I SA/Wa 753/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Łukasz Trochym (spr.) sędzia WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Protokolant starszy specjalista Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 sierpnia 2024 r. sprawy ze skargi M. F. i I. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia 17 stycznia 2023 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Wojewody Mazowieckiego na rzecz M. F. i I. Z. solidarnie kwotę 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda Mazowiecki (dalej również jako "Wojewoda/organ") decyzją z 17 stycznia 2023 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy (dalej również jako "Prezydent/organ I instancji") z 25 czerwca 2021 r., nr [...], w części dotyczącej punkt drugiego ww. decyzji Prezydenta i w tym zakresie umorzył postępowanie administracyjne przed organem I instancji. Powyższa decyzja Wojewody wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Nieruchomość warszawska położona przy ul. [...] (dawna ul. [...]), ozn. hip. "[...]" dawne działki nr: [...] została objęta działaniem dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279, dalej jako "dekret/dekret warszawski"). Z dniem wejścia w życie dekretu (21 listopada 1945 r.) grunt nieruchomości warszawskiej przeszedł na własność gminy m.st. Warszawy, a od 1950 r. na własność Skarbu Państwa. Aktualnie ww. nieruchomość warszawska oznaczona jest jako część działki nr [...] z obrębu [...], dla której Sąd Rejonowy dla [...] prowadzi księgę wieczystą [...]. Obecnie na nieruchomości znajduje się Szkoła Podstawowa [...]. Zgodnie z zaświadczeniem Sądu Grodzkiego w [...] Oddział Ksiąg Wieczystych z [...] grudnia 1948 r., Nr [...] tytuł własności nieruchomości "[...]", wydzielonej z księgi "[...]" o powierzchni 3881,50 m2, uregulowany jest przez zastrzeżenie na imię Z. Z., A. C., E. H. i Z. T. w częściach równych co do dawnych działek nr: [...]. Pismem z 25 stycznia 1949 r. Z. Z., reprezentowana przez adw. K. L., wniosła o przyznanie prawa własności czasowej do terenu nieruchomości warszawskiej, ozn. hip. "[...]". Orzeczeniem administracyjnym z 25 maja 1972 r., nr [...], Prezydium Rady Narodowej m. st. Warszawy odmówiło dawnym współwłaścicielom przyznania prawa własności czasowej do gruntu przedmiotowej nieruchomości. Na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział III Cywilny z [...] lutego 1992 r. sygn. akt [...], spadek po Z. Z., zmarłej 26 stycznia 1978 r. nabył z mocy ustawy syn T. Z. w całości. T. Z. na podstawie umowy sprzedaży z [...] sierpnia 2016 r. Repertorium A nr [...], sporządzonej przez Notariusz A. M., sprzedał I. Z. i M. F. na współwłasność cały spadek po Z. Z.. Aktem notarialnym z [...] sierpnia 1949 r., Repertorium Nr [...], sporządzonym przez A. K. zastępcę Notariusza W. T., Z. z T. R. sprzedała swoją 1/4 niepodzielną część czterech niezabudowanych działek nr: [...] na rzecz G. R. i H. S.. Decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] sierpnia 1974 r., nr [...] orzeczono o ustaleniu i przyznaniu na rzecz H. S. i G. R. odszkodowania za grunt o powierzchni 484 m2 oraz rośliny i zabudowania. Na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział I Cywilny z [...] stycznia 1992 r. sygn. akt. [...], spadek po H. S., zmarłej 9 maja 1991 r., na podstawie ustawy nabyły córki E. S. i J. M. po 1/2 części. Z kolei na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział XVI Cywilny z [...] listopada 2015 r. sygn. akt. [...], spadek po G. R., zmarłej 21 maja 2008 r., na podstawie ustawy wprost nabyli córka M. R., w 1/3 części, syn J. R. w 1/3 części oraz syn K. R. w 1/3 części. Następnie spadek pod J. R., na podstawie aktu poświadczenia dziedziczenia z [...] grudnia 2012 r., Repertorium A Nr [...], (wpisany do rejestru spadkowego pod nr [...]), na podstawie ustawy nabyły żona G. R. i córka B. R. w udziałach wynoszących po 1/2 części każda z nich. Aktem notarialnym z [...] grudnia 1949 r., Repertorium Nr [...], sporządzonym przez E. S. Zastępcę Notariusza W. T., A. G. primo voto C. sprzedała swoją 1/4 niepodzielną część czterech działek nr: [...] wchodzących w skład nieruchomości pod nazwą "[...]" na rzecz L. S. i F. R.. Decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] z [...] sierpnia 1974 r., nr [...] orzeczono o ustaleniu i przyznaniu na rzecz F. R. i L. S. odszkodowania za grunt o powierzchni 398 m2 oraz rośliny i zabudowania. Na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział lI Cywilny z [...] grudnia 1991 r., sygn. akt: [...], spadek po F. R., zmarłej 6 grudnia 1988 r., na podstawie ustawy nabyli mąż A. P. i synowie A. R. i L. R. po 1/3 części każdy z nich. Z kolei na podstawie prawomocnego postanowienia Sądu Rejonowego dla [...] Wydział I Cywilny z [...] października 2003 r., sygn. akt: [...], spadek po A. R. na podstawie ustawy nabył syn M. R. w całości wprost. Pismem z 14 września 2015 r. T. Z., reprezentowany przez r. pr. L. M, pismem z 30 listopada 2015 r. M. R., K. R., B. R., G. R., J. M. i E. S., pismem z 15 grudnia 2015 r. L. R. oraz pismem z 19 lutego 2018 r. M. R. – wnieśli o ustalenie i przyznanie odszkodowania za grunt nieruchomości położonej w [...] przy dawnej ul. [...], ozn. hip. "[...]" dawne działki nr: [...]. Decyzją z 28 listopada 2019 r., nr [...] Wojewoda Mazowiecki, po rozpatrzeniu wniosku M. R., K. R., G. R., B. R., E. S. i J. M. – odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z 21 sierpnia 1974 r., nr [...]. Decyzją z 25 czerwca 2021 r., nr [...], Prezydent m.st. Warszawy: 1) umorzył postępowanie w zakresie części dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]", co do powierzchni 398 m2 (działka nr [...]) oraz co do powierzchni 484 m2 (działka nr [...]), stanowiących aktualnie część działki nr [...] z obrębu [...] oraz; 2) odmówił I. Z., M. F., M. R., K. R., B. R., G. R., J. M., E. S., L. R. i M. R. przyznania odszkodowania za pozostałą część nieruchomość położonej w [...] przy ul. [...] (d. ul. [...]), ozn. hip. "[...]" dawne działki nr: [...], stanowiącej obecnie część działki nr [...] z obrębu [...]. