I SA/Wa 749/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Iwona Kosińska, sędzia WSA Marta Kołtun – Kulik (spr.), po rozpoznaniu w dniu 18 marca 2022 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi E. K. na postanowienie Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia oddala skargę. Minister Rolnictwa i Rozwoju Wsi (dalej: "Minister", "organ odwoławczy") postanowieniem z 5 lutego 2021 r., nr GZ.gn.625.7.2020, po rozpatrzeniu zażalenia E. K. (dalej: "skarżący) utrzymał w mocy postanowienie Wojewody Podkarpackiego (dalej: "Wojewoda", "organ I instancji") z 2 stycznia 2020 r., nr N-VI.7533.1.9.2019. Postanowienie Ministra zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z 11 grudnia 2019 r. E. K. wystąpił do Wojewody Podkarpackiego o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że dawna parcela leśna nr [...], obecnie stanowiąca działkę ewidencyjną nr [...], położoną w obrębie [...], nie została przejęta na własność Skarbu Państwa na podstawie powołanych przez wnioskodawcę przepisów prawa materialnego w trybie decyzji administracyjnej oraz potwierdzającego, że zaświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] kwietnia 1970 r., nr [...], stwierdzające, że wymienione w nim działki zostały przejęte na Skarb Państwa na podstawie orzeczenia PPRN w P. z [...] stycznia 1955 r., nie jest decyzją administracyjną. Postanowieniem z 2 stycznia 2020 r., nr N-VI.7533.1.9.2019, Wojewoda Podkarpacki odmówił E. K. wydania zaświadczenia o żądanej treści. W uzasadnieniu postanowienia organ wskazał, że niemożliwe jest wydanie zaświadczenia opartego na nieobowiązujących już przepisach prawa, zwłaszcza że zbadanie kwestii przejęcia nieruchomości na Skarb Państwa wymagałoby przeprowadzenia postępowania administracyjnego, którego ze względu na brak przepisów nie można przeprowadzić. Pismem z 14 stycznia 2020 r. E. K. wniósł do organu odwoławczego zażalenie na ww. postanowienie Wojewody. W ocenie skarżącego odmowa wydania żądanego zaświadczenia była pozbawiona podstaw prawnych, co doprowadziło do naruszenia art. 219 k.p.a. oraz art. 218 § 1 i § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, mającego na celu wydanie przedmotowego zaświadczenia. Powołanym na wstępie postanowieniem z 5 lutego 2021 r., Minister utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji z 2 stycznia 2020 r. W wskazał, że przepisy kodeksu postępowania administracyjnego zobowiązują organ administracji publicznej do wydania zaświadczenia w dwóch konkretnych przypadkach: po pierwsze - jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa (art. 217 § 2 pkt 1 k.p.a.), po drugie - jeżeli osoba ubiega się o nie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.). Z kolei, art. 218 § 1 k.p.a., nakłada na organ obowiązek wydania zaświadczenia w przypadku, o którym mowa w art. 217 § 2 pkt 2, jedynie wówczas, gdy określone fakty lub stan prawny wynikają z prowadzonych przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w posiadaniu organu. Wobec powyższego Minister stwierdził, że wydanie zaświadczenia jest czynnością materialnotechniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu w formie pisemnej istniejącego stanu rzeczy, dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w jego posiadaniu. Organ odwoławczy wyjaśnił, że skarżący wystąpił do Wojewody Podkarpackiego o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że dawna parcela leśna nr [...], położona w obrębie [...], nie została przejęta na własność Państwa na podstawie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie poniższych przepisów: 1) art. 37a lub art. 38 ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz.U. Nr 17, poz. 97), 2) art. 34 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), 3) art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 59, poz. 318 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministrów: Skarbu, Rolnictwa i Reform Rolnych oraz Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. 37, poz. 271), 4) art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339). Jednocześnie, skarżący wystąpił o potwierdzenie, że zaświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] kwietnia 1970 r., nr [...] nie jest decyzją administracyjną. Minister podkreślił, że z zaskarżonego postanowienia wynika, że Wojewoda nie ma wiedzy, w jakim trybie przejęta została na Skarb Państwa nieruchomość oznaczona dawną parcelą leśną nr [...], położona w obrębie [...].