I SA/Wa 749/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Elżbieta Lenart sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 13 lipca 2023 r. sprawy ze skargi B. K., M. P. i S. K. na postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 11 stycznia 2023 r. nr PRWOP1.025.9.2019.PR w przedmiocie zawieszenia postępowania uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Ministra Zdrowia z dnia 3 listopada 2022 r. nr PRWOP1.025.9.2019.AM. Postanowieniem z 11 stycznia 2023 r., nr [...], Minister Zdrowia, po rozpoznaniu wniosku B. K., M.P. i S. K. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy własne postanowienie z 3 listopada 2022 r., nr [...]o zawieszeniu postępowania. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym; Wnioskiem z 7 maja 2019 r. Minister Zdrowia wystąpił o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z 10 października 2011 r., nr [...], stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z 31 marca 1959 r., nr [...] o przejściu na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego "[...]" w [...]. Postanowieniem z 3 listopada 2022 r. Minister Zdrowia, działając na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a., zawiesił przedmiotowe postępowanie nieważnościowe. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ pierwszej instancji podniósł, że w toku postępowania nieważnościowego pismem z 6 września 2022 r. wystąpił do Ministra Rozwoju i Technologii o przekazanie informacji czy toczyło się jakiekolwiek postępowanie administracyjne z wniosku uprawnionych podmiotów dotyczące decyzji Ministra Infrastruktury z 28 stycznia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z 9 lipca 2008 r. stwierdzającą nieważność zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 8 czerwca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu nad pensjonatem "[...]" w [...]. Organ wskazał, że pismem z 28 października 2022 r. Minister Rozwoju i Technologii poinformował, że prowadzone jest przed nim postępowanie z wniosku Profilaktycznego Domu Zdrowia w [...] o stwierdzenie nieważności decyzji z 28 stycznia 2009 r. oraz decyzji z 9 lipca 2008 r. Zdaniem organu pierwszej instancji, powyższe oznacza, że w sprawie zaistniała przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania do czasu prawomocnego zakończenia postępowania prowadzonego przed Ministrem Rozwoju i Technologii, ponieważ wydanie przez Ministra Zdrowia orzeczenia z 31 marca 1959 r. o przejęciu na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego "[...]" w [...] stanowiło konsekwencję wydania przez Ministra Gospodarki Komunalnej zarządzenia z 8 czerwca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu nad pensjonatem "[...]". Zatem rozstrzygnięcie dotyczące bytu prawnego decyzji Ministra Infrastruktury z 28 stycznia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję z 9 lipca 2008 r. o stwierdzeniu nieważności zarządzenia z 8 czerwca 1951 r. ma, w ocenie organu, bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z 10 października 2011 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z 31 marca 1959 r. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższym postanowieniem wnieśli B. K., M. P. i S. K. Postanowieniem z 11 stycznia 2023 r. Minister Zdrowia utrzymał w mocy własne postanowienie z 3 listopada 2022 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy podniósł, że po wejściu w życie ustawy z 11 sierpnia 2021 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego negatywne przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji w przypadku każdej z przyczyn wymienionych w art. 156 § 1 pkt 1-7 k.p.a., określone w art. 156 § 2 k.p.a., stanowią: 1) okoliczność, że decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne oraz 2) upływ 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji. Oznacza to, że upływ wskazanego terminu nie wyklucza prowadzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Jeżeli jednak w jego wyniku zostanie ustalone występowanie jednej lub więcej przesłanek do stwierdzenia nieważności z art. 156 § 1 k.p.a. oraz zaistnienie przesłanki negatywnej w postaci upływu ponad 10 lat od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji, to właściwy organ podejmuje decyzję stwierdzającą wydanie decyzji z naruszeniem prawa, ze wskazaniem jednocześnie okoliczności, z powodu których nie było dopuszczalne jej unieważnienie (por. R. H., M. W. (red), Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Wyd. 7, Warszawa 2021). Wobec powyższego, zdaniem organu, wbrew stanowisku zawartemu we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, prowadzenie postępowania nie pozostaje bezprzedmiotowe. Jednocześnie jednak z uwagi na prowadzone przed Ministrem Rozwoju i Technologii postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z 28 stycznia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję Ministra Infrastruktury z 9 lipca 2008 r. o stwierdzeniu nieważności zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 8 czerwca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad pensjonatem "[...]", którego rozstrzygnięcie, w ocenie organu, ma bezpośredni wpływ na rozstrzygnięcie dotyczące postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Zdrowia z 10 października 2011 r. o stwierdzeniu nieważności orzeczenia Ministra Zdrowia z 31 marca 1959 r., zaistniała przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia przedmiotowego postępowania nieważnościowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wnieśli B. K., M.P. i S.K.. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucili naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 8 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania w sposób tendencyjny, gdzie stroną postępowania jest sam Minister Zdrowia, co w sposób znaczący obniża zaufanie części uczestników do władzy publicznej. Powołując się na powyższe skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia. W uzasadnieniu skargi wskazano, że po wydaniu decyzji z dnia 10 października 2011 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z 31 marca 1959 r. od ponad 10 lat Minister Zdrowia wszczyna kolejne postępowania w sposób ewidentny dążąc do uchylenia własnej decyzji. W ocenie skarżących wszczynanie kolejnych postępowań (a obecnie próba zawieszenia wszczętego postępowania) służy tylko temu aby powstrzymać roszczenia uprawnionych spadkobierców do ubiegania się o zwrot majątku albo o odszkodowanie. Skarżący podnieśli, że organy Państwa powinny być obiektywne, a w niniejszej sprawie Minister Zdrowia (będąc sędzią we własnej sprawie) po 2011 r. utracił ten atrybut w sposób sztuczny przedłużając postępowanie. W niniejszej sprawie już kilkukrotnie sądy administracyjne stawały po stronie skarżących, jednak nic to nie zmieniało. Zdaniem skarżących, Minister Zdrowia posiada szeroki wachlarz wszczynania kolejnych "absurdalnych postępowań", jak choćby postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji nadzorczej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz.U. z 2021, poz. 735), zwanej dalej "k.p.a." Zgodnie z powołanym przepisem organ administracji publicznej zawiesza postępowanie, gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Pod pojęciem "zagadnienia wstępnego" należy rozumieć sytuację, w której wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem uwarunkowane jest uprzednim rozstrzygnięciem wstępnego zagadnienia prawnego. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego (prejudycjalnego) przez inny organ lub sąd wydanie decyzji w danej sprawie jest niemożliwe. Należy przyjąć, że zagadnieniem wstępnym w rozumieniu tego przepisu mogą być wyłącznie takie kwestie (zagadnienia) prawne, których rozstrzygnięcie należy do właściwości innego organu lub sądu i zagadnienia te mogą być odrębnym przedmiotem postępowania przed takim organem lub sądem. Nie chodzi tu zatem o wyjaśnienie nawet poważnych wątpliwości dotyczących aspektów prawnych sprawy będącej przedmiotem postępowania administracyjnego, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego przez inny organ lub sąd. Z art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. wynika również, że zagadnienie to nie było jeszcze przedmiotem postępowania przed właściwymi organami albo w toczącym się postępowaniu nie zapadło prawomocne (ostateczne) rozstrzygnięcie w tej kwestii. Organ, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej, musi ustalić związek przyczynowy pomiędzy rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej a zagadnieniem wstępnym. O takiej zależności przesądza treść przepisów prawa materialnego stanowiących podstawę prawną decyzji administracyjnej. Przy tym wskazana zależność musi być bezpośrednia. Gdy w sprawie wyłania się zagadnienie, które wykazuje jedynie pośredni związek z rozpatrzeniem sprawy i wydaniem decyzji, nie ma ono charakteru zagadnienia wstępnego w rozumieniu art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Mogą wiązać się z nim określone skutki, ale powstanie takiego zagadnienia nie rodzi obowiązku zawieszenia postępowania administracyjnego. W niniejszej sprawie organy uznały, że w sprawie wystąpiła przesłanka do obligatoryjnego zawieszenia postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z 10 października 2011 r. stwierdzającej nieważność orzeczenia Ministra Zdrowia z 31 marca 1959 r. stwierdzającego przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego "[...]" w [...] do czasu prawomocnego zakończenia prowadzonego przed Ministrem Rozwoju i Technologii postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Infrastruktury 28 stycznia 2009 r. utrzymującej w mocy decyzję tego samego organu z 9 lipca 2008 r. stwierdzającą nieważność zarządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z 5 czerwca 1951 r. o ustanowieniu przymusowego zarządu państwowego nad pensjonatem "[...]" w [...]