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji podał, że częściowa bezprzedmiotowość postępowania wynika z faktu, iż w obrocie prawnym pozostają decyzje z 1974 r. orzekające o przyznaniu odszkodowania za część dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" o łącznej pow. 882 m2. Prezydent wyjaśnił, że przedmiotowe decyzje zostały wydane na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. z 1974 r. Nr 10 poz. 64). W ocenie organu I instancji, w konsekwencji powyższego, postępowanie dotyczące części dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" dawne działki nr: [...] o łącznej pow. 882 m2, należało umorzyć, o czym rozstrzygnął w punkcie pierwszym decyzji. W zakresie punktu drugiego rozstrzygnięcia Prezydent wskazał, że w pozostałej części dawnej nieruchomości "[...]", dawne działki nr: [...] stanowiącej obecnie część działki nr [...] z obrębu [...], o pow. 3001 m2, nie została wykazana jedna z przesłanek określonych w art. 215 ust. 2 u.g.n., od spełnienia których łącznie ustawodawca przewidział możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku o wypłatę odszkodowania. W ocenie organu I instancji, na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego, można wyprowadzić wniosek, że utrata faktycznej możliwości władania częścią nieruchomości o pow. 3001 m2 przez byłych wspówłaścicieli przedmiotowej nieruchomości nastąpiła przed dniem 5 kwietnia 1958 r., ponieważ przed tą datą na przedmiotowym terenie został zlokalizowany budynek szkoły. W konsekwencji Prezydent odmówił wnioskodawcom przyznania odszkodowania za pozostałą część nieruchomość położonej w [...] przy ul. [...] (d. ul. [...]). Odwołanie od całości powyższej decyzji Prezydenta złożyli M. F. i I. Z., reprezentowani przez radcę prawnego A. S.. Wojewoda Mazowiecki, zaskarżoną decyzją z 17 stycznia 2023 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 25 czerwca 2021 r., nr [...], w części dotyczącej punktu drugiego ww. decyzji Prezydenta i w tym zakresie umorzył postępowanie administracyjne przed organem I instancji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ wyjaśnił, że kwestię dotyczącą podmiotów uprawnionych do występowania z roszczeniami o ustalenie odszkodowania za nieruchomość poruszył w uchwale z 30 czerwca 2022 r., sygn. I OPS 1/22 Naczelny Sąd Administracyjny wydając uchwałę w składzie siedmiu sędziów, w której orzekł, że przelew wierzytelności odszkodowawczej z tytułu wywłaszczenia nieruchomości, nie prowadzi do powstania po stronie nabywcy roszczenia odszkodowawczego (cesjonariusza) interesu prawnego w domaganiu się od organu administracji publicznej ustalenia należnego odszkodowania. Organ wskazał następnie na wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r. wydane w sprawach o sygn. akt: I OSK 2875/20, I OSK 2034/20, I OSK 707/20, I OSK 1717/20, w których NSA stwierdził, że nabywcy roszczeń z dekretu nie mogą być stroną postępowań reprywatyzacyjnych, ponieważ po ich stronie brak jest interesu prawnego, ponieważ przepisy dekretu warszawskiego nie normują skutków prawnych nabycia praw określonych w tym dekrecie przez osoby, które zawarły umowy przeniesienia roszczeń. Organ wyjaśnił przy tym, że powyższe wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 sierpnia 2022 r. co prawda dotyczą praw nabywców roszczeń z tytułu art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy, jednakże ich treść koresponduje i jest zgodna z uchwałą wydaną przez Naczelny Sąd Administracyjny 30 czerwca 2022 r. odnoszącą się do praw nabywców roszczeń o ustalenie odszkodowania za nieruchomość (art. 128 u.g.n.). Z kolei, zdaniem organu, uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 zapadła w sprawie o ustalenie odszkodowania, o którym mowa w art. 128 u.g.n., to jednak brzmienie art. 215 u.g.n. pozwala wywieść skutki dla nabywców roszczeń w nim określonych takie samo, jak w omawianej uchwale. Organ podniósł również, że przepis art. 215 u.g.n. wskazuje, że osobą uprawnioną do odszkodowania za nieruchomość jest poprzedni właściciel bądź jego następca prawny. Do grona podmiotów uprawionych z art. 7 dekretu należą: właściciel gruntu, jego prawni następcy albo osoby reprezentujące jego prawa, a w niektórych przypadkach - także użytkownicy ziemi. Co oznacza, zdaniem organu, że to prawo można ustanowić na rzecz dotychczasowego właściciela, ewentualnie na rzecz jego spadkobierców, jako następców prawnych w ramach sukcesji uniwersalnej. Mając na uwadze powyższe organ doszedł do wniosku, że warunkiem podmiotowym, normy prawnej wynikającej zarówno z art. 128 u.g.n., jak i 215 u.g.n. jest to, że odszkodowanie przysługuje na rzecz osoby, która była właścicielem w chwili przejęcia/wywłaszczenia nieruchomości lub jego następcom prawnym w drodze spadkobrania bowiem roszczenie odszkodowawcze związane jest ściśle z rekompensatą skierowaną do właściciela za przejęcie nieruchomości przez podmiot publiczny. Wojewoda uznał zatem, że pomimo, iż postępowanie zostało zainicjowane przez osobę uprawnioną (T. Z.), organ I instancji w toku postępowania nieprawidłowo określił krąg stron i skierował przedmiotową decyzję do osób nieposiadających przymiotu strony, czyli do: I. Z., M. F., M. R., K. R., B. R., G. R., J. M., E. S., L. R. i M. R. – jako poszczególnych następców prawnych przeddekretowych współwłaścicieli nieruchomości warszawskiej: Z. Z., A. C. i Z. T.. Wojewoda wyjaśnił przy tym, że wszyscy ww. adresaci decyzji wywodzą swój interes prawny z faktu zawarcia umów cywilnoprawnych – umów kupna-sprzedaży zawartych w 1949 r. oraz 2016 r., co jednak w ocenie Wojewody, nie kreuję po ich stronie interesu prawnego w niniejszym postępowaniu administracyjnym dotyczącym odszkodowania za nieruchomość warszawską. W ocenie organu, zawarcie umowy cywilnoprawnej przeniesienia praw i roszczeń odszkodowawczych o charakterze publicznoprawnym (regulowanych normą prawa administracyjnego) stanowi podstawę do odmowy uznania legitymacji prawnej do bycia stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu administracyjnym o ustalenie odszkodowania. Z powyższych względów Wojewoda uznał decyzję