[...] Urząd Wojewódzki nie dysponuje żadnym rejestrem, czy też ewidencją, która zawierałaby zestawienie orzeczeń administracyjnych, na podstawie których grunty położone w obrębie [...] przed dniem 4 listopada 1971 r. przejęte zostały na Skarb Państwa. Żaden przepis prawa nie nakłada bowiem na organ I instancji obowiązku prowadzenia takiego rejestru. Wojewoda nie jest organem władzy publicznej, który prowadzi rejestr zmian stanu prawnego wszystkich gruntów położonych na obszarze jego działania (wraz z określeniem podstawy tych zmian) - i to w ujęciu historycznym. Organ odwoławczy stwierdził, że wbrew stanowisku skarżącego wydanie zaświadczenia dotyczącego przejęcia nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa wymagałoby przeprowadzenia przez Wojewodę szeroko zakrojonych działań, polegających przede wszystkim na odszukaniu orzeczenia, na podstawie którego powołane grunty przeszły na Skarb Państwa, analizie podstawy prawnej tego orzeczenia, kwerendzie archiwalnej, badaniu treści ksiąg wieczystych, w tym ksiąg wieczystych dawnych, oraz ewentualnie sporządzeniu dokumentacji geodezyjnej. Mogłoby to mieć jedynie miejsce w postępowaniu administracyjnym, np. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji, które - jak wynika z akt sprawy - toczyło się już z wniosku E. K.. Wykraczałoby to jednak poza zakres koniecznego postępowania wyjaśniającego, o którym mowa w art. 218 § 2 k.p.a. Skargę na postanowienie Ministra z 5 lutego 2021 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie E. K., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił naruszenie: 1) przepisów postępowania, mających istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia poprzez błędną wykładnię art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. w związku z art. 218 § 1 k.p.a. polegającą na przyjęciu, że wojewoda nie jest organem władzy publicznej, który ma obowiązek wydać zaświadczenie o fakcie lub o braku faktu przejęcia na rzecz Skarbu Państwa dawnej leśnej parceli katastralnej pgl nr [...] gm. kat. [...], obecnie oznaczonej w powszechnej ewidencji gruntów jako działka leśna Ls nr [...] o powierzchni 15 arów, położonej w obrębie [...], powiat [...], województwo [...]; 2) przepisów prawa materialnego, przez ich niezastosowanie, tj.: a) art.3 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 23 stycznia 2009 o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (t.j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1464), na podstawie którego do wojewody należą wszystkie sprawy z zakresu administracji rządowej w województwie, niezastrzeżone w odrębnych ustawach do właściwości innych organów tej administracji, b) art. 1 w związku art. 3 ustawy z dnia 14 lipca 1983 o narodowym zasobie archiwalnym archiwach (t.j. Dz.U. z 2020 r., poz.164), które stanowią, że materiałami archiwalnymi są wszelkiego rodzaju akta i dokumenty z działalności organów władzy i jednostek samorządu terytorialnego, powstałe w przeszłości i powstające współcześnie, które jako narodowy zasób archiwalny przechowuje się wieczyście, a zgodnie z art. 5 ust.1a pkt 1 ustawy - po organach lub jednostkach organizacyjnych, które trwale zaprzestały działalności, materiały archiwalne powinny zostać przekazane do archiwum państwowego, c) art. 2 ust. 1 w związku z art. 16a ust. 1 i ust.4 pkt 3 powyższej ustawy, zgodnie z którymi narodowy zasób archiwalny ma służyć także obywatelom, którzy mają prawo żądać wydania na jego podstawie zaświadczeń lub potwierdzenia treści przechowywanych materiałów archiwalnych w postaci uwierzytelnionych odpisów, wypisów, czy reprodukcji, d) przepisów wykonawczych do tej ustawy - rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 18 stycznia 2011 w sprawie instrukcji kancelaryjnej, jednolitych rzeczowych wykazów akt oraz instrukcji w sprawie organizacji i zakresu działania archiwów zakładowych (Dz. U. Nr 14, poz. 67 z późn. zm), do którego załącznik nr 5, dotyczący jednolitego rzeczowego wykazu akt organów zespolonej administracji rządowej w województwie i urzędów obsługujących te organy, stanowi (poz.1531), że ewidencja dokumentacji przechowywanej w archiwum zakładowym oraz przekazywanie materiałów archiwalnych do archiwum zakładowego należy do kategorii archiwalnej "A", czyli wieczystej, tak samo jak do kategorii "A" zalicza się przejmowanie nieruchomości z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa i jednostek samorządu terytorialnego (poz. 7533), zaś w załączniku nr [...], dotyczącym instrukcji archiwalnej, w § 45 ust. 1 ustanowiono obowiązek odnotowania przez archiwistę daty przekazania materiałów archiwalnych do archiwum państwowego i wymóg przechowywania w archiwum zakładowym dokumentacji z tego przekazania (§ 45 ust.2). 