I SA/Wa 754/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Mirosław Gdesz Sędziowie: sędzia WSA Dariusz Pirogowicz (spr.) sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant referent stażysta Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi I. M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji przyznającej zasiłek rodzinny 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta Miasta L. z dnia [...] października 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją nr [...] z [...] stycznia 2013 r., po rozpatrzeniu odwołania I. M., utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] października 2012 r., nr [...], uchylającą z dniem 1 września 2012 r. własną decyzję z [...] października 2011 r. nr [...] przyznającą I. M. zasiłek rodzinny na dziecko a także dodatki do tego zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka oraz z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013. Decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. wydana została przy następujących ustaleniach stanu faktycznego i ocenie prawnej sprawy. Decyzją z [...] października 2011 r. Prezydent Miasta L. przyznał I. M. na okres od [...] października 2011 r. do [...] października 2011 r. zasiłek rodzinny na dziecko – P. M. (ur. [...].10.1993 r.) w wysokości [...]złotych miesięcznie, a także dodatek do ww. zasiłku z tytułu samotnego wychowywania dziecka w wysokości [...] złotych miesięcznie oraz jednorazowy dodatek z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego 2012/2013 w wysokości [...] złotych, płatny do końca września 2012 r. P. M. ukończył w roku szkolnym 2011/2012 naukę w liceum i od października 2012 r. rozpoczął studia na Uniwersytecie [...]. O ukończeniu przez syna szkoły ponadgimnazjalnej i zamiarze podjęcia studiów I. M. poinformowała organ [...] września 2012 r., wnioskując jednocześnie o przyznanie zasiłku rodzinnego na kolejny okres zasiłkowy. Zawiadomieniem z [...] września 2012 r. Prezydent Miasta L. poinformował uprawnioną do świadczeń o wszczęciu z urzędu postępowania w celu weryfikacji zasadności pobierania przez nią zasiłku rodzinnego, a następnie wezwał do przedłożenia orzeczenia o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności syna, a także zaświadczenia lub oświadczenia o kontynuacji przez syna edukacji w szkole wyższej. W odpowiedzi na to wezwanie I. M. przedłożyła oświadczenie potwierdzające kontynuowaniu nauki na Uniwersytecie [...] oraz orzeczenie Powiatowej Komisji Lekarskiej z [...] lutego 2012 r. uznające jej syna za niezdolnego do czynnej służby wojskowej w czasie pokoju, a tym samym zaliczające go do kategorii D, wobec rozpoznania u niego dziecięcego porażenia mózgowego oraz wady wzroku. Orzeczenie to wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. – o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.). W tym stanie rzeczy Prezydent Miasta L. decyzją z [...] października 2012 r. nr [...], działając na podstawie art. 32 ust. 1 w zw. z art. 6 ust. 1 pkt 1-3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. – o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), orzekł o uchyleniu z dniem 1 września 2012 r. swojej poprzedniej decyzji z [...] października 2011 r. przyznającej I. M. zasiłek rodzinny wraz z dodatkami do tego zasiłku. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ, przywołując treść art. 6 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, oraz przytaczając zawarte w art. 3 tej ustawy definicje ustawowe użytych w jej przepisach pojęć: szkoła, szkoła wyższa, umiarkowany stopień niepełnosprawności oraz znaczny stopień niepełnosprawności, wskazywał, że prawo do zasiłku rodzinnego na dziecko kontynuujące naukę w szkole wyższej uzależnione jest od legitymowania się przez nie orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności w rozumieniu przepisów o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz na podstawie przepisów o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub przepisów o ubezpieczeniu rolników. Takiego orzeczenia zaś I. M. nie przedłożyła. Od decyzji tej I. M. wniosła odwołanie podnosząc, że organ przy rozpoznaniu sprawy pominął istotę i sens przedłożonego przez nią orzeczenia Powiatowej Komisji Lekarskiej z [...] lutego 2012 r. gdzie podano, że wydano je w oparci o przeprowadzone badania z uwzględnieniem wywiadu chorobowego i dokumentacji lekarskiej. Powyższe orzeczenie jest jej zdaniem równoznaczne z orzeczeniem o znacznej niepełnosprawności, o którym mowa w przepisach ustawy o świadczeniach rodzinnych. W następstwie rozpoznania powyższego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z [...] stycznia 2013 r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta L. z [...] października 2012 r. Omawiając regulacje ustawowe dotyczące