Prezydenta za nieprawidłową w zakresie jej punktu drugiego przyjmując, że wnioski odszkodowawcze w tej sprawie zostały złożone przez osoby nieuprawnione. W ocenie Wojewody, Prezydent m.st. Warszawy wydał decyzję w stosunku do osób nie będących stronami postępowania, czym rażąco naruszył prawo (art. 156 § 1 pkt. 2 i 4 k.p.a.). Wobec tego Wojewoda uznał, że decyzja Prezydenta m.st. Warszawy winna zostać uchylona w punkcie drugim z uwagi na naruszenie przez organ I instancji przepisów art. 28, art. 215 u.g.n. i art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. Następnie Wojewoda skonstatował, że w przypadku ustalenia w toku postępowania odwoławczego, że strony zaskarżonej decyzji nie posiadają przymiotu strony, zachodzi bezprzedmiotowość postępowania uzasadniająca jego umorzenie na podstawie art 105 § 1 k.p.a., co zgodnie z wyżej wyrażonym poglądem, zdaniem Wojewody, ma miejsce w niniejszej sprawie. Dlatego organ umorzył w tym zakresie postępowanie prowadzone przed organem I instancji. Z kolei w zakresie rozstrzygnięcia zawartego w punkcie pierwszym decyzji Prezydenta o umorzeniu postępowania w części dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]", co do powierzchni 398 m2 (działka nr [...]) oraz co do powierzchni 484 m2 (działka nr [...]), z uwagi na przyznane w 1974 r. odszkodowanie za przedmiotowy fragment nieruchomości warszawskiej, Wojewoda uznał, że jest ono prawidłowe. Wojewoda przyjął za Prezydentem, że w powyższym zakresie zachodzi tożsamość pomiędzy sprawami zakończonymi decyzjami Urzędu Dzielnicowego [...] z 21 sierpnia 1974 r., nr [...] oraz [...] a niniejszą sprawą odszkodowawczą, zarówno pod względem przedmiotowym, jak i podmiotowym. Organ wskazał, że część stron (M. R., K. R., G. R., B. R., E. S., J. M., L. R., M. R.), do których skierowano zaskarżoną decyzję wykazało następstwo prawne w formie dziedziczenia po stronach decyzji odszkodowawczych z 1974 r. Podniósł również, że przedmiotem niniejszego postępowania objęte są dawne działki nr: [...] z nieruchomości warszawskiej położonej obecnie przy ul. [...] (dawniej ul. [...]), oznaczone hipotecznie jako "[...]", co odpowiada częściowo swym zakresem obszarowi gruntu, który był przedmiotem odszkodowania w decyzjach Urzędu Dzielnicowego [...], tj. działkom nr [...] oraz [...]. Wojewoda wyjaśnił, że w obu decyzjach Urzędu Dzielnicowego [...] z 21 sierpnia 1974 r., organ wskazał, iż zostały wydane na podstawie art. 7, 8, 12, 14, 53, 55 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. nr 10, poz. 64 z 1974). Z kolei postępowanie rozstrzygnięte decyzją Prezydenta m.st. Warszawy z 25 czerwca 2021 r., nr [...] było prowadzone na podstawie przepisów ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Zatem w niniejszej sprawie, w ocenie Wojewody, zgodnie z poglądem NSA wyrażonym w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 2022/19, zachodzi tożsamość stanu prawnego. Tożsamy jest, w ocenie Wojewody, również organ załatwiający obie sprawy (w aspekcie właściwości organów rozstrzygających sprawy). Wnioskiem z 6 lutego 2023 r. M. F. oraz I. Z. (dalej również jako "Skarżący") wnieśli o uzupełnienie powyższej decyzji Wojewody z 17 stycznia 2023 r., nr [...] w zakresie rozstrzygnięcia odwołania dotyczącego punktu pierwszego decyzji Prezydenta z 25 czerwca 2021 r., nr [...]. Postanowieniem z 2 marca 2023 r., nr [...], Wojewoda odmówił uzupełnienia swojej decyzji z 17 stycznia 2023 r. Skargę na decyzję Wojewody z 17 stycznia 2023 r., nr [...], Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli Skarżący, reprezentowani przez adwokata A. S,, zaskarżając ją w całości, oraz zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2021 r. poz. 1899 r., z późn. zm.; dalej: "u.g.n.") w zw. z art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000, z późn. zm.; dalej: "k.p.a.") w zw. z art. 105 § 1 k.p.a., w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 509 § 1 i 2 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. - Kodeks cywilny (Dz. U. z 2022 r. poz. 1360, z późn. zm.; dalej: "k.c.") w zw. z art. 1051 k.c. w zw. z art. 1053 k.c. przez błędną wykładnie i w konsekwencji uznanie, że na podstawie umowy zbycia spadku po Z. Z. zawartej w formie aktu notarialnego Rep. [...] sporządzonej przed notariuszem A. M. w dniu 10 sierpnia 2016 r. r. I. Z. oraz M. F. nie nabyli statusu strony w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 215 ust. 2 u.g.n., a w dalszej konsekwencji stwierdzenie, że Decyzja Prezydenta m.st. Warszawy z 2021 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa oraz została wydana do osoby niebędącej stroną w sprawie, podczas, gdy umowa zbycia i działu spadku w rozumieniu art. 1051 k.c. i art. 1053 k.c. nie może być postrzegana jako umowa przelewu wierzytelności ujęta w art. 509 § 1 i 2 k.c. o której mowa w treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r. (I OPS 1/22, LEX nr 3361993), a akceptowalne w doktrynie i orzecznictwie jest przeniesienie roszczeń przez spadkobiercę byłego właściciela w drodze umowy o zbycie spadku, gdyż nabywca spadku wstępuje wówczas w prawa i obowiązki spadkobiercy; 2) art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 509 § 1 i 2 k.c. przez jego niezastosowanie i uznanie, że na podstawie umów sporządzonych w formie aktu notarialnego w dniu 22 sierpnia 1949 r. oraz 15 grudnia 1949 r. następcy prawni G. R. i H. S. oraz L. S. i F. R. nie nabyli statusu strony, podczas gdy z literalnego brzmienia art. 30 § 4 k.p.a. wynika, że w sprawach dotyczących praw zbywalnych lub dziedzicznych w razie zbycia lub śmierci strony w toku postępowania na miejsce dotychczasowej strony wstępują jej następcy prawni, a już w latach 50 ubiegłego wieku Sąd Najwyższy wyjaśnił, iż roszczenia dekretowego to prawa majątkowe, dziedziczne i zbywalne (wyrok SN z dnia 16.01.1952, C 650/50), jednocześnie przez posłużenie się w art. 215 ust. 2 u.g.n. pojęciem "odszkodowanie" wskazuje na cywilnoprawny charakter świadczenia, co w konsekwencji oznacza dopuszczalność poddania go zbyciu na podstawie art. 509 § 1 i 2 k.c., a art. 30 § 4 k.p.a. wprost