I SA/Wa 757/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak (spr.), sędzia WSA Przemysław Żmich, asesor WSA Iwona Ścieszka, po rozpoznaniu w dniu 1 grudnia 2021 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi B.S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2021 r., nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Prezydenta [...] z [...]grudnia 2020 r. nr [...]; 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz B.S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z [...] lutego 2021 r., nr [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], po rozpoznaniu zażalenia B. S., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] grudnia 2020 r., nr [...], o odmowie wydania zaświadczenia. Zaskarżone postanowienie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wnioskiem z [...] października 2020 r. B. S. wystąpiła o wydanie zaświadczenia stwierdzającego, że budynek położony w [...] przy ul. [...] spełnia warunki określone w art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m. st. Warszawy. Wskazała, że przedmiotowe zaświadczenie jest jej niezbędne do złożenia w Zakładzie Gospodarki Nieruchomościami w celu przejęcia ww. budynku w posiadanie przez właścicieli oraz założenia księgi wieczystej dla budynku jako odrębnego od gruntu przedmiotu własności. Postanowieniem z [...] grudnia 2020 r. Prezydent [...] odmówił wydania wnioskowanego zaświadczenia wskazując, że nie prowadzi ewidencji lub rejestrów zawierających informacje żądane we wniosku. Zażalenie na powyższe postanowienie złożyła B. S. zarzucając mu naruszenie art. 217 § 1, 2 i 3 oraz art. 7 k.p.a. W uzasadnieniu wskazała, że wprawdzie Prezydent nie prowadzi ewidencji i rejestrów zawierających żądane informacje, jednak informacje te posiada. Od ponad 70 lat organ prowadzi bowiem postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku dekretowego dotyczącego nieruchomości pod przedmiotowym budynkiem, posiada też akta własnościowe tej nieruchomości. Znajduje się w nich szereg dokumentów, z których wynika, że budynek istniał przed II wojną światową, jak też w dacie wejścia dekretu, jak choćby protokół z [...] kwietnia 1946 r. Postanowieniem z [...] lutego 2021 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta [...] z [...] maja 2020 r. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przywołał treść art. 217 k.p.a. i podniósł, że w niniejszej sprawie obowiązek wydania zaświadczenia nie wynikał z przepisów prawa. Z wniosku wynika bowiem, że zaświadczenie jest niezbędne do złożenia w Zakładzie Gospodarki Nieruchomościami w celu przejęcia budynku przy ul. [...] w [...]. Kolegium wskazało, że choć odmowę wydania zaświadczenia organ pierwszej instancji tłumaczy nieprowadzeniem ewidencji lub rejestrów zawierających informacje wskazane we wniosku, to przede wszystkim rozważyć trzeba czy Prezydent może w ogóle takie zaświadczenie wydać przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego. Kolegium wskazało, że w wyroku z 13 września 2017 r. (sygn. akt I SA/Wa 818/17) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie podniósł, że to właśnie w ramach etapu postępowania cywilnego, które będzie dopiero prowadzone po wydaniu decyzji, a nie w decyzji administracyjnej, rozstrzyga się o "warunkach" zawarcia umowy, a więc również o własności istniejących na gruncie budynków posadowionych po dniu wejścia w życie dekretu, tj. takich, których własność nie pozostała przy właścicielach przeddekretowych (ich następcach prawnych), stosownie do art. 5 dekretu. Na tym też etapie dopiero możliwe jest wiążące ustalanie statusu budynku posadowionego na gruncie dekretowym (a więc rozstrzyganie czy stanowi on część składową nieruchomości, czy też pozostał odrębnym od gruntu przedmiotem własności przynależnym byłemu właścicielowi nieruchomości). Przy tym formułowane wówczas w tym aspekcie stanowisko