przyznawania zasiłków rodzinnych na dziecko, Kolegium wywodziło, że w przypadku kontynuowania przez dziecko nauki w szkole wyższej, warunkiem przyznania zasiłku rodzinnego, a w konsekwencji także dodatków do tego zasiłku jest oprócz kryterium wieku dziecka (nie może ono przekraczać 24 lat) legitymowanie się przez nie orzeczeniem o umiarkowanym lub znacznym stopniu niepełnosprawności. Ponieważ zaś takie orzeczenie nie zostało przez I. M. przedłożone, to zasiłek rodzinny jej nie przysługuje. Organ przywołał także treść art. 32 ustawy o świadczeniach rodzinnych, który w ust. 1 zawiera regulację umożliwiającą, w określonych w nim okolicznościach zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych. Konkludując zaś Kolegium stwierdziło, że ustalony w sprawie stan faktyczny pozwala stwierdzić, że odwołująca się nie spełnia przesłanek do korzystania z prawa do zasiłku rodzinnego i w tej sytuacji uchylenie przez organ pierwszej instancji decyzji z [...] października 2011 r. przyznającej to świadczenia jest prawidłowe. Na powyższą decyzję I. M. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W jej obszernym uzasadnieniu przedstawiała swoją trudną sytuację materialną oraz ciężki stan zdrowia syna wywołany dziecięcym porażeniem mózgowym, co potwierdzone zostało orzeczeniem Powiatowej Komisji Lekarskiej. Przedstawiła także historię swoich wieloletnich samotnych zmagań związanych z chorobą syna i koniecznością zapewnienia mu właściwej opieki. Podnosiła ponadto, że kontynuowanie przez niego nauki w szkole wyższej zwiększa jego szanse na samodzielną egzystencję w przyszłości, a tym samym wskazana w tym względzie jest wszelka daleko idąca pomoc umożliwiająca kontynuowanie przezeń nauki. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Zgodnie zaś z art. 135 tej ustawy, stosuje przy tym przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Dokonując oceny w ramach tych kryteriów zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z [...] stycznia 2013 r, Sąd stwierdził, że skarga jest uzasadniona, co skutkuje uchyleniem tej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] października 2012 r., nr [...], aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w skardze. Na wstępie jednak wskazać należy, że Sąd podziela ocenę organów, iż prawo do otrzymywania przez I. M. zasiłku rodzinnego, a w konsekwencji także prawo do dodatków do tego zasiłku, przyznawane na podstawie ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.) na pełnoletnie dziecko (P. M., urodzonego [...] października 1997 r.) po ukończeniu przezeń nauki w szkole ponadgimnazjalnej (co należy wiązać z datą 31 sierpnia 2012 r. jako dniem zakończenia roku szkolnego, stosownie do art. 63 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty – Dz.U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) i rozpoczęciu nauki w szkole wyższej (Uniwersytecie [...]), uwarunkowane było przedłożeniem orzeczenia o jego umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Wynika to expressis verbis z art. 6 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, który stanowi, że zasiłek rodzinny przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 i 2 (tj. rodzicom, jednemu z rodziców, opiekunowi prawnemu bądź opiekunowi faktycznemu dziecka), do ukończenia przez dziecko 24 roku życia, jeżeli kontynuuje naukę w szkole lub szkole wyższej i legitymuje się orzeczeniem o umiarkowanym albo znacznym stopniu niepełnosprawności. Orzeczeniem takim jest zaś wyłącznie orzeczenie wydawane jednej z procedur przewidzianych w ustawach: z dnia 27 sierpnia 1997 r. - o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (Dz.U. z 2011 r. Nr 127, poz. 721 ze zm.), z dnia 17 grudnia 1998 r. – o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.) lub z dnia 20 grudnia 1990 r. - o ubezpieczeniu społecznym rolników (Dz.U. z 2008 r. Nr 50, poz. 291 ze zm.). Do stosowania przepisów tych ustaw, jak zasadnie wskazały organy, w zakresie interpretacji użytych w ustawie o świadczeniach rodzinnych pojęć "umiarkowany stopnień niepełnosprawności" oraz "znaczny stopień niepełnosprawności" odsyła bowiem art. 3 pkt 20 i 21 tej ustawy. W tym stanie rzeczy nie może takiego orzeczenia zastąpić orzeczenie wydawane przez Powiatowe Komisje Lekarskie w trybie przepisów ustawy z dnia 21 listopada 1967 r. – o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2004 r. Nr 241, poz. 2416 ze zm.), które ma na celu określenie zdolności osób do czynnej służby wojskowej (art. 26 ust. 1 tej ustawy), a nie orzekanie o stopniu ich niepełnosprawności. Skoro zatem I. M., mimo wezwania organu, nie przedłożyła orzeczenia, o którym stanowi art. 6 ust. 1 pkt 3 ustawy, to nie budzi wątpliwości Sądu, że od dnia 1 września 2012 r., wobec braku spełnienie kryteriów ustawowych, nie