I SA/Wa 756/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Cezary Pryca Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Protokolant Ilona Sułek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 lutego 2006 r. sprawy ze skargi B. B., E. B. i M. D. na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2004 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania prac budowlanych 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, 3. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz skarżących kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. I SA/Wa 756/05 UZASADNIENIE Decyzją z dnia [...] grudnia 2004 r., nr [...] Minister Kultury, po rozpatrzeniu odwołania B. B. i M. D. od decyzji [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia [...] września 2004 r., nr [...] nakazującej wstrzymanie prac budowlanych na działce nr [...] położonej przy ul. [...] w L., utrzymał w mocy powyższą decyzję. W uzasadnieniu organ przedstawił następujący stan faktyczny sprawy. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...] września 2004 r. działając na podstawie art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. - o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm.) nakazał wstrzymanie prac budowlanych na działce nr [...] przy ul. [...] w L. będącej własnością B. B., M. D. i E. B. z tego powodu, że na działce tej znajdują się stanowiska archeologiczne nr [...] i [...] wyznaczone badaniami wykonanymi na obszarze [...], w ramach AZP (Archeologiczne Zdjęcia Polski). Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od powyższej decyzji złożyli w dniu [...] września 2004 r. właściciele działki nr [...]. Zgodnie z art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami wojewódzki konserwator zabytków może wydać decyzję o wstrzymaniu robót budowlanych przy zabytku nie wpisanym do rejestru, jeżeli zabytek ten spełnia warunki uzasadniające dokonanie wpisu do rejestru. Z badań przeprowadzonych między innymi na terenie działki nr [...] w latach 2001-2003 wynika, że znajdują się tam trzy różnokulturowe [...], z których najstarsze - z okresu kultury [...] jest jedynym odkrytym do tej pory na [...] zespołem z tego okresu. Tymczasem na działce prowadzone są roboty budowlane związane z budową domu jednorodzinnego. Podczas oględzin przeprowadzonych na działce [...] w dniu [...] września 2004 r. i [...] września 2004 r. przez pracowników Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków w [...] znaleziono znacznie zniszczony obiekt archeologiczny z kilkucentymetrową warstwą [...] nakrytych płaszczem kamiennym (przypuszczalnie jest to [...]). Zdaniem organu, fakt istnienia na spornej działce zabytków archeologicznych jest bezsporny i dlatego [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków wszczął postępowanie w sprawie wpisania do rejestru zabytków stanowiska archeologicznego w obrębie nieruchomości przy ul. [...] w L., w granicach stanowisk [...] i [...]. Zatem, zdaniem organu, nie jest zasadny zarzut stron, że naruszony został przez organ pierwszoinstancyjny art. 46 ust. 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zdaniem Ministra Kultury, organ pierwszoinstancyjny uzasadnił także w sposób wyczerpujący nadanie decyzji z dnia [...] września 2004 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Organ zwrócił uwagę, że decyzja z dnia [...] lipca 2004 r., nr [...] zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego na działce nr [...] zawierała warunek zalecający przeprowadzenie na powierzchni stanowiska, na której bezpośrednio będzie zlokalizowany budynek jednorodzinny, przed rozpoczęciem budowy archeologicznych prac uprzedzających, ze względu na możliwość występowania stanowisk archeologicznych, czego strony nie wykonały. Skargę na decyzję Ministra Kultury z dnia [...] grudnia 2004 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli B. B., M. D. i E. B., wnosząc o jej uchylenie w całości. Decyzji powyższej zarzucili niezgodność z prawem poprzez naruszenie przepisów postępowania: art. 107 ust. 3, art. 6, art. 7, art. 8, art. 9, art.12 § 1, art. 61, art. 105 kpa oraz art. 46 § 1 ustawy z dnia 23 lipca 2004 r. - o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, co zdaniem skarżących, miało istotny wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że prawa do działki nr [...] położonej w L. przy ul. [...] strony nabyły aktem notarialnym w dniu [...] grudnia 2003 r. w dobrej wierze, opierając się na wypisie i wyrysie z planu zagospodarowania przestrzennego z dnia [...] grudnia 2003 r., wydanych przez Wydział Architektury i Administracji Budowlanej Urzędu Miejskiego w L., oraz na warunkach zabudowy, które zostały potwierdzone decyzją z dnia [...] grudnia 2003 r. Żaden z tych dokumentów nie zawierał informacji o jakichkolwiek formie ochrony konserwatorskiej dotyczącej przedmiotowej działki. Dlatego też wystąpili o pozwolenie na budowę. W międzyczasie w dniu [...] lipca 2004 r. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków poinformował ich, że nabyta nieruchomość znajduje się na terenie stanowisk archeologicznych podając, że działka w "w stadium uwarunkowań i warunków zagospodarowania przestrzennego miasta L." znajduje się na terenie strefy ochrony konserwatorskiej [...]