organów gminy nie wynika z wykonywania przez nie władzy publicznej (imperium), ale realizacji uprawnień gminy w sferze dominium. Skoro zatem normy prawa materialnego nie przewidziały w tym zakresie kompetencji orzeczniczych organów administracji publicznej, to sprawa ta, w myśl art. 2 § 3 k.p.c. należy do drogi postępowania cywilnoprawnego. Oznacza to, zdaniem Kolegium, że organ prowadzący postępowanie w trybie art. 7 dekretu z 26 października 1945 r. nie może rozstrzygać o fakcie czy budynek posadowiony na nieruchomości, której dotyczy postępowanie, spełnia przesłanki określone w art. 5 dekretu. Ustalenie bowiem czy budynek spełnia te przesłanki dokonywane będzie dopiero po merytorycznym rozstrzygnięciu przez Prezydenta [...] wniosku dawnych właścicieli o przyznanie prawa własności czasowej. W konsekwencji wydanie zaświadczenia w niniejszej sprawie jest przedwczesne bez względu na dowody znajdujące się w aktach postępowania prowadzonego przez Prezydenta [...] w trybie art. 7 dekretu. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na powyższe postanowienie wniosła B. S.. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzuciła naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 5 oraz art. 7 ust. 1 i 2 dekretu z 26 października 1945 r. poprzez błędną ich wykładnię i przyjęcie, że Prezydent nie jest w stanie wydać zaświadczenia przed zakończeniem postępowania dekretowego, podczas gdy postępowanie to nie jest związane z ustaleniem, czy budynek spełnia warunki określone w art. 5 dekretu, ale z ustaleniem czy korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania, a jeżeli chodzi o osoby prawne - ponadto, gdy użytkowanie gruntu zgodnie z jego przeznaczeniem w myśl planu zabudowania nie pozostaje w sprzeczności z zadaniami ustawowymi lub statutowymi tej osoby prawnej, 2) przepisu prawa procesowego mającego istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. poprzez zaniechanie rozpoznania materiału dowodowego, które pozwoliłoby Kolegium ustalić, czy Prezydent dysponuje "innymi danymi" w rozumieniu art. 218 §1 k.p.a., aby wydać żądane zaświadczenie, 3) art. 107 § 3 k.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie polegające na sporządzeniu uzasadnienia zawierającego błędne przyjęcie, że Prezydent nie może wydać przedmiotowego zaświadczenia przed zakończeniem postępowania dekretowego i powołanie na poparcie tej tezy pojedynczego orzeczenia WSA w Warszawie wydanego w zupełnie odmiennym stanie faktycznym. Zdaniem skarżącej, opisane działanie Kolegium naruszyło jej interes prawny do żądania wydania zaświadczenia na podstawie art. 217 § 2 ust. 2 k.p.a. W ostatecznym toku instancji Kolegium uniemożliwiło bowiem skarżącej uzyskanie dokumentu, który jest wymagany, aby założyć księgę wieczystą dla budynku dekretowego, który do dzisiaj, nieprzerwanie od wejścia w życie dekretu, stanowi współwłasność następców prawnych przedwojennych właścicieli budynku przy ul. [...] w [...]. Powołując się na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie Prezydentowi wniosku o wydanie zaświadczenia do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że choć Kolegium podzieliło stanowisko skarżącej, że Prezydent powinien oprzeć się na "innych danych" w rozumieniu art. 218 §1 k.p.a., to jednak uznało wydanie zaświadczenia za przedwczesne z innych powodów. Swoje stanowisko organ oparł na jednym wyroku z 13 września 2017 r., który dotyczył jednak odmiennego stanu faktycznego. Dotyczył bowiem budynku wybudowanego po 21 listopada 1945 roku (tj. po wejściu w życie dekretu). Zatem w tamtej sprawie Prezydent musiał przeprowadzić postępowanie wyjaśniające czy budynek spełnia przesłanki wynikające z art.5 dekretu. Wobec zaś ustalenia, że tych warunków budynek nie spełnia, organ załatwił wniosek dekretowy odmownie, gdyż nie dotyczył on własności budynku, którego właściciele mogli złożyć