I SA/Wa 757/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska WSA Agnieszka Miernik (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 listopada 2010 r. sprawy ze skargi J. G., M. K., Z. M., M. J. i E. M. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [..] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. K., w którego miejsce wstąpiły J. G. i M. K. oraz wniosku Z. M., M. J., E. M. o ponowne rozpatrzenie sprawy, utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1970 r. nr [...] o wywłaszczeniu za odszkodowaniem nieruchomości położonych w K. w gm. kat. [...], w części dotyczącej nieruchomości oznaczonych jako działki:[...], stanowiących własność M. K. oraz O. M. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Prezydium Rady Narodowej Miasta K. orzeczeniem z dnia [...] kwietnia 1970 r. nr [...] orzekło o wywłaszczeniu za odszkodowaniem m.in. nieruchomości położonych w K., w gm. kat. [...] nieruchomości oznaczonych jako działki [...] stanowiących własność M. K. oraz O. M. (punkty 1-3 orzeczenia). Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] października 1970 r. nr [...] utrzymała w mocy w/w decyzję Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1970 r. w części dotyczącej wywłaszczenia w punktach [...], zaś w części dotyczącej odszkodowania odroczyła wydanie decyzji. Decyzją z dnia [...] grudnia 1970 r. nr [...] Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych uchyliła w/w decyzję Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [..] kwietnia 1970 r. w części odszkodowania i przekazała sprawę w tym zakresie Prezydium Rady Narodowej Miasta K. do ponownego rozpoznania. W aktach sprawy jednak brak jest decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta K. ponownie ustalającej odszkodowanie za wywłaszczony grunt. J. K., Z. M., M. J. oraz E. M., reprezentowani przez radcę prawnego A.K., w dniu [...] listopada 2005 r. wnieśli o stwierdzenie nieważności w/w orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] kwietnia1970 r. nr [...] w części dotyczącej działek nr [...] (punkty 1 i 3 orzeczenia). W uzasadnieniu wniosku zarzucono rażące naruszenie przepisów art. 3 ust. 1, art. 6 i art. 18 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości. W toku postępowania organ kilkakrotnie wzywał - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. – pełnomocnika wnioskodawców do sprecyzowania wniosku o stwierdzenie nieważności i wskazania, które orzeczenia są przedmiotem wniosku, skoro w obrocie prawnym pozostają trzy decyzje dotyczące wywłaszczenia i odszkodowania. Ostatecznie pismem z dnia 6 maja 2009 r. pełnomocnik wnioskodawców radca prawny A. K. sprecyzowała, iż wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy punktów [...] decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1970 r. nr [...]. Tym samym pierwotny wniosek został rozszerzony dodatkowo o punkt [...] decyzji odnoszący się do działek nr [...]. Minister Infrastruktury decyzją dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...] umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] kwietnia 1970 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji państwowej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, jeżeli postępowanie stało się z jakiejkolwiek przyczyny bezprzedmiotowe. Zdaniem organu z treści art. 156 k.p.a. nie wynika bezpośrednio, iż instytucja stwierdzenia nieważności odnosi się wyłącznie do decyzji ostatecznych, jednakże zgodnie z wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 stycznia1982 r. sygn. akt II SA 919/81, opubl. ONSA 1982/1 poz. 5, OSNPG 1982/12 str. 22, OSNPG 1982/12 str. 23, OSPiKA 1983/4 poz. 80) strona może żądać stwierdzenia nieważności tylko decyzji ostatecznej. Organ zaznaczył, że wnioskodawcy zostali poinformowani, iż decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1970 r. nr [...] została decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [..] października 1970 r., nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia (punkty [...]) utrzymana w mocy, a w części dotyczącej odszkodowania odroczyła wydanie decyzji w celu przeprowadzenia dodatkowego postępowania wyjaśniającego. Minister wyjaśnił, że strony zostały również poinformowane, iż Komisja Odwoławcza do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych kolejną decyzją z dnia [...] grudnia 1970 r. uchyliła decyzję PRWN w K. z dnia [...] kwietnia 1970r. w części dotyczącej odszkodowania i w tym zakresie przekazała sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji. Ponadto, pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury poinformował, że przedmiotem postępowania w trybie art. 156 k.p.a. mogą być wyłącznie decyzje ostateczne. Pomimo tych wyjaśnień, pełnomocnik wnioskodawców ponownie wskazała, iż przedmiotem postępowania jest nieostateczna decyzja Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1970 r. [...]