I SA/Wa 749/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) Sędziowie WSA Dariusz Pirogowicz WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Anna Barska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 października 2017 r. sprawy ze skargi M. G. na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie reformy rolnej uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r. nr [...] Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania M. G. od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lipca 2015 r., nr [...], odmawiającej uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] września 2013 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Decyzja Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r. została wydana w następującym stanie faktycznym oraz prawnym sprawy: Wojewoda [...], działając na podstawie § 5 ust. 1 rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania dekretu Polskiego Komitetu Wyzwolenia Narodowego z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., nr 10, poz. 51 ze zm.), decyzją z dnia [...] września 2013 r., nr [...], stwierdził: w punkcie 1, że nieruchomości stanowiące działki nr [...] i [...] (obręb [...], gm. [...] – ark. mapy 1), na których posadowiony jest zespół pałacowo – parkowy w [...], nie podpadały pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej (Dz.U. z 1945 r., nr 3, poz. 13) oraz w punkcie 2 – gim stwierdził, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] (obręb [...], gm. [...] – ark. mapy 1), dawniej wchodząca w skład majątku [...], podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej. M. G. wnioskiem z dnia [...] marca 2015 r., doprecyzowanym pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r., wystąpiła do Wojewody [...] o wznowienie postępowania w zakresie części działki nr [...], podnosząc, że wyszły na jaw nowe okoliczności faktyczne i nowe dowody, nieznane Wojewodzie [...] w momencie wydawania decyzji, a zatem, powołując się na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., wskazując jednocześnie, że fragment działki nr [...] nie miał rolniczego przeznaczenia, ponieważ znajdował się na nim budynek niezwiązany z gospodarstwem rolnym, a stanowiący część dawnego założenia pałacowego. Na potwierdzenie tego wnioskodawczyni powołała świadka – T. T., oświadczenie S. i J. T., a także mapę pozyskaną z Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...], załączyła także zdjęcie, które ma przedstawiać ten budynek. Wojewoda [...], po przeprowadzeniu wznowionego w części postępowania w sprawie ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r., nr [...], stwierdzającą w punkcie 2, że nieruchomość stanowiąca działkę nr [...] (obręb [...], gm. [...] – ark. mapy 1), dawniej wchodzącą w skład majątku [...], podpadała pod działanie przepisu art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej, odmówił uchylenia ostatecznej decyzji własnej z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podniósł, że nowe okoliczności i dowody, na które powołała się M. G., nie okazały się istotne dla sprawy. W wyniku przeprowadzonego postępowania co do przyczyn wznowienia postępowania ustalono, że na części działki [...] znajdował się budynek magazynowy i elektrownia, co nie zmienia wcześniejszych ustaleń organu, wyrażonych w decyzji z dnia [...] września 2013 r., że cała działka nr [...] nadawała się do prowadzenia na niej działalności związanej z produkcją rolną, a o czym świadczy fakt, że po przejęciu na rzecz Skarbu Państwa cała działka funkcjonowała jako podwórze gospodarcze. W konsekwencji, w ocenie Wojewody [...], w niniejszej sprawie nie zrealizowały się przesłanki do uchylenia decyzji, bowiem nie potwierdziły się podstawy do wznowienia postępowania przewidziane w przepisie art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a. M. G. wniosła odwołanie od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia z dnia [...] września 2013 r., zarzucając naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania tego dekretu. W uzasadnieniu odwołania M. G. podniosła, że organ I instancji wbrew zeznaniom T. T. uznał, że na spornym gruncie stał budynek będący elektrownią dla pałacu i folwarku, gdy w rzeczywistości w budynku tym znajdował się skład akumulatorów służących tylko i wyłącznie oświetleniu pałacu i oficyny. Zdaniem odwołującej się dowodzi to okoliczności, że budynek ten nadawał się do prowadzenia produkcji rolnej, za to był trwale związany z domem mieszkalnym, czego ma być również potwierdzeniem to, że został on pozostawiony pomimo przebudowy folwarku i wsi dokonanej w katach 20-tych XX wieku. Zdaniem M. G. po przejęciu na reformę rolną budynku nic się w nim nie działo i efekcie zburzono go w [...] r., a na jego miejsce wybudowano magazyn, gdyby budynek ten nadawał się do produkcji rolnej, władza nie zezwoliłaby na jego wyburzenie i postawienie na jego miejscu nowego budynku. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. W uzasadnieniu Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi odniósł się do argumentów podniesionych przez M. G. w odwołaniu od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2013 r. oraz stwierdził, że bez względu na rzeczywiste wykorzystanie budynku zlokalizowanego w północnej części działki nr [...] jego podstawowa funkcja miała charakter gospodarczy, zatem możliwe było jego wykorzystanie w produkcji rolniczej (zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę jego bezpośrednie usytuowanie wśród zabudowy zagrodowej). Dodatkowo znajdowała się w nim elektrownia służąca do oświetlania pałacu, jak i podwórza, co również przemawia za tezą, że nie był on tylko i wyłącznie funkcjonalnie powiązany z pałacem. W takiej sytuacji Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi podzielił stanowisko Wojewody [...], że w sprawie nie zachodzi przesłanka wznowienia postępowania wskazana w art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., a tym samy nie mam podstaw, aby w wyniku wznowienia uchylić dotychczasową decyzję. M. G. pismem z dnia [...] kwietnia 2017 r. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] marca 2017 r., nr [...], zarzucając naruszenie przepisów Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, Europejskiej Konwencji Praw Człowieka, dekretu PKWN z dnia 6 września 1944 r. o przeprowadzeniu reformy rolnej oraz rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Reform Rolnych z dnia 1 marca 1945 r. w sprawie wykonania tego dekretu oraz ponownie podnosząc okoliczności przedstawione w postępowaniu administracyjnym. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi w odpowiedzi na skargę, pismem z dnia [...] maja 2017 r., wniósł o oddalenie niniejszej skargi, podtrzymując w całości stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji własnej z dnia [...] marca 2017 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej co oznacza, że Sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Wniesiona w rozpoznawanej sprawie skarga jako zasadna podlega uwzględnieniu. W sprawie niniejszej, prowadzonej w trybie wznowienia postępowania, Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] odmawiającą uchylenia decyzji ostatecznej tego organu z dnia [...] września 2013 r. Uzasadniając to orzeczenie organ stanął na stanowisku, że przedłożone do akt sprawy przez Skarżącą, wraz z wnioskiem o wznowienie postępowania, dowody w postaci zeznań świadków, mapy oraz zdjęcia potwierdzają znaną organom okoliczność, że w dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej, grunt stanowiący część działki ewidencyjnej nr [...] i posadowiony na nim budynek starego dworu, stanowiły nieruchomość służącą do produkcji rolnej, podlegającą przejęciu na własność Państwa. Pogląd ten, z przyczyn omówionych poniżej nie zasługuje, zdaniem Sądu, na akceptację. Wznowienie postępowania administracyjnego jest instytucją procesową umożliwiającą ponowne przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego i ponowne wydanie rozstrzygnięcia w sprawie zakończonej już wcześniej decyzją ostateczną w przypadkach, gdy zachodzi przypuszczenie, że