynika, że działka nr [...] o pow. [...] położona w [...] stała się z dniem [...] lipca 2000 r. z mocy prawa własnością Gminy [...], co potwierdzone zostało decyzją Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2011 r. nr [...]. Przedmiotowa działka została objęta Decyzją Wojewody [...] Nr [..] z dnia [...] października 2010 r. o zezwoleniu na realizację instytucji drogowej. W ocenie skarżącego, działka nr [...] została wykazana w pkt 1 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej i nie umieszczenie jej w pkt 4 decyzji nie zniweczyło skutku prawnego, jakim jest przejście tej działki na własność Skarbu Państwa. Skarżący podał, że w literaturze prawniczej prezentowany jest pogląd, z którego wynika, że pominięcie przez organ orzekający działki w punkcie decyzji, który wskazuje jakie nieruchomości lub ich części podlegają nabyciu z mocy prawa przez podmioty publicznoprawne nie niweczy skutku nabycia jej własności przez odpowiedni podmiot publicznoprawny (Marian Wolanin, Komentarz do ustawy o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Wydawnictwo C.M. Beck, Warszawa 2009). Skarżący wskazał, że organ wydający decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej nie orzeka władczo o przeniesieniu własności danej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa, w odniesieniu do dróg krajowych, zatem w decyzji tej nie ma obowiązku numerycznego wyliczenia wszystkich nieruchomości i ich części znajdujących się w pasie drogowym, które podlegają nabyciu z mocy prawa przez Skarb Państwa. W ocenie skarżącego, organ odwoławczy wydając decyzję o uchyleniu organu I instancji i umorzeniu postępowania naruszył art. 7, 77 i 80 k.p.a. oraz art. 107 § 3 w zw. z art. 140 k.p.a. Organ odwoławczy nie dokonał szczegółowej analizy stanu faktycznego i prawnego sprawy, ograniczył się tylko do stwierdzenia, że ponieważ działka nr [..] nie została wymieniona w pkt 4 decyzji Wojewody [...] zezwalającej na realizację inwestycji drogowej to postępowanie administracyjne należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie, powołując się na dotychczasowe ustalenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie jest zasadna. W ocenie Sądu, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej prawidłowo zastosował w niniejszej sprawie przepis art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), zwanej dalej k.p.a. i zasadnie uchylił decyzję organu I instancji w całości. Wprawdzie, w ocenie Sądu, organ II instancji powinien był jednocześnie orzec o odmowie ustalenia odszkodowania, a nie umorzyć postępowanie przed organem I instancji, jednakże to uchybienie nie miało wpływu na wynik sprawy. Zdaniem Sądu, w stanie faktycznym niniejszej sprawy, prawidłowo organ II instancji stwierdził, że w sytuacji, gdy działka gruntu nr [...] o powierzchni [...] ha, nie została wskazana w punkcie 4 decyzji Wojewody [...] z dnia [...] października 2010 r. o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (utrzymanej w tym zakresie w mocy decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2011 r.), jako działka, która staje się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa, to nie nastąpił co do niej skutek określony w art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy. Zgodnie z art. 12 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. 2008 r. Nr 193, poz. 1194 ze zm.), zwanej dalej specustawą, nieruchomości lub ich części, o których mowa w art. 11f ust. 1 pkt 6, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych. Stosownie zaś do art. 11f ust. 1 pkt 6 powołanej ustawy, decyzja o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej zawiera w szczególności oznaczenie nieruchomości lub ich części, według katastru nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa lub właściwej jednostki samorządu terytorialnego. W ocenie Sądu, w świetle powyższego, tylko te nieruchomości, które wyraźnie wskazane zostały w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji, jako nieruchomości, które stają się własnością Skarbu Państwa, stały się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa (art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy). W odniesieniu do pozostałych nieruchomości, choć objętych decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, brak jest podstaw do przyjęcia – na gruncie art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy – iż z mocy prawa stały się własnością Skarbu Państwa. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela tym samym pogląd prezentowany w doktrynie, zgodnie z którym przedmiotem nabycia są tylko i wyłącznie te działki, które zostały wskazane w decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej (v. M.Gdesz, A.Trembecka "Regulowanie stanu prawnego nieruchomości pod drogi, Katowice 2011, str. 112,113). Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej trafnie przyjmując, że w odniesieniu do działki nr [...] nie nastąpił skutek, o którym mowa w art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy, prawidłowo uchylił decyzję organu I instancji w całości. Jednoczesne umorzenie postępowania przed organem I instancji, w sytuacji, gdy powinna nastąpić odmowa ustalenia odszkodowania na podstawie art. 12 ust. 4a specustawy, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Prawidłowo bowiem Minister stwierdził, że odszkodowanie, o którym mowa w art. 12 ust. 4a specustawy w zw. z art. 12 ust. 4 pkt 1 nie może być przyznane w tym postępowaniu Gminie [...]. Sąd wskazuje, iż w sprawie niniejszej nie można było przyjąć innej wykładni powołanych przepisów. Podkreślenia wymaga przy tym, iż w chwili wydawania zarówno przez Wojewodę [...] (decyzja organu I instancji z dnia [...] października 2010 r.) jak i przez Ministra Infrastruktury (decyzja organu II instancji z dnia [...] września 2011 r.) decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej (obejmującej m.in. działkę nr [...]) w obrocie prawnym nie funkcjonowała decyzja Wojewody [...] stwierdzająca nabycie przez Gminę [...] z dniem [...] lipca 2000 r. z mocy prawa własności rolnej Skarbu Państwa (w tym działki nr [...] o powierzchni [...] ha w obrębie [...]). Decyzja ta bowiem wydana została przez Wojewodę [...] dopiero w dniu [...] grudnia 2011 r., a zatem trzy miesiące po wydaniu ostatecznej decyzji w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej. Z akt sprawy wynika, że w czasie, gdy wydawano decyzje w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej, prawo własności działki nr [...] ujawnione było na rzecz Skarbu Państwa i nieruchomość ta pozostawała w trwałym zarządzie Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad. W świetle powyższego, zaskarżona do Sądu decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej jest prawidłowa, zaś uchybienie, które Sąd wskazał już wyżej, pozostaje bez wpływu na wynik sprawy. Podkreślenia przy tym wymaga, że przedmiotem kontroli Sądu w niniejszym postępowaniu nie jest prawidłowość decyzji Wojewody [...] o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a tym samym prawidłowość ujęcia bądź nie określonej nieruchomości jako nieruchomości, która z mocy prawa stała się własnością Skarbu Państwa. W sprawie niniejszej – wobec treści istniejącej w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – brak było podstaw do ustalenia – na podstawie art. 12 ust. 4a specustawy, a ten przepis stanowił podstawę wydania decyzji w sprawie – na rzecz Gminy [...] odszkodowania za działkę gruntu nr [...]. Z tego względu, za niezasadne Sąd uznał zarzuty skargi w zakresie naruszenia przepisu art. 12 ust. 4 pkt 1 specustawy oraz przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a. i art. 107 § 3 k.p.a. Powyższe nie wyklucza dochodzenia przez Gminę [...] prawa do odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość na podstawie innych przepisów. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w wyroku.