. Sąd powyższego stanowiska organów nie podziela. Zdaniem Sądu, wskazywane przez Ministra w zaskarżonym postanowieniu zagadnienie nie posiada charakteru zagadnienia wstępnego, o którym mowa w art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. Analiza zebranej dokumentacji potwierdza bowiem, że w niniejszej sprawie stan prawny jest ukształtowany w sposób umożliwiający zakończenie sprawy w prowadzonym przez Ministra Zdrowia postępowaniu nadzorczym. Poza sporem pozostaje, że zarządzenie Ministra Gospodarki Komunalnej z 8 czerwca 1951 r., w części dotyczącej § 1 pkt 1, orzekające o ustanowieniu przymusowego zarządu nad pensjonatem "[...]" w [...] zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a decyzja Ministra Infrastruktury z 9 lipca 2008 r. stwierdzająca nieważność powyższego zarządzenia oraz utrzymująca ją w mocy decyzja Ministra Infrastruktury z 28 stycznia 2009 r. są ostateczne. Nie jest również kwestionowane, że z obrotu prawnego wyeliminowano orzeczenie Ministra Zdrowia z 31 marca 1959 r. stwierdzającego przejście na własność Państwa przedsiębiorstwa pensjonatowego "[...]" w [...], a decyzja Ministra Zdrowia z 10 października 2011 r. stwierdzająca nieważność powyższego orzeczenia posiada przymiot ostateczności. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy istniejący pomiędzy rozpatrzeniem i rozstrzygnięciem prowadzonej sprawy, a rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego należy oceniać zawężająco. Nie można bowiem pomijać, że naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest prowadzenie postępowania z zachowaniem reguł szybkości i ekonomiki postępowania (art. 12 § 1 k.p.a.). Zasadą jest zatem prowadzenie postępowania, a wyjątkiem przerwanie jego toku np. poprzez zawieszenie. Rację mają skarżący, że gdyby przyjąć szerokie rozumienie przesłanki do obligatoryjnego zawieszenia postępowania to wielokrotnie dochodziłoby do swoistego paraliżu procesowego w prowadzonej przez organ sprawie. Inicjowanie przez strony o spornych interesach nowych postępowań prowadzonych w administracyjnych trybach nadzwyczajnych prowadziłoby do stanu permanentnego zawieszenia postępowania pomimo ustalonego stanu prawnego umożliwiającego zakończenie sprawy w postępowaniu prowadzonym przez organ. Odnosząc się do argumentacji Ministra Zdrowia Sąd wskazuje, że podstawy do zastosowania art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu nieważnościowym dotyczącym decyzji Ministra Zdrowia z 10 października 2011 r. nie mogło uzasadniać oparcie się przez organ w decyzji z 10 października 2011 r. na ustaleniach poczynionych przez Ministra Infrastruktury w decyzjach z 9 lipca 2008 r. i 28 stycznia 2009 r. Organ nadzoru, jakim jest Minister Zdrowia, powinien samodzielnie dokonać ustaleń faktycznych i uwzględnić stan prawny istniejący w momencie wydania kontrolowanej decyzji. Uwadze organu umknęło, że prowadzenie na wniosek Profilaktycznego Domu Zdrowia przed Ministrem Rozwoju i Technologii postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Ministra Infrastruktury z 9 lipca 2008 r. i 28 stycznia 2009 r. samo w sobie nie zmieniło istniejącego w sprawie stanu prawnego. Zatem, wbrew twierdzeniu organu, okoliczność ta nie mogła skutkować obligatoryjnym zawieszeniem postępowania w sprawie o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z 10 października 2011 r. Podsumowując, nie można podzielić stanowiska organu, że w niniejszej sprawie występuje bezpośredni związek przyczynowo - skutkowy pomiędzy kontrolowaną przez Ministra Zdrowia w postępowaniu nieważnościowym decyzją z 10 października 2011 r., a kontrolowanymi przez Ministra Rozwoju i Technologii w postępowaniu nieważnościowym decyzjami Ministra Infrastruktury z 9 lipca 2008 r. oraz 28 stycznia 2009 r. Wobec powyższego uznać trzeba, że w zaskarżonym postanowieniu oraz poprzedzającym je postanowieniu z 3 listopada 2022 r. Minister Zdrowia wadliwie zastosował art. 97 § 1 pkt 4 k.p.a. na tle stanu faktycznego sprawy, a naruszenie to miało wpływ na wynik sprawy. Konsekwencją uchylenia zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia organu pierwszej instancji jest obowiązek przystąpienia przez Ministra Zdrowia do rozpoznania złożonego wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji Ministra Zdrowia z 10 października 2011 r. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 259) orzekł jak w sentencji. Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w zw. z art. 120 p.p.s.a.