była uprawnioną do otrzymywania zasiłku rodzinnego oraz instytucjonalnie powiązanych z tym zasiłkiem dodatków. Sama jednak ta okoliczność nie uprawniała do uchylenia decyzji przyznających świadczenia w sposób jaki dokonał tego Prezydent Miasta L. w decyzji z [...] października 2011 r., na podstawie art. 32 ust. 1 ww. ustawy. Przepis ten stanowi, że organ właściwy oraz marszałek województwa mogą bez zgody strony zmienić lub uchylić ostateczną decyzję administracyjną, na mocy której strona nabyła prawo do świadczeń rodzinnych, jeżeli uległa zmianie sytuacja rodzinna lub dochodowa rodziny mająca wpływ na prawo do świadczeń rodzinnych, członek rodziny nabył prawo do świadczeń rodzinnych w innym państwie w związku ze stosowaniem przepisów o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego albo osoba nienależnie pobrała świadczenie rodzinne. Decyzja w sprawie uchylenia lub zmiany decyzji przyznającej świadczenie rodzinne jest jednak co do zasady decyzją konstytutywną, a więc kształtującą sytuację strony wyłącznie na przyszłość. Oznacza to, że na tej podstawie uchylenie lub zmiana decyzji przyznającej świadczenie rodzinne nie może nastąpić z mocą wsteczną. Wyjątkiem, jak podkreśla się w orzecznictwie, jest sytuacja, o której mowa w art. 32 ust. 1 in fine , a więc pobranie świadczenia nienależnego, w rozumieniu art. 30 ust. 2 tej ustawy (por. wyrok NSA z dnia 4 lutego 2010 r. I OSK 1208/09 Lex nr 591223). Oznacza to, że tylko w sytuacji, gdy osoba pobrała świadczenie nienależne, może na podstawie omawianego przepisu nastąpić uchylenie decyzji przyznającej świadczenie z mocą wsteczną, nawet po upływie okresu zasiłkowego. Wymaga to jednak ustalenia w odrębnym postępowaniu opartym na podstawie z art. 30 ww. ustawy, że świadczenie jest nienależne. Mając przy tym na względzie to, że uznanie określonego świadczenia za nienależnie pobrane uwarunkowane jest stwierdzeniem istnienia po stronie osoby, która je uzyskała świadomości, iż świadczenie to jej nie przysługuje. Brak bowiem takiej świadomości, wyłącza możliwość uznania wypłaconego świadczenia za nienależnie pobrane. Decydujące w tej mierze znaczenie będzie więc miało ustalenie czy i kiedy świadczeniobiorca dowiedział się o okoliczności powodującej utratę uprawnienia do zasiłku rodzinnego, oraz czy był uprzedzony o okolicznościach powodujących utratę tego prawa. Tymczasem w aktach administracyjnych sprawy przekazanych do Sądu brak jest rozstrzygnięcia wydanego w tym przedmiocie. Kwestia ta nie była także w ogóle rozważana przez organy rozpoznające sprawę, które swoje rozstrzygnięcia oparły wyłącznie na konstatacji, że syn na którego dotychczas skarżąca otrzymywała świadczenia rodzinne, wobec ukończenia nauki w szkole ponadgimnazjalnej i nielegitymowania się orzeczeniem o niepełnosprawności, nie spełnia przesłanek z art. 6 ust. 1 pkt 3 powołanej ustawy, uprawniającej ją do ich dalszego pobierania po dniu 1 września 2012 r., w konsekwencji czego uchyliły z mocą wsteczną od ww. daty decyzję je przyznającą. Skoro zatem wydawana na podstawie ww. przepisu decyzja administracyjna, może co do zasady, swoim zakresem objąć jedynie prawo strony do zasiłku pobieranego w okresie po jej wydaniu (za wyjątkiem wyżej omówionym, co do zaistnienia którego organy się nie wypowiedziały), to tym samym decyzja Prezydenta Miasta L. z [...] października 2012 r., sięgająca swoim zakresem do zasiłku i dodatków pobranych przez skarżącą we wrześniu 2012 r., jak również decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W., utrzymująca to rozstrzygnięcie w mocy, w konsekwencji niewyjaśnienia istotnych elementów stanu faktycznego - a przez to naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w zw. z art. 32 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych - wydana została z naruszeniem art. 30 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, poprzez jego przedwczesne, a tym samym wadliwe zastosowanie, co niewątpliwie miało wpływ na wynik sprawy. Z tego względu decyzje te nie mogły się ostać. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c, art. 135 oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni stanowisko Sądu zawarte w niniejszym uzasadnieniu i w pierwszym rzędzie rozważy czy wypłacone I. M. na syna po 1 września 2012 r. zasiłki rodzinne oraz dodatki do tych zasiłków, można zakwalifikować jako świadczenia nienależnie pobrane, w rozumieniu art. 30 ust. 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych i dopiero po podjęciu w tym względzie w odrębnym postepowaniu ostatecznego rozstrzygnięcia, w zależności od poczynionych wówczas ustaleń, oceni czy w odniesieniu do decyzji Prezydenta Miasta L. z [...] października 2011 r. nr [...] możliwe jest w ogóle podjęcie decyzji opartej na podstawie art. 32 ust. 1 powołanej ustawy.