. W dniu [...] lipca 2004 r. skarżący otrzymali pozwolenie na budowę domu jednorodzinnego z zaleceniem (wynikającym z art. 32 ustawy o ochronie zabytków) przeprowadzenia wyprzedzających prac archeologicznych. Zdaniem skarżących, ustawa powyższa nie nakłada na właściciela nieruchomości, która nie jest objęta ochroną zabytków obowiązku przeprowadzenia zaleconych prac, dlatego też ich nie przeprowadzili. Decyzja pozwalająca na budowę stała się ostateczną w dniu [...] sierpnia 2004 r. i dlatego w dniu [...] września 2004 r. rozpoczęli budowę wykonując wykopy pod fundamenty, podczas prac budowlanych nie znaleźli żadnych przedmiotów, które mogłyby być zabytkami. W dniu [...] września 2004 r. pracownicy Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków naruszyli ich własność prywatną wchodząc na teren budowy bez wymaganego ustawą o ochronie zabytków upoważnienia i zażądali wstrzymania budowy. Z kontroli tej nie sporządzono żadnego protokołu. Natomiast Minister Kultury wydając zaskarżoną decyzję wyraził w niej pewność, co do faktów, które organ pierwszoinstancyjny uznał jedynie za przypuszczenie oraz umniejszył rozmiary rzekomego obiektu z kilkunastu na kilka centymetrów, zmieniając przy tym przedmiotowe zdanie z alternatywy (przypuszczalnie [...] lub nakrywającego je płaszcza kamiennego) na koniunkcję ([...] nakrytych płaszczem kamiennym), co zdaniem skarżących, podważa wiarygodność tych stwierdzeń jako dowodów w sprawie oraz przesłanek merytorycznych uzasadnienia. Organ nie wyjaśnił także w uzasadnieniu, dlaczego uznał, że na spornej działce znajdują się stanowiska archeologiczne, gdy tymczasem [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków w piśmie z dnia [...] października 2004 r. skierowanym do skarżących stwierdził, że działka nr [...] nie była przedmiotem badań archeologicznych i dlatego też zaistniała konieczność przeprowadzenia badań przedinwestycyjnych, w oparciu o wyniki badań na terenie przyległym. Zdaniem skarżącego, zgromadzone dowody oparte są na przypuszczeniach i nie powinny być uwzględnione, a oparte na nich uzasadnienie decyzji narusza art. 107 § 3 kpa. Skarżący przyznali, że decyzję [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków otrzymali w dniu [...] września 2004 r., uważają jednak, że decyzja ta jest niezgodna z prawem ponieważ w trakcie postępowania nie udowodniono, że na ich działce jest zabytek, a zatem nie zaistniały przesłanki określone w art. 46 § 1 ustawy o ochronie zabytków. W odpowiedzi na skargę Minister Kultury wniósł o jej oddalenie podnosząc, że skarżący mieli świadomość konieczności przeprowadzenia na przedmiotowej działce badań archeologicznych przed realizacją inwestycji, a samowolne odstąpienie od zalecenia zawartego w decyzji o pozwoleniu na budowę było nieuzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: W świetle art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd nie jest związany granicami skargi, co oznacza, że ma obowiązek z urzędu zbadać zgodność z prawem zaskarżonych decyzji oraz postępowania poprzedzającego ich wydanie nie tylko w kontekście zarzutów skargi, ale także na tle wszystkich przepisów mających związek ze sprawą. Rozpoznając skargę sąd uznał, że zasługuje ona na uwzględnienie, chociaż z innych powodów niż w niej podniesiono. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika, że odwołanie B. B. i M. D. od decyzji pierwszoinstancyjnej złożone zostało bezpośrednio do Ministra Kultury w dniu [...] września 2004 r., który następnie przesłał to odwołanie do organu właściwego, [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (wpłynęło do tego organu w dniu [...] października 2004 r.). Jak wynika z powyższego wniesienie odwołania nastąpiło po upływie terminu, który upłynął w dniu [...] września 2004 r., nie budzi bowiem wątpliwości fakt otrzymania przez skarżących decyzji pierwszoinstancyjnej w dniu [...] września 2004 r. Ustawodawca jasno określił w art. 129 § 1 kpa, że odwołanie wnosi się do właściwego organu za pośrednictwem organu, który wydał decyzję w pierwszej instancji. Skarżący tego nie uczynili pomimo pouczenia zawartego w sentencji decyzji z dnia [...] września 2004 r. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądowym warunkami skuteczności czynności procesowej - wniesienia odwołania - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Terminem tym jest data wpływu odwołania do organu właściwego. Uchybienie ustawowego terminu powoduje bezskuteczność odwołania, czego następstwem jest ostateczność decyzji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem, w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie zostało wniesione w przewidzianym przepisami terminie. Rozparzenie przez organ odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony, stanowi naruszenie prawa (a taka sytuacja zaistniała w przedmiotowej sprawie). Oznacza bowiem weryfikację w postępowaniu odwoławczym decyzji ostatecznej, a zatem decyzji, która korzysta z ochrony trwałości. Stan sprawy, w dniu wydawania zaskarżonej decyzji wskazywał na potrzebę wydania postanowienia o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, ale organ tego nie uczynił, rozpoznając wniesione odwołanie merytorycznie, czym naruszył obowiązujące w tym zakresie prawo. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.