odnosi się do takiej sytuacji, regulując skutki zbycia prawa; 3) art. 28 k.p.a. w zw. z art. 30 § 4 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 509 § 1 i 2 k.c. w zw. z art. 128 ust. 1 u.g.n. w zw. z art. 7 ust. 1 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50, poz. 279) przez błędną wykładnie polegającą na przyjęciu, iż do przedmiotowego stanu faktycznego zastosowanie ma uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 czerwca 2022 r. (I OPS 1/22, LEX 3361993), która wskazuje na brak możliwość przeniesienia na podstawie art. 509 § 1 i 2 k.c. roszczeń z art. 128 ust. 1 u.g.n., którego norma wyraźnie wskazuje, że odszkodowanie przysługuje na rzecz osoby wywłaszczonej, podczas, gdy z normy wskazanej w art. 215 ust. 2 u.g.n. wynika możliwość otrzymania odszkodowania przez poprzedniego właściciela bądź jego następcy, co istotne zarówno norma z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego jak i norma art. 215 ust. 2 u.g.n. zezwala na przyznanie właścicielowi i następcom prawnym, więc skoro ustawodawca przewidział możliwość zbywania roszczeń z art. 7 ust. 1 dekretu warszawskiego to istnieje możliwość zbywania roszczeń wynikających z dekretu warszawskiego; 4) art. 215 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 i 4 k.p.a. w zw. z art. 7 ust. 1, 2,4 i 5 dekretu warszawskiego w zw. z art. 8 dekretu warszawskiego w zw. z art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 22, poz. 89 z 1985 r.; dalej: "u.g.g.w.") przez błędną wykładnie i w konsekwencji uznanie, że następcy prawni G. R. i H. S. oraz L. S. i F. R. nie nabyli statusu strony na podstawie umów z 1949 r. na podstawie umowy o przeniesieniu prawa użytkowania wieczystego do Nieruchomości oraz wszelkich roszczeń mających swoje źródło w dekrecie warszawskim, podczas, gdy prawa i roszczenia do Nieruchomości wynikające z dekretu warszawskiego mają charakter pierwotny względem roszczeń wynikających z art. 215 ust. 2 u.g.n., a więc to posiadaczowi prawa i roszczeń do Nieruchomości wynikających z dekretu warszawskiego przysługuje status strony w postępowaniu prowadzonym w trybie art. 215 ust. 2 u.g.n., a takie prawa i roszczenia posiadają następcy prawni nabywców z umów z 1949 r.; 5) art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. przez bezzasadne utrzymanie umorzenia postępowania w zakresie części dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]", co do powierzchni 398 m2 (dz. [...]) oraz co do powierzchni 484 m2 (dz. [...]) stanowiących aktualnie część działki ew. nr [...] z obrębu [...] przez błędne uznanie, że niniejsze postępowanie jest bezprzedmiotowe w związku z wystąpieniem w obrocie prawnym decyzji orzekającej o przyznaniu odszkodowania za część dawnej nieruchomości hipotecznej "[...]" o łącznej powierzchni 882 m2, podczas gdy przedmiotowe odszkodowanie nie zostało przyznane na rzecz poprzedniczki prawnej I. Z. oraz M. F. tj. Z. Z., odszkodowanie przyznane zostało na rzecz H. S., G. R., F. R. oraz L. S., które nie są poprzednikami prawnymi I. Z. i M. F.; 6) art. 111 § 1, 1a oraz 1b k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 2 u.g.n. przez nierozpoznanie do dnia wniesienia skargi wniosku Skarżących z dnia 6 lutego 2023 r. o uzupełnienie Decyzji Wojewody Mazowieckiego z 2023 r., co do pkt 1 decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 2021 r.; 7) art. 215 u.st. 2 u.g.n. w zw. z art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. przez wydanie przez Wojewodę Mazowieckiego decyzji, która jest wewnętrznie sprzeczna, gdyż z jednej strony organ kwestionuje przysługiwanie statusu strony w niniejszym postępowaniu następcom prawnym po H. S., G. R., F. R. i L. S., a z drugiej strony Wojewoda Mazowiecki stwierdził, że zachodzi tożsamość podmiotowa strony z decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] znak: [...] z dnia 21 sierpnia 1974 r. oraz decyzją Urzędu Dzielnicowego [...] znak: [...] z dnia 21 sierpnia 1974 r., a w konsekwencji skoro Wojewoda Mazowiecki uznaje status strony postępowanie zakończonych decyzjami Urzędu Dzielnicowego [...] to nie powinien kwestionować ich statusu w obecnym postępowaniu z uwagi na moc wiążącą na podstawie art. 16 k.p.a., a jeśli ich interesu prawnego nie uznaje to wpadkowo stwierdza nieważność ww. decyzji Urzędu Dzielnicowe [...], co stoi w sprzeczności z art. 156 § 2 k.p.a. Wobec powyższego Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zwrot kosztów postępowania sądowoadministracyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z 13 września 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie sądowe do czasu zakończenia postępowania przez Naczelny Sąd Administracyjny w sprawie o sygnaturze akt I OPS 1/23. Postanowieniem z 16 kwietnia 2024 r. postępowanie sądowe zostało przez Sąd podjęte. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: skarga ma usprawiedliwione podstawy, dlatego podlegała uwzględnieniu. Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) w związku art. 3 § 1 i § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 p.p.s.a., sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. W związku z tym, aby wyeliminować z obrotu prawnego akt wydany przez organ administracyjny konieczne jest stwierdzenie, że doszło w nim do naruszenia bądź przepisu prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, bądź przepisu postępowania w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie, albo też przepisu prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c p.p.s.a.), a także, gdy decyzja lub postanowienie organu dotknięte jest wadą nieważności, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach (art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a.). Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co oznacza, iż Sąd zobowiązany jest dokonać oceny legalności zaskarżonej decyzji niezależnie od zarzutów podniesionych w skardze. Sąd stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 135 p.p.s.a.). W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii nierozpatrzenia przez Wojewodę całości odwołania od decyzji Prezydenta m.st. Warszawy z 25 czerwca 2021 r., nr [...]