. Nadto organ zaakcentował, iż organ administracji publicznej jest związany zakresem sprawy sformułowanym we wniosku strony i to strona określa w ten sposób zakres swego żądania, a jakakolwiek modyfikacja owego żądania - również dokonana przez organ orzekający w pierwszej i w drugiej instancji w postaci rozstrzygnięcia w zakresie nieobjętym żądaniem strony - nie jest działaniem organu administracji publicznej na podstawie przepisu prawa (art. 6 kpa). W związku z powyższym, organ wskazał, że decyzja oceniająca legalność orzeczenia nieostatecznego, prowadziłaby do wprowadzenia do obrotu prawnego decyzji dotkniętej wadą rażącego naruszenia prawa i dlatego w ocenie organu postępowanie należało umorzyć. J. K., Z. M., M. J., E. M., reprezentowani przez radcę prawną A. K., wnieśli o ponowne rozpatrzenie sprawy rozstrzygniętej w/w decyzją Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r. Pełnomocnik skarżących podniosła, iż dopuszczalne jest stwierdzanie nieważności decyzji nieostatecznych. Nadto pełnomocnik wskazała, iż w związku z utrzymaniem przez Komisję Odwoławczą do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych decyzją z dnia [...] października 1970 r. nr [...], orzeczenia Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1970 r. nr [...], w części dotyczącej wywłaszczenia (pkt 1-3), orzeczenie to w tym zakresie stało się ostateczne. Minister Infrastruktury ponownie rozpoznając sprawę decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [..] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] sierpnia 2009 r., nr [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że zastosowanie reguł wykładni systemowej wskazuje, że rozstrzygnięcia nieostateczne nie mogą być weryfikowane w trybie nadzwyczajnym. Minister Infrastruktury odnosząc się do zarzutu pełnomocnika skarżących, iż w trybie art. 156 k.p.a. można kontrolować rozstrzygnięcia nieostateczne wskazał, iż możliwość złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności jedynie decyzji nieostatecznej dotyczy sytuacji, gdy w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja ostateczna odnosząca się do danej kwestii. W sytuacji natomiast, gdy w obiegu prawnym istnieją decyzje pierwszo- i drugoinstancyjna, stwierdzenie nieważności samej tylko decyzji pierwszoinstancyjnej dotknięte byłoby wadą rażącego naruszenia prawa. Nadto organ wskazał, że nie można też zgodzić się z zarzutem pełnomocnika stron, iż zaskarżona decyzja z dnia [...] kwietnia 1970 r. nr [...] jest decyzją ostateczną. Definicję decyzji ostatecznej zawiera art. 16 § 1 k.p.a. Przepis ten jednocześnie ustanawia zasadę trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych, która wyraża się w tym, że decyzje te obowiązują tak długo, dopóki nie zostaną uchylone, zmienione bądź dopóki nie zostanie stwierdzona ich nieważność na podstawie odpowiednich przepisów prawa. Zatem w ocenie organu przymiot ostateczności decyzji administracyjnych mogą spełniać zarówno decyzje drugiej instancji, wydane w wyniku złożonego odwołania, jak i decyzje pierwszej instancji, od których nie złożono w terminie odwołania bądź od których z mocy przepisów prawa, odwołanie nie przysługuje. Natomiast w przedmiotowej sprawie w zakresie wywłaszczenia nieruchomości położonych w Krakowie, oznaczonych jako działki [...], decyzją ostateczną jest wydana w drugiej instancji decyzja Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia przy Ministrze Spraw Wewnętrznych z dnia [...] października 1970 r. nr [...] utrzymująca w mocy orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1970 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia. W tym stanie rzeczy organ uznał, że Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] sierpnia 2009 r. nr [...], prawidłowo umorzył postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności nieostatecznej decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1970 r. nr [...]