3) art 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i art. 144 k.p.a. - przez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia, zamiast jego uchylenia zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. i art. 144 k.p.a., w sytuacji, gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego przed odmową wydania zaświadczenia (art. 218 § 2 k.p.a.), dotyczącego zasobu archiwalnego, obejmującego decyzje o przejmowaniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości, położonych w [...], wydanych przed dniem 4 listopada 1971 przez zniesione Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P., które to decyzje zaliczają się do kategorii archiwalnej "A" i powinny znajdować się w archiwum zakładowym lub w Archiwum Państwowym w P., co powinna odzwierciedlać odpowiednia dokumentacja przekazania akt, także należąca do kategorii "A", zgodnie z powołanymi powyżej przepisami ustawy o narodowym zasobie akt i o archiwach wraz z przepisami wykonawczymi; 4) naruszenie art. 138 § 1 ust. 1 k.p.a. i art. 144 k.p.a. w związku art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a.- przez błędne utrzymanie w mocy zaskarżonego postanowienia - w części dotyczącej odmowy ustalenia stanu prawnego dokumentu o nazwie: zaświadczenie z dnia [...] kwietnia 1970 r. nr [...], sporządzonego przez zniesiony Wydział Rolnictwa i Leśnictwa Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P.; 5) naruszenie zasady praworządności i słusznego interesu strony (art.6 k.p.a. i art. 7 i 7a ust.1 k.p.a.), podważenie zaufania skarżącego do władzy publicznej przez naruszenie zasad proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 § 1 k.p.a.) oraz brak wystarczających wyjaśnień utrzymania w mocy zaskarżonego postanowienia (art. 9 k.p.a.), a przez to naruszenie zasad praworządności, wyrażonych w art. 2 i art. 7 Konstytucji RP i obowiązku przestrzegania prawa przez każdego (art.83 Konstytucji RP) - przez co skarżący nie może otrzymać żądanego zaświadczenia, potwierdzającego fakt braku upaństwowienia działki leśnej nr [...] /dawna pgl kat. nr [...] położonej w [...]. W uzasadnieniu skargi skarżący przedstawił stanowisko na poparcie podniesionych zarzutów. W konsekwencji, skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego go postanowienia Wojewody Podkarpackiego z 2 stycznia 2020 r. i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji, orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie zaś z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2020 r., poz. 329, dalej: "p.p.s.a.") sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sądowa kontrola zaskarżonego postanowienia Ministra z 5 lutego 2021 r. przeprowadzona z uwzględnieniem powyższych reguł doprowadziła do uznania, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ postanowienie organu odwoławczego nie narusza prawa w stopniu uzasadniającym jego uchylenie lub stwierdzenie jego nieważności. Postępowanie w kontrolowanej sprawie zostało wszczęte wnioskiem skarżącego z 11 grudnia 2019 r. o wydanie zaświadczenia żądanej tresci. Zgodnie z art. 217 § 2 k.p.a. zaświadczenie wydaje się, jeżeli urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa lub jeżeli osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. W tym drugim przypadku organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu (218 § 1 k.p.a.). Wydając zaświadczenie, o którym mowa w art. 218 § 1 k.p.a., organ może stosownie do art. 218 § 2 k.p.a., przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Sąd podziela stanowisko prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie sądowoadministracyjnym, zgodnie z którym przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia sprowadza się wyłącznie do poświadczenia faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Organ musi zatem skonfrontować treść żądania z pozostającą w jego dyspozycji dokumentacją i ustalić, czy dokumentacja ta pozwala na pozytywne załatwienie tego żądania. Zaświadczenie pozostaje aktem wiedzy i nie ma charakteru prawotwórczego. Nie rozstrzyga ono żadnej sprawy i nie tworzy nowej sytuacji prawnej ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego (por. wyrok NSA z 26 listopada 2021 r. sygn. I OSK 793/21; wyrok NSA z 19 sierpnia 2021 r., I OSK 402/21). Jakkolwiek art. 218 § 2 k.p.a. uprawnia organ administracji publicznej do przeprowadzenia w koniecznym zakresie postępowania wyjaśniającego, to jednak jest to postępowanie, które nie może "tworzyć" podstawy faktycznej i prawnej do wystawienia zaświadczenia. Niedopuszczalne jest zatem kompletowanie w tym postępowaniu materiału dowodowego, mającego służyć wydaniu zaświadczenia określonej treści, gdyż treść zaświadczenia ma się opierać na już posiadanych przez organ ewidencjach, rejestrach, czy też zbiorach danych. Wniosek o wydanie zaświadczenia może być przez organ załatwiony bądź poprzez czynność materialno-techniczną polegającą na jego wydaniu, bądź też postanowieniem odmownym. Zgodnie z art. 219 k.p.a., odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie. Tą prawną formą działania posłużył się w niniejszej sprawie organ I instancji, a Minister takie działanie uznał za prawidłowe. Sąd to stanowisko i wspierającą je argumentację w całości podziela, nie znajdując podstaw do jej podważenia, jako że odpowiada ona znaczeniu normatywnemu art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a. Wojewoda (a zanim Minister) właściwie poddali analizie treść złożonego wniosku z 11 grudnia 2020 r. o wydanie zaświadczenia. Twierdzenie, że organ odwoławczy nie zajął stanowiska odnośnie przedmiotu wniesionego przez skarżącego pozostaje w całości nieuprawnione, tak jak i ocena przypisywanego Ministrowi uchylenia się od wypowiedzenia się co do licznych uchybień, których miałby dopuścić się Wojewoda. Skarżący wystąpił z wnioskiem o wydanie zaświadczenia, że dawna parcela leśna nr [...], położona w obrębie [...], nie została przejęta na własność Państwa na podstawie decyzji administracyjnej wydanej na podstawie poniższych przepisów: 1) art. 37a lub art. 38 ustawy z dnia 6 maja 1945 r. o majątkach opuszczonych i porzuconych (Dz.U. Nr 17, poz. 97), 2) art. 34 dekretu z dnia 8 marca 1946 r. o majątkach opuszczonych i poniemieckich (Dz.U. Nr 13, poz. 87 ze zm.), 3) art. 1 ust. 1 i art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 5 września 1947 r. o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. Nr 59, poz. 318 ze zm.) w związku z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministrów: Skarbu, Rolnictwa i Reform Rolnych oraz Administracji Publicznej z dnia 15 lipca 1948 r. w sprawie trybu orzekania o przejściu na własność Państwa mienia pozostałego po osobach przesiedlonych do ZSRR (Dz.U. 37, poz. 271), 4) art. 3 ust. 1 dekretu z dnia 27 lipca 1949 r. o przejęciu na własność Państwa nie pozostających w faktycznym władaniu właścicieli nieruchomości ziemskich położonych w niektórych powiatach województwa białostockiego, lubelskiego, rzeszowskiego i krakowskiego (Dz.U. Nr 46, poz. 339). Jednocześnie, skarżący wystąpił o potwierdzenie, że zaświadczenie Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w P. z [...] kwietnia 1970 r., nr [...] nie jest decyzją administracyjną. W omawianej sprawie zasadnie Minister przyjął, że postępowanie wyjaśniające, które organ przed wydaniem zaświadczenia może przeprowadzić w koniecznym zakresie (art. 218 § 2 k.p.a.), nie może "tworzyć" podstawy faktycznej do wystawienia zaświadczenia. W rozpatrywanym przypadku zgłoszone żądanie, takie miałoby natomiast konsekwencje, albowiem w celu uczynienia zadość wnioskowi organ musiałby dokonać ustaleń faktycznych i za ich pośrednictwem sformułować zwrot stosunkowy o zgodności badanych faktów (sytuacji) pozostających w obszarze zainteresowania strony z przepisami prawa (i to jeszcze już nieobowiązującymi), a następnie dopiero uzyskanemu wynikowi nadać formę zaświadczenia. Zaświadczenie stanowiące w ujęciu kodeksowym oświadczenie wiedzy stałoby się w tych warunkach aktem stosowania prawa, które zasadniczo uznaje się zawsze za oświadczenie woli a nie wiedzy. Trafnie wskazuje się, że w odróżnieniu do zaświadczeń pozostających oświadczeniami wiedzy, które zawierają wyłącznie informacje weryfikowane za pomocą kryterium prawdziwe-fałszywe, oświadczenia woli mogą podlegać weryfikacji jedynie za pomocą kryterium zgodności z prawem, tj. legalne – nielegalne (por. Z. R. Kmiecik [w:] System Prawa Administracyjnego Procesowego. Tom IV. Postępowania autonomiczne i szczególne. Postępowania niejurysdykcyjne, red. A. Matan, Warszawa 2021, s. 1074). W tych warunkach, w ocenie Sądu, uznać należało, że stanowisko Ministra wyrażające się utrzymaniem w mocy postanowienia Wojewody odpowiada prawu. Kierując się przedstawionymi względami, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 p.p.s.a.