. Przypomnieć wypada, że ww. decyzja Prezydenta zawiera dwa wyodrębnione punkty rozstrzygnięcia, dotyczące umorzenia postępowania w części (punkt pierwszy decyzji) oraz odmowy przyznania odszkodowania (punkt drugi decyzji). I. Z. oraz M. F. zaskarżyli powyższą decyzję w całości, co jasno wynika z treści ich odwołania. Wojewoda Mazowiecki decyzją z 17 stycznia 2023 r., nr [...], uchylił decyzję Prezydenta m.st. Warszawy z 25 czerwca 2021 r., nr [...], w części dotyczącej punkt drugiego i w tym zakresie umorzył postępowanie administracyjne przed organem I instancji. Organ orzekł zatem tylko w części wniesionego odwołania, a zaskarżona decyzja nie zawiera rozstrzygnięcia w pozostałym zakresie (w zakresie umorzenia postępowania z punktu pierwszego decyzji Prezydenta), co jest oczywistym naruszeniem art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Sąd nie podziela przy tym argumentów Wojewody zawartych w postanowieniu odmawiającym uzupełnienia wspomnianej decyzji Prezydenta, przede wszystkim dlatego, że decyzja Wojewody nie spełnia wymogu odzwierciedlenia w akcie rozstrzygnięcia całej sprawy, rozpoznania ponownie w jej całokształcie. Orzeczenie drugoinstancyjne jest bowiem równoważne pierwszoinstancyjnemu, nie ustępując mu w zakresie ciążącego na organie obowiązku rozstrzygnięcia sprawy. Organ odwoławczy winien sprawę rozpatrzyć nie tylko z punktu widzenia kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, ale nadto rozpoznać sprawę merytorycznie, uwzględniając zgłoszone w toku postępowania, w tym również w odwołaniu żądania, zajmując w tej kwestii odpowiednie stanowisko w wydanej przez siebie decyzji. Realizując zasadę dwuinstancyjności postępowania, przepis art. 138 k.p.a. ukształtował postępowanie przed organem odwoławczym jako postępowanie merytoryczne, skąd wypływa obowiązek traktowania postępowania odwoławczego, jako powtórzenia rozstrzygania tej samej sprawy (wyrok NSA z 7 lutego 1996 r., sygn. akt SA/Sz 2214/95, niepubl.). Zdaniem Sądu, w sytuacji gdy przedmiotem zaskarżenia jest całe rozstrzygnięcie organu I instancji, tak jak w realiach niniejszej sprawy, to w konsekwencji przedmiotem rozpoznania przez organ odwoławczy jest cała sprawa administracyjna. Sąd podziela w tym zakresie te poglądy prezentowane w orzecznictwie sądowym oraz doktrynie, zgodnie z którymi rozstrzygnięcie organu odwoławczego ograniczające się tylko do uchylenia części decyzji, bez rozstrzygnięcia o pozostałej części decyzji, od której odwołanie rozpoznawał - narusza przepis art. 138 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy (por. wyroki: Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 910/15, z 5 kwietnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2341/11 i z 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I OSK 1317/05; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 22 września 2010 r., sygn. akt IV SA/Po 296/10; Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z 12 kwietnia 2012 r. sygn. akt II SA/Kr 248/12; CBOSA). Nie można bowiem przyjąć domniemania utrzymania w mocy w pozostałej części zaskarżonego aktu (m.in. B. Adamiak (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2013, art. 138 k.p.a., LEX). W osnowie decyzji powinno być zatem wprost wyrażone rozstrzygnięcie co do całości przedmiotu sprawy, którego nie można ani domniemywać, ani wyprowadzać z treści jego uzasadnienia. Pozwala to zachować wymóg precyzyjności oraz jednoznaczności rozstrzygnięć organu odwoławczego, jak też uniknąć problemów z wykonalnością jego orzeczeń i związanej z tym niepewności w obrocie prawnym. Przenosząc powyższe na grunt kontrolowanej sprawy, przyjąć należało, że jeżeli Wojewoda nie ustosunkował się do całości rozstrzygnięcia przyjętego w decyzji Prezydenta, uchylając decyzję w części i w tym zakresie umarzając postępowanie przed organem I instancji, nie utrzymując jednocześnie w mocy rozstrzygnięcia Prezydenta w pozostałym (nieuchylonym) zakresie, to w tych granicach Wojewoda nie rozpoznał ponownie sprawy i nie wydał pełnego rozstrzygnięcia w trybie odwoławczym. Z powyższych względów Sąd uznał za przedwczesne odnoszenie do zarzutów skargi dotyczących umorzenia postępowania odszkodowawczego w zakresie dawnych działek nr [...]. Jedynie na marginesie zaakcentować należy, że na podstawie ostatecznych decyzji Urzędu Dzielnicowego [...] z 21 sierpnia 1974 r., nr [...], które nie zostały do tej pory wyeliminowane z obrotu prawnego, H. S. i G. R. (poprzedniczki prawne M. R., K. R., B. R., G. R., J. M. i E. S.) oraz L. S. i F. R. (poprzedniczki prawne L. R. i M. R.) uzyskały już odszkodowanie za cześć nieruchomości warszawskiej o łącznej powierzchni 882 m2, obejmującej dawne działki nr [...] oraz [...]. Przechodząc natomiast do istoty sporu wskazać wypada, że zgodnie z art. 28 k.p.a. stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Potwierdzenie posiadania interesu prawnego, co skutkować będzie nabyciem uprawnień należnych stronie postępowania administracyjnego, powinno opierać się na przepisach prawa materialnego, z których wynikają dla tego podmiotu określone prawa lub obowiązki. Przepis art. 7 ust. 1 dekretu, stanowi że dotychczasowy właściciel gruntu, prawni następcy właściciela, będący w posiadaniu gruntu, lub osoby prawa jego reprezentujące, a jeżeli chodzi o grunty oddane na podstawie obowiązujących przepisów w zarząd i użytkowanie - użytkownicy gruntu mogą w ciągu 6 miesięcy od dnia objęcia w posiadanie gruntu przez gminę zgłosić wniosek o przyznanie na tym gruncie jego dotychczasowemu właścicielowi prawa wieczystej dzierżawy z czynszem symbolicznym lub prawa zabudowy za opłatą symboliczną. Z kolei, ust. 2 powyższego artykułu dekretu stanowi, że gmina uwzględni wniosek, jeżeli korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Materialnoprawną podstawę roszczenia Skarżących stanowi art. 215 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2023 r., poz. 344, dalej jako "u.g.n."), który reguluje kwestie związane z możliwością przyznania odszkodowania za nieruchomości przejęte dekretem. Zgodnie