postępowanie poprzedzające wydanie owej ostatecznej decyzji administracyjnej było wadliwe (B. Adamiak [w:] B. Adamiak, J. Borkowski: Kodeks postępowania administracyjnego, Komentarz, wyd. 10, Warszawa 2009, s. 504). Ratio legis istnienia tej instytucji wynika z faktu, iż po podjęciu decyzji ostatecznej może wyjść na jaw wadliwość postępowania, w którym orzeczenie takie zapadło albo też mogą pojawić się okoliczności podważające znaczenie przesłanek, na których oparto rozstrzygnięcie sprawy. Enumeratywny katalog przesłanek wznowienia postępowania zawarty jest w art. 145 § 1 kpa, 145a § 1 kpa i art. 145b § 1 k.p.a. Wznowienie postępowania administracyjnego – jako szczególny rodzaj procedury umożliwiającej, w przypadkach prawem przewidzianych, wzruszenie ostatecznych indywidualnych aktów z zakresu administracji publicznej, składa się z dwóch etapów. W pierwszym organ właściwy w sprawie postępowania bada przesłanki formalne niezbędne do uruchomienia nadzwyczajnego trybu weryfikacji ostatecznych rozstrzygnięć administracyjnych – co w przypadku wznowienia postępowania na żądanie strony – oznacza badanie, czy inicjatywa w sprawie wznowienia pochodzi od osoby mającej czynną legitymację procesową, czy wniosek złożono z zachowaniem terminów określonych w art. 148 i art. 145a § 2 k.p.a., a także czy wskazano przyczynę wznowienia postępowania z katalogu ujętego w art. 145 § 1, art. 145a § 1 i 145 § b k.p.a. Jeżeli wstępne postępowanie wyjaśniające wykaże, że żądanie wznowienia pochodzi bezspornie od osoby nie mającej przymiotu strony w danym postępowaniu albo, że wniosek został złożony po upływie ustawowych terminów, albo wnioskodawca – mimo stosownego wezwania przez organ administracji – nie podał ustawowej przyczyny wznowienia postępowania, właściwy organ wydaje postanowienie odmawiające wznowienia postępowania administracyjnego (art. 149 § 3 k.p.a.). Dopiero gdy postępowanie wstępne wykaże, że nie zaistniała żadna z wymienionych okoliczności, organ wznawia postępowanie administracyjne w drodze postanowienia (art. 149 § 1 k.p.a.), które stanowi podstawę do przeprowadzenia postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 k.p.a.). Dopiero w drugim etapie postępowania organ właściwy w sprawie wznowienia postępowania przechodzi do badania przyczyn wznowienia, a po przeprowadzeniu postępowania w tym zakresie podejmuje jedno z rozstrzygnięć przewidzianych w art. 151 § 1 k.p.a., tj. odmawia uchylenia decyzji dotychczasowej, gdy stwierdzi brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a k.p.a., albo uchyla decyzję dotychczasową, gdy stwierdzi istnienie podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1 lub art. 145a kpa i wydaje nową decyzję rozstrzygającą o istocie sprawy. Sąd orzekający w sprawie niniejszej, nie aprobuje argumentów Wojewody [...] oraz Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi uzasadniających dokonane przez organy administracji rozstrzygnięcie, że dowody w postaci zeznań świadków T. T., S.i J. T., mapy pozyskanej z Zakładu Gospodarki Komunalnej w [...] oraz zdjęcia spornego budynku, nie spełniają wymogu zakreślonego treścią art. 145 § 1 pkt 5 k.p.a., oceniając te twierdzenia jako co najmniej przedwczesne oraz oparte na dowolnej ocenie przedstawionego przez Skarżącą materiału dowodowego. Wbrew stanowisku organów administracji, brak jest podstaw do jednoznacznego przyjęcia, że przedstawione przez Skarżącą dowody wymienione wyżej, potwierdzają znaną organom okoliczność, że w dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej, grunt stanowiący część działki ewidencyjnej nr [...] i posadowiony na nim budynek starego dworu, stanowiły nieruchomość służącą do produkcji rolnej, podlegającą przejęciu na własność Państwa. Ocena dokonana przez organy administracji w tym zakresie jest zdaniem Sądu dowolna i nie znajduje w tych dowodach potwierdzenia. Podkreślenia wymaga, że w celu rozpoznania sprawy o podpadanie spornego gruntu pod działanie art. 2 ust. 1 lit. e) dekretu zaistniała w niniejszej sprawie potrzeba zbadania w