I SA/Wa 756/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Małgorzata Boniecka - Płaczkowska (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant referent stażysta Aneta Suchecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 listopada 2019 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lipca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Finansów, Inwestycji i Rozwoju na rzecz M. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lipca 2018 r., nr [...] Minister Inwestycji i Rozwoju, po rozpatrzeniu wniosku B. S., Z. R., M. S., P. S., J.S. i D. S. o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r., utrzymał w mocy decyzję z [...] lutego 2017 r. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z [...] lutego 2017 r. Minister Infrastruktury i Budownictwa odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] października 1967 r., nr [...] o wywłaszczeniu bez odszkodowania części nieruchomości położonej w G. przy ul. [...], wpisanej w KW nr [...], oznaczonej katastralnie jako parcele: nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2, stanowiącej własność W. S. oraz decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z [...] maja 1968 r., nr [...] utrzymującej w mocy decyzję z [...] października 1967 r. w części dotyczącej wywłaszczenia parceli nr [...], a w części dotyczącej wywłaszczenia parceli nr [...] uchylającej decyzję z [...] października 1967 r. i umarzającej w tym zakresie postępowanie. B. S., Z. R., M. S., P. S., J.S. i D. S. wystąpili z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. Rozpoznając ponownie sprawę Minister Inwestycji i Rozwoju wskazał, że podstawą prawną wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości była ustawa z 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1961 r. Nr 18, poz. 94), zatem w aspekcie zgodności z przepisami tej ustawy należy ocenić kwestionowane decyzje. Minister wskazał, że zgodnie z art. 2 ust. 2 ustawy z 12 marca 1958 r. o wywłaszczenie mógł ubiegać się zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W przedmiotowej sprawie wnioskodawcą wywłaszczenia była [...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych dla Miasta G., a zatem jako instytucja państwowa podmiot uprawniony do ubiegania się o wywłaszczenie nieruchomości. Stosownie do art. 3 ust. 1 ustawy wywłaszczenie było dopuszczalne, jeżeli nieruchomość była ubiegającemu się o wywłaszczenie niezbędna na cel użyteczności publicznej, na cel obrony Państwa albo dla wykonania zadań określonych w zatwierdzonych planach gospodarczych. Celem wywłaszczenia w przedmiotowej sprawie, jak wynika z uzasadnienia wniosku wywłaszczeniowego z 23 grudnia 1965 r. oraz decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] października 1967 r., była budowa ulicy [...]. Budowa drogi stanowiła cel użyteczności publicznej, o jakim mowa w art. 3 ustawy. Z kolei zgodnie z art. 6 ust. 1 ustawy ubiegający się o wywłaszczenie obowiązany był przed wszczęciem postępowania wywłaszczeniowego wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości i w razie porozumienia zawrzeć z nim w formie prawem przepisanej umowę nabycia nieruchomości za cenę nie wyższą od ustalonej według zasad odszkodowania przewidzianych w ustawie. Minister wyjaśnił, że nieruchomość oznaczona katastralnie jako parcela nr [...] i nr [...], zapisana w księdze wieczystej [...] [...], stanowiła własność W. S. Pismami z 27 sierpnia 1965 r. oraz z 23 października 1965 r. [...] Dyrekcja Budowy Osiedli Robotniczych wystąpiła do W. S. z ofertą dobrowolnego odstąpienia nieruchomości. Jakkolwiek w aktach archiwalnych brak jest odpowiedzi właścicielki nieruchomości na oferty, jednakże z wniosku wywłaszczeniowego wynika, że W. S. nie wyraziła zgody na wywłaszczenie przedmiotowej nieruchomości. W ocenie organu nadzoru spełniony został wymóg z art. 6 ust. 1 ustawy. Tym samym wniosek [...] Dyrekcji Budowy Osiedli Robotniczych dla Miasta G. z 23 grudnia 1965 r. o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego dotyczącego przedmiotowej nieruchomości był uzasadniony. Minister wskazał, że przedmiotowy wniosek zawierał wszystkie elementy z art. 15 ustawy wywłaszczeniowej, w tym określał nieruchomości mające podlegać wywłaszczeniu, cel wywłaszczenia, wynik rokowań o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. Do wniosku załączono ponadto dokumenty, takie jak: plany sytuacyjne, odpisy wyciągów z ksiąg wieczystych oraz dowody rokowań z właścicielami. Zawiadomieniem z [...] stycznia 1966 