z jego treścią, przepisy ustawy dotyczące odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości stosuje się odpowiednio do domu jednorodzinnego, jeżeli przeszedł on na własność państwa po dniu 5 kwietnia 1958 r., oraz do działki, która przed dniem wejścia w życie dekretu wymienionego w ust. 1 mogła być przeznaczona pod budownictwo jednorodzinne, jeżeli poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni zostali pozbawieni faktycznej możliwości władania nią po dniu 5 kwietnia 1958 r. W ramach przyznanego odszkodowania poprzedni właściciel bądź jego następcy prawni mogą otrzymać w użytkowanie wieczyste działkę pod budowę domu jednorodzinnego. W okolicznościach faktycznych niniejszej sprawy, Wojewoda uznał, że wnioskodawcy: I. Z., M. F., M. R., K. R., B. R., G. R., J. M., E. S., L. R. i M. R., inicjując postępowanie odszkodowawcze w trybie art. 215 u.g.n. nie mogli zostać uznani za strony tego postępowania w rozumieniu ww. art. 28 k.p.a., tj. za osoby "uprawnione" do otrzymania odszkodowania gdyż nie byli współwłaścicielami przedmiotowej nieruchomości utraconej w wyniku działania przepisów dekretu ani ich spadkobiercami, a tylko takie osoby mogły kwalifikować się jako "uprawnione" w rozumieniu art. 215 ust. 2 u.g.n. Skarżący wywodzą swoje prawa z faktu nabycia spadku, w rozumieniu art. 1051 k.c., po Z. Z. od T. Z. (syna Z. Z. na podstawie umowy sprzedaży sporządzonej w formie aktu notarialnego 10 sierpnia 2016 r., Rep. A nr [...], przed notariuszem A. M.. Z kolei pozostali wnioskodawcy (M. R., K. R., B. R., G. R., J. M., E. S., L. R. i M. R.) legitymują się umowami cywilnoprawnymi sporządzonymi w formie aktów notarialnych z 22 sierpnia 1948 r., Rep. Nr [...] z 15 grudnia 1949 r., Rep. Nr [...], na podstawie których ich poprzednicy prawni nabyli cześć praw i roszczeń do nieruchomości warszawskiej od jej przeddekretowych współwłaścicieli (A. C. i Z. T.). Zdaniem Sądu, sposób rozumienia art. 215 ust. 2 u.g.n. zaprezentowany przez Wojewodę nie do końca znajduje potwierdzenie w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r. sygn. akt I OPS 1/22, w której stwierdzono, że źródłem interesu prawnego, o którym mowa w art. 28 k.p.a., jest norma prawa powszechnie obowiązującego, a nie skutki czynności prawnej dokonanej przez podmiot prawa cywilnego. Skutki czynności prawnej dokonanej przez podmioty prawa cywilnego samoistnie nie stanowią więc źródła interesu prawnego w sferze prawa administracyjnego. Takie źródło mogą stanowić tylko wtedy, gdy istnieje norma prawna nawiązująca w swojej treści do takich aktów i czynności ze sfery prawa cywilnego. Dla uzyskania przymiotu strony postępowania administracyjnego, w rozumieniu art. 28 k.p.a., konieczne jest zatem istnienie normy prawa materialnego, która łączyłaby z faktem podjęcia czynności cywilnej skutek w postaci przypisania stronom takiej działania interesu prawnego w sferze prawnoadministracyjnej. Sens tej uchwały odnosi się do zanegowania przez NSA umownego, a więc za zgodą stron, przeniesienia określonych praw, aby w ten sposób uzyskać przymiot strony postępowania administracyjnego w sytuacji, gdy przepisy prawa materialnego właściwe dla danego typu sprawy administracyjnej, nie kwalifikują nabywcy praw jako strony postępowania administracyjnego. NSA uznał, że umowa cywilnoprawna nie może modyfikować ustawowo określonego podmiotowego zakresu uprawnień unormowanych w przepisie prawa materialnego. Zakres tych uprawnień nie może być wynikiem zgodnych oświadczeń woli stron tej umowy. Skoro ustawodawca zadeklarował w przepisach prawa zrekompensowanie właścicielom gruntów warszawskich pozbawienia ich prawa własności przyznaniem określonych praw pochodnych, to podmioty tego uprawnienia nie mogą w wyniku własnej woli zmienić woli prawodawcy i wskazać innego adresata tego uprawnienia. Należy bowiem odróżnić dopuszczalność wyrażania swojej woli w umowach cywilnoprawnych (co w sferze prawa cywilnego może być poddane ochronie prawnej) od niedopuszczalności przypisywania takim umowom skutków modyfikujących normatywną podmiotowość uprawnienia określonego w przepisie prawa materialnego. Czym innym jest bowiem swoboda zawierania umów w prawie cywilnym, a czym innym jest skonkretyzowanie uprawnień w sferze prawa administracyjnego i przypisanie tych uprawnień przez prawodawcę konkretnie określonym podmiotom. Zdaniem Sądu, mimo, że uchwała ta została podjęta w sprawie o odszkodowanie za wywłaszczenie nieruchomości, to ma charakter uniwersalny. Argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy bowiem wykładni pojęcia interesu prawnego zawartego w art. 28 k.p.a., mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie o przyznanie odszkodowania za grunt warszawski przejęty na podstawie dekretu, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1363/21; wyrok NSA z 14 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 319/20). Uchwała ta w różnych sprawach z zakresu nieruchomości jest traktowana jako kierunkowa wypowiedź orzecznictwa sądowego w kwestii posiadania interesu prawnego do bycia stroną postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z 22 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 387/20; wyrok NSA z 5 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3099/19; wyrok NSA z 10 listopada 2022 r., sygn. akt I OSK 267/22; wyrok NSA z 7 lutego 2023 r., sygn. akt I OSK 1363/210). Naczelny Sąd Administracyjny w sprawach z zakresu odszkodowań za przejęcie przez Państwo gruntów warszawskich nakazuje uwzględnianie poglądów wyrażonych w uchwały o sygn. akt I OPS 1/22 przy ponownym rozpoznaniu sprawy (por. np. wyrok NSA z 28 stycznia 2023 r., sygn. akt I OSK 3087/19). Sąd miał jednak na uwadze przepis art. 1053 k.c., który przewiduje, że nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy. A zatem, skoro spadkobierca zmarłego właściciela, w myśl art. 1053 k.c., wstępuje poprzez spadkobranie w sytuacje prawne w których znajdował się spadkodawca, w związku z sukcesywną realizacją elementów stanów faktycznych potrzebnych do wywołania określonego skutku prawnego, to na zasadzie sukcesji uniwersalnej