oparciu o te nowe dowody istnienia "związku funkcjonalnego" między budynkiem magazynowym urządzonym w starym dworze a zwróconą wcześniej wnioskodawcom częścią pałacowo – parkową lub też folwarkiem. Sąd zwraca uwagę, że pojęcie związku funkcjonalnego wykształcone w praktyce orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego (sprawa o sygn. akt W 3/89) odnosi się do sytuacji, gdy wniosek o wydanie decyzji, o której mowa w § 5 ust. 2 rozporządzenia dotyczył części znacjonalizowanej nieruchomości o charakterze nierolniczym i wobec tego należało ustalić, czy mienie to pozostawało w funkcjonalnej łączności z nieruchomością rolniczą (nieruchomością ziemską). Pozytywna odpowiedz na to pytanie świadczyła o tym, że cała nieruchomość podlegała nacjonalizacji, ponieważ każda z opisanych wyżej części znacjonalizowanej nieruchomości nie mogła funkcjonować samodzielnie. W niniejszej sprawie Skarżąca jednoznacznie wskazuje, że budynek magazynowy usytułowany na działce [...] służył tylko i wyłącznie do obsługi kompleksu mieszkalnego jako magazyn części jego wyposażenia (przede wszystkim mebli) oraz przydomowa elektrownia. Nie był wykorzystywany dla potrzeb funkcjonowania samego gospodarstwa rolnego. W dacie wejścia w życie dekretu o reformie rolnej istniał jeszcze jako budynek oryginalnego starego dworu obok nowo wybudowanego pałacu, jak Sąd rozumie, stanowiąc z nim spójną całość. Organy nie dokonały prawidłowej weryfikacji wskazanych twierdzeń w oparciu o wskazany przez M. G. materiał dowodowy. Przede wszystkim nie oceniły zeznań wnioskowanych przez Skarżącą świadków w kontekście istnienia w majątku dwóch niezależnych elektrowni z których jedna obsługiwała pałac, oficynę i podwórze, druga zaś folwark. Wbrew stanowisku Ministra zeznanie T. T., że w budynku składowano "meble i inne niepotrzebne rzeczy" nie odpowiada na pytanie czy służył on do prowadzenia gospodarstwa rolnego czy też jedynie do obsługi dworu. Świadkowie T. nie zostali natomiast wcale przesłuchani, co nie przeszkodziło organowi wysnuć z ich oświadczeń wniosku sprzecznego z tezą dowodową dla, której udowodnienia zostali powołani. Zawarte w tych oświadczeniach stwierdzenie, że w omawianym budynku znajdowała się elektrownia do oświetlenia pałacu i podwórza posłużyło bowiem jako asumpt do wysnucia wniosku o jego czysto gospodarczym przeznaczeniu znanym organom administracji w dacie wydawania decyzji w trybie zwykłym. Organy obu instancji nie dokonały zatem analizy wykorzystania budynku starego dworu dla prawidłowego funkcjonowania folwarku w oparciu o te zeznania. Sąd nie aprobuje także bezkrytycznej oceny zdjęcia jako materiału dowodowego przedstawionego przez Skarżącą do wykorzystania w postępowaniu wznowieniowym. Zważyć należy, że wizytowanie spornego majątku przez Prezydenta [...] było zapewne odnotowane w miejscowych annałach lub zapamiętane przez strony bądź świadków. Być może pamięć o nim zachowali także wnioskowani świadkowie. Skoro stary budynek został rozebrany dopiero w [...] r. w pamięci świadków powinien pozostać jego widok przed tą datą. Organy administracji w tym przedmiocie żadnych czynności wyjaśniających nie podjęły, chociaż brak było przeszkód w dopuszczenia dowodu z zeznań świadków w tym zakresie. Ewentualne zeznania pozwoliłyby na ustalenie, czy na zdjęciu widnieje budynek starego dworu, czy ma charakter budowli reprezentacyjnej, korespondującej z zabudowaniami pałacowymi i stanowiącej ich uzupełnienie, czy też ocenić go należy jako typowy magazyn folwarczny wykorzystywany w produkcji rolnej. Podobnie niezrozumiałe i nie poddające się ocenie jest stanowisko organów stwierdzające, że złożona przez Skarżącą mapa "koresponduje" z inną mapą znajdującą się już w aktach sprawy. Powyższe determinuje, że w ocenie Sądu postępowanie w niniejszej sprawie organy administracji przeprowadziły z uchybieniem art. 7, 77, i 80 k.p.a. w związku z art.145 § 1 pkt 5 k.p.a. Mając wskazane okoliczności na uwadze, na podstawie art.145 § 1 lit. a i c p.p.s.a., Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.