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. poinformowało o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego co do działek nr [...]i nr [...], jednocześnie informując o terminie rozprawy wyznaczonej na [...] stycznia 1966 r. W aktach archiwalnych zachowało się zwrotne potwierdzenie odbioru zawiadomienia z [...] stycznia 1966 r. Minister stwierdził, że zawiadomienie zawierało wszystkie elementy z art. 16 ustawy wywłaszczeniowej, w tym wskazanie nieruchomości, co do których wszczęte zostało postępowanie, z określeniem powierzchni każdej nieruchomości, właściciela nieruchomości oraz zgłaszającego wniosek o wywłaszczenie. Natomiast zgodnie z art. 21 ustawy odszkodowanie ustalało się na podstawie wyników rozprawy, po wysłuchaniu na niej opinii biegłych powołanych przez organ wywłaszczeniowy. Rozprawa została przeprowadzona w wyznaczonym terminie, tj. [...] stycznia 1966 r. i nie wzięła w niej udziału należycie o niej powiadomiona W. S. Jak wynika z akt archiwalnych w rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej nie brał również udziału biegły. Oceniające tę kwestię Minister wskazał, że nieobecność biegłych na rozprawie wywłaszczeniowej stanowi naruszenie art. 21 ustawy, jednakże takie naruszenie należy rozważyć w kontekście całości postępowania w przedmiocie wywłaszczenia nieruchomości. W przedmiotowej sprawie skarżący nie wykazali, że nieobecność biegłego na rozprawie wywłaszczeniowo-odszkodowawczej miała wpływ na wysokość ustalonego odszkodowania. Minister stwierdził, że w przedmiotowej sprawie biegły brał udział w postępowaniu wywłaszczeniowo- odszkodowawczym poprzez sporządzenie opinii szacunkowej. W aktach archiwalnych sprawy zachowała się opinia szacunkowa sporządzona przez biegłą Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. inż. arch. H. K. z [...] sierpnia 1967 r., zawierająca wyliczenie wartości gruntu oznaczonego jako parcele nr [...] i nr [...], stanowiącego własność W. S. Odszkodowanie za grunt biegła ustaliła na podstawie art. 8 ust. 6 i 7 ustawy oraz zarządzenia Ministra Rolnictwa z 24 września 1962 r. w sprawie cen, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych (MP Nr 72, poz. 334). W podsumowaniu opinii biegła zaznaczyła, że ponieważ przedmiotowy grunt jest przeznaczony pod budowę ulicy, a powierzchnia szacowana nie przekracza 25% całości nieruchomości będącej własnością W. S., przejęcie tej części gruntu odbywa się bez odszkodowania. Organ nadzoru wyjaśnił, że zgodnie z art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej, jeżeli wywłaszczenie gruntu w mieście lub osiedlu następuje na cele budowy lub poszerzenia ulicy lub placu albo na wyrównanie granic zieleni publicznej, wywłaszczenie części działki budowlanej nieprzekraczającej 25% jej obszaru odbywa się bez odszkodowania. Odszkodowanie należy się według zasad określonych w tym przepisie tylko za część wywłaszczanego gruntu, która przekracza 25% obszaru całości nieruchomości. Z akt sprawy wynika, że W. S. była właścicielką nieruchomości o pow. [...] m2, zaś w związku z planowaną inwestycją wywłaszczeniu podlegała jej część o pow. [...] m2. Wobec powyższego odszkodowanie za grunt o pow. [...] m2 nie przysługiwało ([...]m2), bowiem wywłaszczana część nie przekraczała 25% obszaru całej nieruchomości. Zdaniem Ministra nie doszło w postępowaniu wywłaszczeniowo- odszkodowawczym do naruszenia przepisów ustawy, bowiem nieruchomość została wyceniona przez biegłego rzeczoznawcę, a operat stanowił potwierdzenie braku podstaw do przyznania odszkodowania za wywłaszczony grunt, zgodnie z treścią przepisu art. 8 ust. 7 ustawy wywłaszczeniowej. Minister uznał, że decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] października 1967 r. nie jest dotknięta wadą rażącego naruszenia prawa, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa. Na skutek odwołania W. S. Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z [...] maja 1968 r. utrzymała w mocy decyzję z [...] października 1967 r. w części dotyczącej wywłaszczenia parceli nr [...], a w części dotyczącej wywłaszczenia parceli nr [...] uchyliła decyzję organu I instancji i umorzyła w tym zakresie postępowanie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że parcela nr [...] stanowiła już własność Państwa, zatem wywłaszczenie jej było bezprzedmiotowe. Skoro brak było podstaw do wywłaszczenia parceli nr [...], to w ocenie Ministra, prawidłowo organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję z [...] października 1967 r. w części dotyczącej wywłaszczenia parceli nr [...], a w części