. Od decyzji Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wnieśli: J. G., M. K., Z. M., M. J. i E. M. W skardze wnieśli o uchylenie decyzji, zarzucając naruszenie przepisów art. 105 § 1 k.p.a., art. 7 k.p.a, art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., art. 16 § 1 k.p.a. oraz art. 156 § 1 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący powołując się obszernie na orzecznictwo oraz dorobek doktryny wskazali, że w ich ocenie zakwestionowana decyzja Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1970 r. nr [...] w części dotyczącej wywłaszczenia nieruchomości (pkt 1-3) jest ostateczna. Argumentując swoje stanowisko podali, że w definicji określonej w art. 16 § 1 k.p.a., mieszczą się również decyzje pierwszej instancji, które zostały utrzymane w mocy przez organ drugiej instancji. Od decyzji takich nie służy bowiem odwołanie, skoro było ono już wcześniej wniesione i rozpatrzone merytorycznie. Sprawy administracyjne będące przedmiotem tych decyzji zostały załatwione ostatecznie, ponieważ organy administracji ukształtowały w sposób definitywny sytuację prawną strony, tj. rozstrzygnęły o jej prawach i obowiązkach w sposób wiążący, a zmiana w tym zakresie jest dopuszczalna wyjątkowo. Kolejnym argumentem przemawiającym za słusznością tego stanowiska jest okoliczność, że podział na decyzje ostateczne i nieostateczne jest podziałem dychotomicznym. Oznacza to, że każda decyzja administracyjna zalicza się albo do pierwszej albo drugiej grupy. Jeżeliby zatem zgodzić się z Ministrem Infrastruktury, że decyzji pierwszej instancji utrzymanej następnie w mocy przez organ drugiej instancji nie można przypisać cechy ostateczności, prowadziłoby to do nie dającego się zaakceptować wniosku, że jest ona niestateczna, a skoro tak, to można od niej wnieść odwołanie. Nadto zdaniem skarżących przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności mogą być zarówno decyzje ostateczne, jak i nieostateczne, albowiem art.156 k.p.a., w przeciwieństwie do innych przepisów kodeksu postępowania administracyjnego regulujących nadzwyczajne tryby wzruszania rozstrzygnięć (takich jak: art. 145, art. 154 czy art. 155 k.p.a.), nie uzależnia dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji od tego, czy jest ona ostateczna. Nadto zdaniem skarżących organ powinien był merytorycznie rozpoznać sprawę, ponieważ możliwości tej nie wykluczyła okoliczność, iż skarżący ograniczyli żądanie wyłącznie do decyzji pierwszej instancji. W razie bowiem stwierdzenia, iż dotknięta jest ona wadą wymienioną w art. 156 § 1 k.p.a., otworzyłaby się droga do stwierdzenia z urzędu nieważności decyzji drugiej instancji. Organ administracji publicznej nie jest bowiem związany zakresem żądania strony dotyczącego stwierdzenia nieważności. Skarżący podnieśli również, że w ich ocenie decyzja o umorzeniu postępowania była bezzasadna. W stanie faktycznym niniejszej sprawy istnieją przesłanki do załatwienia przez organ sprawy co do istoty. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Żądanie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu i odszkodowaniu zostało oparte na podstawie art. 156 k.p.a. Przepisy te zamieszczone są w rozdziale 13 k.p.a. zatytułowanym: "Uchylenie, zmiana oraz stwierdzenie nieważności decyzji", normującym sytuacje, w których organ wyższego stopnia działa nie jako organ odwoławczy w toku instancji, ale jako organ nadzoru. Uprawnienia organu nadzoru, stosującego przepis art. 156 k.p.a., są węższe niż uprawnienia organu odwoławczego. Przepis art. 156 k.p.a. nie zastrzega wyraźnie, że stanowi podstawę prawną dla stwierdzenia nieważności tylko decyzji ostatecznych, jak czynią to zamieszczone w tym samym rozdziale przepisy art. 154 i 155 k.p.a. Zgodzić się zatem należy ze skarżącymi, że nie ma przeszkód do stwierdzenia nieważności także decyzji nieostatecznej. Jednakże należy wyraźnie zastrzec, że w takiej sytuacji wniosek strony musi być złożony przed upływem terminu do wniesienia odwołania i wniosek ten jednoznacznie musi wskazywać na dokonanie przez stronę wyboru trybu nadzwyczajnego postępowania. W rozpoznawanej sprawie nie mamy jednak do czynienia z taką sytuacją. Wniosek o stwierdzenie nieważności nie dotyczy bowiem orzeczenia administracyjnego, od którego służy jeszcze odwołanie w administracyjnym toku instancji. Wprost przeciwnie objęta wnioskiem o stwierdzenie nieważności decyzja została wydana w dniu [...] kwietnia 1970 r. i kolejnymi decyzjami została w części utrzymana w mocy (decyzja z dnia [...] października 1970 r.), a w części uchylona (decyzja z dnia [...] grudnia 1970 r.). Wobec powyższego nie może budzić wątpliwości, która decyzja jest decyzją ostateczną i która może być przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności. Rozważania zawarte w skardze na temat "ostateczności" decyzji pierwszej instancji utrzymanej następnie w mocy przez organ drugiej instancji są zupełnie niezasadne. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, w art. 16, zawierają definicję decyzji ostatecznej, stanowiąc: "Decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji, są ostateczne." Ze sformułowania tego przepisu wynika, że jest to nie tylko decyzja, od której nie można wnosić odwołania, ale przede wszystkim, że jest to ostateczne załatwienie sprawy administracyjnej. Należy mieć na uwadze także, że stwierdzenie nieważności decyzji może otwierać drogę do ponownego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy. A zatem jeśli sprawa administracyjna została dwukrotnie rozpoznana i rozstrzygnięta w administracyjnym toku instancji, to nie można usunąć z obrotu prawnego decyzji pierwszoinstancyjnej, która rażąco narusza prawo, bez usunięcia decyzji drugoinstncyjnej. Pozostawienie w obrocie prawnym decyzji drugoinstancyjnej uniemożliwiałoby ponowne rozpoznanie i rozstrzygnięcie sprawy. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż organ administracji publicznej nie jest związany zakresem żądania strony dotyczącego stwierdzenia nieważności decyzji, zgodzić się należy w tej kwestii ze stanowiskiem Ministra Infrastruktury. Żądanie wszczęcia postępowania administracyjnego określa przedmiot tego postępowania, a w razie wątpliwości sprecyzowanie żądania należy do strony, nie zaś do sfery ocennej organu administracji (wyrok NSA z dnia 11 czerwca 1990 r., I SA 367/90, ONSA 1990, nr 2-3, poz. 47). Dopóki sprawa nie została zakończona decyzją ostateczną, strona może zmodyfikować swoje żądanie, a organ administracji ma obowiązek na nowo ocenić to żądanie w świetle przepisów prawa materialnego po wyczerpującym ustaleniu stanu faktycznego(wyrok NSA z dnia 24 listopada 1983 r., I SA 1504/83, ONSA 1983, nr 2, poz. 101). Z akt sprawy wynika, że organ orzekający kilkakrotnie wzywał strony do sprecyzowania zakresu żądania w kolejnych pismach zawierając stosowne wyjaśnienia. I tak pismem z dnia [...] stycznia 2006 r. nr [...] Minister Budownictwa poinformował pełnomocnika wnioskodawców, iż kwestionowane orzeczenie Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] kwietnia1970 r. nr [...] zostało utrzymane w mocy decyzją Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] października 1970 r. nr [...]. Jednocześnie wezwano - na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. - do sprecyzowania wniosku. Pismem z dnia [...] grudnia 2006 r. radca prawny A. K. wniosła o objęcie wnioskiem o stwierdzenie nieważności także decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [..] października 1970 r. nr [...]. Pismem z dnia [...] października 2008 r. nr [...] Minister Infrastruktury wezwał do sprecyzowania wniosku i wskazania czy obejmuje on również decyzję Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [...] grudnia 1970 r. nr [...]. Pismem z dnia 9 marca 2009 r. pełnomocnik wnioskodawców sprecyzowała, że wniosek nie obejmuje decyzji Komisji Odwoławczej do Spraw Wywłaszczenia z dnia [..] grudnia 1970 r. nr [..] pismem z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] Minister Infrastruktury poinformował, że przedmiotem postępowania prowadzonego w trybie art. 156 k.p.a. z wniosku strony mogą być wyłącznie decyzje ostateczne. Jednocześnie ponownie wezwał do jednoznacznego sprecyzowania zakresu żądania. Pismem z dnia 6 maja 2009 r. pełnomocnik wnioskodawców radca prawny A. K. sprecyzowała, iż wniosek o stwierdzenie nieważności dotyczy punktów [...] decyzji Prezydium Rady Narodowej Miasta K. z dnia [...] kwietnia 1970 r. nr [..]. Przedstawiony powyżej sposób załatwienia sprawy przez organ administracyjny jest zgodny z wymogami wynikającymi z art. 7 k.p.a. i nie można organowi zarzucić braku uwzględnienia słusznego interesu obywateli. Nie bez wpływu na ocenę Sądu pozostaje to, że strony są reprezentowane przez profesjonalnego pełnomocnika, który powinien mieć świadomość, że zasada ogólna trwałości decyzji ostatecznych jest jedną z kardynalnych założeń całego systemu ogólnego postępowania administracyjnego. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności uznać należy, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Jako bezzasadne należy uznać żądanie skarżących co do rozpoznania sprawy merytorycznie, bowiem brak jest podstaw do rozstrzygnięcia sprawy co do istoty. Dalsze prowadzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji pierwszoinstancyjnej stanowiłoby o jego wadliwości, mającej istotny wpływ na wynik sprawy. Z powyższych względów Sąd, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r.- Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.