nabywca spadku uno actu uzyskuje wszelkie korzyści i przejmuje wszelkie ciężary wynikające z dziedziczenia przez zbywcę. Oznacza to, że nabywca spadku jest uprawniony do podejmowania tych działań, które mógł podjąć spadkobierca. Tego rodzaju skutek jest charakterystyczny dla sukcesji generalnej. Treść art. 1053 k.c. stanowi ustawowe potwierdzenie, że nabywca spadku staje się następcą zbywcy pod tytułem ogólnym. Umowa przenosząca spadek powoduje nie tylko wstąpienie nabywcy w prawa i obowiązki zbywcy, ale i w całą jego sytuację prawną jako spadkobiercy. Nabywcy spadku przysługuje ochrona jakby to on był spadkobiercą. Chronione będą dlatego także sytuacje prawne, w których znajdował się spadkodawca, a w które w jego miejsce wstąpił zbywca spadku w tym np. władztwo faktyczne (posiadanie) jakie przysługiwało spadkodawcy w chwili jego śmierci i które może doprowadzić do nabycia własności przez zasiedzenie przez nabywcę spadku (art. 172 i 176 k.c.). Wstąpienie w sytuację prawną spadkobiercy ma przy tym miejsce z chwilą zawarcia umowy, bez potrzeby podejmowania dodatkowych czynności ze strony nabywcy spadku. Powyższy pogląd znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Sądu Najwyższego oraz Naczelnego Sądu Administracyjnego. Sąd Najwyższy w uchwale z 15 października 1968 r., III CZP 96/68 stwierdził, że nabywca spadku wstępuje w prawa i obowiązki spadkobiercy, nabywa spadek lub udział w nim w rozumieniu art. 922 k.c. W wyroku z 27 kwietnia 2007 r., sygn. I OSK 844/06 Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nabywcę spadku w zakresie wynikających z niego uprawnień należy w obrocie prawnym traktować jak spadkobiercę, a więc mającego legitymację do złożenia wniosku o zwrot nieruchomości. W wyroku z 13 października 2003 r. sygn. OSA 4/03 Sąd ten wprost wskazał, że nabywca spadku od spadkobiercy poprzedniego właściciela nieruchomości, któremu odmówiono przyznania własności czasowej do gruntu na podstawie art. 7 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy, jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji odmawiającej przyznania własności czasowej. Powyższa analiza prowadzi, zdaniem Sądu, do wniosku, że zaistniała w sprawie niniejszej umowa zbycia spadku z 2016 r. w rozumieniu art. 1051 i art. 1053 k.c. nie może być postrzegana jako umowa przelewu wierzytelności ujęta w art. 509 k.c., o której mowa w treści uchwały NSA z 30 czerwca 2022 r. I OPS 1/22. Tym bardziej, że w treści uchwały oraz jej uzasadnienia umowa zbycia spadku nie została wskazana jako ta, którą przekreśla uprawnienie do odszkodowania. Wyjaśnić należy również, że prawa i obowiązki zmarłego z chwilą jego śmierci przechodzą z mocy prawa na spadkobiercę poprzez powołanie do spadku albo dziedziczenie (art. 922 § 1, art. 924-927 k.c.). Zatem albo osoba spadkobiercy jest wyznaczana przez spadkodawcę, z jemu tylko znanych względów albo spadkobiercami są z mocy ustawy zasadniczo osoby bliskie spadkodawcy, w tym jego krewni. Bycie spadkobiercą zależy zatem od decyzji ustawowo określonych podmiotów – spadkodawcy albo ustawodawcy. W sprawach administracyjnych z zakresu szeroko rozumianego wywłaszczenia nieruchomości stronami postępowania są spadkobiercy bowiem są to zasadniczo osoby bliskie spadkodawcy, które w większym lub mniejszym stopniu odczuły w swojej sferze osobistej skutki dokonanego wywłaszczenia. Za przyznaniem im praw na gruncie postępowania administracyjnego przemawia konstytucyjna zasada ochrony prawa dziedziczenia (art. 21 ust. 1 Konstytucji RP z 1997 r.). Zdaniem Sądu, w tożsamej sytuacji znajdują się I. Z. oraz M. F., którzy są osobami bliskimi dla T. Z., a przez to również dla przeddekretowej współwłaścicielki nieruchomości warszawskiej – Z. Z.. Wynika z tego, że Skarżący mają w tym postępowaniu status równy spadkobiercom Z. Z., co na gruncie stosunku administracyjnoprawnego kreowanego przez art. 215 ust. 2 u.g.n., zdaniem Sądu, uprawniało ich do wystąpienia z wnioskiem o odszkodowanie za nieruchomość warszawską. Przyjęcie odmiennego poglądu, czyli takiego jaki zaprezentował w sprawie Wojewoda, prowadziłoby do niczym nieuzasadnionego wyłączenia możliwości dochodzenia swych praw przez następców prawnych Z. Z., których w istocie należy traktować jak jej spadkobierców. Nie mogło się to spotkać z aprobatą Sądu w składzie orzekającym. W tym kontekście wyjaśnić należy również, że z przepisów Działu III Rozdziału 5 u.g.n. dotyczących odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości (art. 128 ust. 1 i 4, art. 131 ust. 1) wynika, że osobą uprawnioną do otrzymania odszkodowania za wywłaszczenie (nie chodzi o osobę uprawnioną do wszczęcia postępowania o odszkodowanie) jest osoba wywłaszczona, tj. właściciel nieruchomości, czy jej użytkownik wieczysty albo osoba posiadająca inne prawa rzeczowe do nieruchomości – a więc podmioty bezpośrednio poszkodowane dokonanym wbrew ich woli wywłaszczeniem. Podmiotowość administracyjnoprawną w sprawie o odszkodowanie mają także spadkobiercy osoby, która została wywłaszczona poprzez pozbawienie albo ograniczenie jej praw (art. 132 ust. 1c i 3a u.g.n.). Takie stanowisko potwierdza też treść art. 217 ust. 1 u.g.n., który ma zastosowanie w sprawach z zakresu gruntów warszawskich. Za stanowiskiem, że szersze pojęcie "następcy prawnego" użyte w art. 215 u.g.n. odpowiada, w odniesieniu do osób fizycznych, pojęciu "spadkobierca" przemawia również to, że w przepisach przejściowych zawartych w Dziale VII Rozdziale 1 u.g.n. ustawodawca traktuje zamiennie oba te pojęcia raz używając pojęcia następca prawny (art. 211 ust. 1, art. 214 ust. 1 i 4, art. 214b ust. 2a, art. 215 u.g.n.), a w innych przypadkach pojęcia spadkobierca (art. 209a ust. 2, art. 217 u.g.n.). A zatem, przepisy o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości nie wskazują, jako jednej ze stron postępowania odszkodowawczego w rozumieniu art. 28 k.p.a., nabywcy prawa i roszczeń do odszkodowania od osoby uprawnionej. W tym miejscu podnieść wypada także, że względem przepisu art. 7 ust. 1 i 2 dekretu Naczelny Sąd Administracyjny powziął uchwałę w składzie siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 10 kwietnia 2024 r., sygn. akt I OPS 1/23, w której stwierdzono, że: "Stronie umowy przelewu wierzytelności określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z dnia 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy (Dz.U. z 1945 r. Nr 50, poz. 279, ze zm.), nie przysługuje przymiot strony w rozumieniu art. 28 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2022 r. poz. 2000, ze zm.) do uzyskania prawa użytkowania wieczystego w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 2 i 3 powołanego dekretu." W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że w postępowaniu o wydanie decyzji na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu umowa nabycia praw i roszczeń dekretowych nie stanowi normatywnego źródła interesu prawnego w byciu stroną uprawnioną do uzyskania prawa do gruntu warszawskiego w postępowaniu administracyjnym. Umowa ta kształtuje bowiem stosunki prawne pomiędzy jej stronami poza postępowaniem administracyjnym, a w szczególności po zakończeniu postępowania prowadzonego na podstawie art. 7 ust. 1 i 2 dekretu, wydaniem stosownej decyzji. Majątkowy charakter wierzytelności dekretowej określonej w art. 7 ust. 1 i 2 dekretu nie został jednak przez NSA zakwestionowany. Wierzytelność ta, w powołanym art. 7 ust. 1 i 2, doznaje jednak podmiotowego ograniczenia w postępowaniu administracyjnym służącym wydaniu decyzji o przyznaniu prawa do gruntu nieruchomości warszawskiej tylko byłemu właścicielowi, jako dotkniętemu skutkami dekretu warszawskiego. Wierzytelność wynikająca z art. 7 ust. 1 dekretu, zdaniem NSA, była prawem podmiotowym, ale takim, którego beneficjent został oznaczony co do tożsamości przez użycie w dekrecie sformułowania "na rzecz dotychczasowego właściciela". Ustawodawca dekretowy w sposób wyraźny zastrzegł bowiem, że prawa do gruntu w zamian za utraconą własność nieruchomości przyznawane będą wyłącznie na rzecz dotychczasowego właściciela. Treścią zaś roszczenia była możność żądania (wnioskowania) od gminy m. st. Warszawy przyznania tych praw wprawdzie przez wymienione w art. 7 ust. 1 dekretu osoby, ale beneficjentem takiego żądania, jako wierzyciel, był – jak podkreślił NSA – ex lege wyłącznie dotychczasowy właściciel, a nie inne osoby uprawnione jedynie do złożenia wniosku. Stąd też, jak wyjaśnił to NSA, krąg podmiotów uprawnionych do uzyskania prawa do gruntu na podstawie powołanego przepisu był ograniczony dekretowo, tj. przez samego dekretowego ustawodawcę, do "dotychczasowego właściciela", ewentualnie jego sukcesorów w drodze spadkobrania. W uchwale I OPS 1/23 Naczelny Sąd Administracyjny odwołał się także do treści uchwały składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 30 czerwca 2022 r., sygn. akt I OPS 1/22 oraz zawartego w niej uzasadnienie, podzielając je w pełni. NSA wyjaśnił przy tym, że nie ma znaczenia, że powołana uchwała (I OPS 1/22) została podjęta w sprawie odszkodowawczej, unormowanej przepisami innej ustawy, a nie dekretem warszawskim. Argumentacja zawarta w tej uchwale dotyczy bowiem, jak wskazał NSA, wykładni pojęcia "interesu prawnego" zawartego w art. 28 k.p.a., mającego zastosowanie w każdej sprawie administracyjnej, w tym także w sprawie przyznania praw na podstawie dekretu, ponieważ przepis ten stanowi normatywny punkt odniesienia do identyfikowania stron postępowania administracyjnego. W świetle powołanej uchwały czynność prawna ze sfery prawa cywilnego może być źródłem interesu prawnego w prawie administracyjnym i w konsekwencji tego uzyskania uprawnienia normowanego tym prawem tylko wtedy, gdy ustawodawca dopuścił w prawie administracyjnym taki skutek materialnoprawny czynności cywilnoprawnej. Jak zauważył NSA, takiej normy materialnoprawnej dekret warszawski jednak nie zawiera. W konsekwencji powyższego przyjąć za NSA należy, że osoby (ich następcy prawni), które nabyły od byłego właściciela (jego spadkobiercy) prawa i roszczenia przewidziane w dekrecie, nie mogą być uznane za stronę legitymowaną do skutecznego zainicjowania postępowania administracyjnego w przedmiocie przyznania odszkodowania w oparciu o art. 215 ust. 2 u.g.n. Tym bardziej spadkobiercy nabywców praw i roszczeń dekretowych, w świetle przywołanej wyżej uchwały NSA, nie mogą być legitymowani do złożenia takiego wniosku. Wobec powyższego Sąd stwierdził, że umowy notarialne z 22 sierpnia 1949 r., Rep. Nr [...] oraz z 15 grudnia 1949 r., Rep. Nr [...], nie uprawniają – w rozumieniu art. 28 k.p.a. w zw. z art. 215 ust. 5 u.g.n. – M. R., K. R., B. R., G. R., J. M., E. S., L. R. i M. R., jako spadkobierców nabywców praw i roszczeń dekretowych do nieruchomości warszawskiej ozn. hip. jako "[...]", do skutecznego ubiegania się o przyznanie odszkodowania. W tym zakresie decyzja Wojewody jest prawidłowa. Tym samym uprawnienie do bycia stroną w postępowaniu odszkodowawczym, przysługuje wyłącznie I. Z. oraz M. F.. To z kolei sprawia, że w tej części decyzja Wojewody jest błędna, ponieważ w takich realiach sprawy jak istnienie interesu prawnego po stronie Skarżących, Wojewoda nie powinien umorzyć postępowania zainicjowanego wnioskiem Skarżących, tylko rozpatrzeć go merytorycznie. Fakt, że rozstrzygnięcie zawarte w decyzji Wojewody obejmowało swym zakresem zarówno żądanie Skarżących, jak i reszty wnioskodawców, tworząc jedno, łączne rozstrzygnięcie uchylające punkt drugi decyzji Prezydenta i umarzające postępowanie w tej części, determinował treść wyroku Sądu, który zmuszony był w takiej sytuacji uchylić zaskarżoną decyzję w całości. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda winien dokonać kompleksowej oceny niniejszej sprawy, w tym wniesionego odwołania, uwzględniając przy tym ocenę prawną zawartą w uzasadnieniu wyroku, i dopiero na tej podstawie wydać decyzję w sprawie. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję, o czym orzeczono w punkcie pierwszym wyroku. O kosztach postępowania sadowego w kwocie 680 zł (punkt drugi wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. oraz w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265).