dotyczącej wywłaszczenia parceli nr [...] uchylił decyzję organu I instancji i umorzył w tym zakresie postępowanie. Odnosząc się do zarzutu wnioskodawców odnośnie braku rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania wymaganego przepisem art. 22 ust. 1 pkt 3 ustawy wywłaszczeniowej, Minister wyjaśnił, że odszkodowanie za wywłaszczony grunt nie przysługuje, wobec zaistnienia przesłanki z art. 8 ust. 7 ustawy. Tym samym kwestionowane decyzje zawierają rozstrzygnięcie co do odszkodowania. Minister nie stwierdził, aby badane decyzje naruszały pozostałe przesłanki określone w art. 156 § 1 kpa. W związku z tym uznał, że nie ma podstaw do stwierdzenia nieważności przedmiotowych decyzji. Organ nadzoru wskazał także, że uzasadnienie decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. zawiera wszystkie konieczne elementy określone w art. 107 § 3 kpa i pozwala na ocenę stanowiska tego organu. Skargę na decyzję Ministra Inwestycji i Rozwoju z [...] lipca 2018 r., wniosła M. S. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego błędną wykładnię polegającą na uznaniu, że brak rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania w kontrolowanych decyzjach nie stanowi rażącego naruszenia prawa, podczas gdy kontrolowane decyzje obarczone są wadą rażącego naruszenia prawa polegającą na tym, że nie zawierają rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania za wywłaszczone nieruchomości, 2) naruszenie przepisu 107 § 3 w zw. z art. 11 kpa, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu niepełnego uzasadnienia, które nie zawierało wyczerpującego wyjaśnienia podstawy prawnej decyzji, podczas gdy organ zobligowany był do uzasadnienia decyzji pod względem prawnym w taki sposób, aby w sposób jednoznaczny wyjaśnić jej podstawę prawną. Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz decyzji Ministra Infrastruktury i Budownictwa z [...] lutego 2017 r. oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi rozwinęła zarzuty wskazując m.in., że decyzja wywłaszczeniowa pozostaje w rażącej sprzeczności z art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy z 12 marca 1958 r., bowiem nie zawiera rozstrzygnięcia w przedmiocie odszkodowania. Zgodnie z treścią wyżej wskazanego przepisu decyzja o wywłaszczeniu powinna w szczególności zawierać ustalenie odszkodowania i określać termin zapłaty. Bez znaczenia było, czy wobec regulacji z art. 8 ust. 7 ustawy odszkodowanie było należne czy też nie było należne. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z 30 września 2019 r. Prezydent Miasta G. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie wskazać należy, że organ nadzoru uczynił stroną postępowania B. S., która jak wynika z k 44 akt sądowych (odpis aktu zgonu) zmarła [...] stycznia 2014 r. Jednakże wobec udziału w postępowaniu nadzorczym jej spadkobierców, tj. H. S. i M. S. (postanowienie spadkowe - k. 83 akt sądowych) nie było podstaw do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji i decyzji z [...] lutego 2017 r. Skarga jest zasadna, jednakże w znacznej części z innych przyczyn niż wskazano w jej treści. W kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym decyzjach organy uznały, że byłej właścicielce wywłaszczonej nieruchomości nie należy się odszkodowanie z uwagi na treść art. 8 ust. 7 ustawy. Wprawdzie decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w G. z [...] października 1968 r. odnosi się do braku podstaw do przyznania odszkodowania w uzasadnieniu decyzji, a nie w osnowie, co niewątpliwie narusza art. 23 ust. 1 pkt 3 ustawy, jednakże nie jest to wada rażąca, tym bardziej, że organ wyjaśnił powody braku podstaw przyznania odszkodowania i powołał przepisy. Rzecz jednak w tym, że Minister dokonując kontroli legalności wyżej powołanej decyzji oraz decyzji organu II instancji z [...] maja 1968 r. nie dostrzegł, że przepis art. 8 ust. 7 ustawy wymagał ustalenia, że wywłaszczenie na cel w nim wskazany dotyczyło części działki budowlanej. Z zaskarżonej decyzji oraz decyzji kontrolowanych w postępowaniu nadzorczym nie wynika, czy działka wywłaszczona (tj. nr [...]) była częścią działki budowlanej. Kwestii tej nie wyjaśnił też organ nadzoru. Zważyć należy, że przepis art. 8 ust. 7 ustawy określał wyjątek od zasady wywłaszczania za odszkodowaniem (art. 7 ust. 1 ustawy). Był to przepis restrykcyjny, pozbawiający odszkodowania za część nieruchomości. Wobec tego wszystkie jego przesłanki muszą być wykazane, tj. cele wywłaszczenia w mieście lub osiedlu, jakimi są: budowa lub poszerzenie ulicy lub placu, wyrównanie granic zieleni publicznej, a także, czy działka była budowlana. Za rażące naruszenie tego przepisu, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, należało uznać odstąpienie od orzekania za odszkodowaniem za wywłaszczenie działki, która nie była działką budowlaną lub gdy wywłaszczenie było na inny cel niż wskazane w przepisie art. 8 ust. 7 ustawy. Pozbawienie w takim przypadku właściciela nieruchomości odszkodowania było również nie do pogodzenia z zasadą praworządności, określoną w art. 4 ust. 2 i 3 Konstytucji PRL z 22 lipca 1952 r. W niniejszej sprawie przesłanki z art. 8 ust. 7 ustawy niewątpliwie zostały spełnione, co do celu wywłaszczenia - budowa ulicy w mieście. Natomiast organ nadzoru nie wyjaśnił, czy działka była budowlana. Nie wynika to także z decyzji wydanych w trybie zwykłym. Wskazać należy, że w uzasadnieniu wniosku wywłaszczeniowego z 23 grudnia 1964 r. [...] Budowy Osiedli Robotniczych wskazano, że parcele w nim wymienione "stanowią ogródki w których znajdują się drzewa owocowe, krzewy, ogrodzenia". Wynika z tego pisma także, że taki był dotychczasowy sposób zagospodarowania i użytkowania wskazanych parcel. Z kolei z uzasadnienia opinii szacunkowej rzeczoznawcy H. K. z 21 sierpnia 1967 r. w sprawie wyceny parcel nr [...]i nr [...] wynika, że rzeczoznawca dokonała wyceny na podstawie zarządzenia Ministra Rolnictwa z [...] września 1962 r. w sprawie ceny, warunków i trybu sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych. Zarządzenie to zostało wydane na podstawie art. 5 i 8 ustawy z 12 marca 1958 r. o sprzedaży państwowych nieruchomości rolnych oraz uporządkowaniu niektórych spraw związanych z przeprowadzeniem reformy rolnej i osadnictwa rolnego (Dz. U. Nr 17 poz. 71). Może to oznaczać, że część wywłaszczonej działki pod drogę (z której powstała parcela nr [...]) pomimo, że położona w mieście była rolna lub o innym charakterze, a nie budowlana. Wobec tego konieczne jest ustalenie czy działka była budowlana. Zważyć należy, że przepis art. 8 ust. 6 ustawy z 12 marca 1958 r. ustanawiał zasady odszkodowania za grunty położone w mieście lub osiedlu. Natomiast art. 8 ust. 7 ustawy odnosił się zarówno do szczególnych celów wywłaszczenia, jak i do charakteru działki w mieście lub osiedlu. Ustawodawca dokonał tu wyraźnego rozróżnienia. Zarówno organy w postępowaniu zwykłym ani też organ nadzoru nie dokonały ustaleń w zakresie przeznaczenia nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego w dniu wydania decyzji wywłaszczeniowo - odszkodowawczej (o ile taki obowiązywał), nie przeprowadziły także dowodów z których mógłby wynikać charakter nieruchomości (sposób jej przeznaczenia i wykorzystywania). Pozwoliłoby to ustalić, jaki charakter miała działka, z której dokonano wywłaszczenia pod budowę ulicy. Zgodnie bowiem z art. 30 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy z 31 stycznia 1961 r. o planowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 7, poz. 47 z późn. zm.) sprawy z zakresu wykorzystania określonych terenów należały do właściwości organów miejscowego planowania przestrzennego (ust. 1). W szczególności organy planowania przestrzennego: ustalają lokalizację szczegółową inwestycji budowlanych, określając działkę budowlaną bądź teren, na którym inwestycja może być wykonana (ust. 2 pkt 1). Zgodnie natomiast z art. 31 ust. 1 wyżej powołanej ustawy podstawą do podejmowania decyzji w sprawach wymienionych w art. 30 ust. 2 pkt 1 są zatwierdzone plany zagospodarowania przestrzennego. Organ nadzoru nie badając charakteru działki z której wywłaszczono część pod budowę drogi, w tym przeznaczenia działek w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, ani faktycznego wykorzystania działek w dacie ich wywłaszczenia, naruszył przepisy art. 7, 77 § 1, 80 kpa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy oraz przepis art. 8 ust. 7 ustawy z 1958 r. jako wzorzec kontroli decyzji wydanych w postępowaniu zwykłym. Odnosząc się natomiast do wywłaszczenia Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, (z przyczyn podanych w zaskarżonej decyzji), że decyzje kontrolowane w trybie zwykłym w zakresie, jakim odnoszą się do wywłaszczenia parceli nr [...] oraz do uchylenia decyzji organu I instancji i umorzenia postępowania w części dotyczącej parceli nr [...] są prawidłowe. Mając na uwadze wszystkie wskazane powyższej okoliczności, Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i lit. c ppsa oraz 200 ppsa orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.