wniosek o przyznanie prawa własności czasowej (obecnie użytkowania wieczystego). W ocenie skarżącej, jest to diametralnie odmienny stan faktyczny niż w przedmiotowej sprawie, gdzie budynek przetrwał II wojnę światową, co wynika z szeregu dokumentów znajdujących się w posiadaniu Prezydenta. Z faktów znanych Prezydentowi z urzędu oraz akt własnościowych, których Prezydent nawet nie załączył przekazując odwołanie, wynika bowiem jednoznacznie, że przedmiotowy budynek istniał w dacie wejścia w życie dekretu i istnieje do dziś. Kolegium nie wyjaśniło jednak dlaczego nie jest możliwe wydanie zaświadczenia dotyczącego tego budynku przez zakończeniem postępowania dekretowego. Skarżąca podniosła, że zaświadczenie, że budynek odpowiada warunkom przewidzianym w art. 5 dekretu organ wydaje na podstawie przepisów k.p.a. Z kolei w postępowaniu dekretowym organ bada, czy zostały spełnione przesłanki z art. 7 ust. 2 dekretu. Zaświadczenie czy budynek spełnia warunki z art. 5 dekretu Prezydent wydaje na podstawie informacji, które posiada, nawet jeżeli nie prowadzi takiego rejestru ani ewidencji. Art. 218 § 1 kpa jasno bowiem wskazuje, że organ powinien również sprawdzić informacje będące w jego posiadaniu. Zdaniem skarżącej, gdyby Prezydent rozpoznał wniosek o wydanie zaświadczenia zgodnie z prawem, na podstawie akt własnościowych, to stwierdziłby, że z licznych protokołów stanu technicznego budynku wynika, że budynek istniał zarówno w 1944 r. jak i w dacie wejścia w życie dekretu oraz że został wybudowany długo przed wejściem w życie dekretu. Do tego nie jest potrzebne uprzednie rozpoznanie wniosku dekretowego. Organ rozpoznający wniosek dekretowy bada, czy korzystanie z budynku przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Po zakończeniu postępowania dekretowego budynek nadal będzie budynkiem w rozumieniu art. 5 dekretu (tzn. istniał w dacie wejścia w życie dekretu), niezależnie od tego czy wniosek dekretowy został załatwiony odmownie czy nie (tzn. niezależnie od tego czy ostatecznie pozostanie własnością osób fizycznych czy przejdzie ona na własność gminy [...]). Skarżąca podniosła, że budynek spełniający przesłanki wynikające z art. 5 dekretu to budynek istniejący na gruncie w dacie wejścia w życie dekretu a nie budynek, co do którego zakończyło się postępowanie w trybie art. 7 ust. 2 dekretu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zostało wydane na podstawie art. 217, 218 i 219 ustawy z 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256), dalej zwanej "k.p.a." Stosownie do powołanych przepisów, organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie (art 217 § 1 k.p.a.). Zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 k.p.a.). Z kolei zgodnie z art. 218 § 1 k.p.a., w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 k.p.a., organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Art. 218 § 2 k.p.a. stanowi zaś, że organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Zaświadczenie jest zatem czynnością materialno-techniczną organu polegającą na urzędowym potwierdzeniu, w formie pisemnej, obiektywnie istniejącego stanu rzeczy dotyczącego faktów lub prawa. Jest ono przy tym przejawem wiedzy, a nie woli organu administracji publicznej, dokonywanym, w myśl art. 218 § 1 k.p.a. w oparciu o posiadane rejestry i ewidencje bądź inne dane znajdujące się w posiadaniu organu zaświadczeniowego. Zakres postępowania wyjaśniającego, prowadzonego przed wydaniem zaświadczenia, jest w konsekwencji takiej konstrukcji ograniczony do analizy posiadanej dokumentacji oraz danych zgromadzonych w powyższych zasobach i oceny możliwości ich przeniesienia do treści zaświadczenia. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie w tym trybie ustaleń faktycznych i ocen prawnych niewynikających wprost z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. W szczególności nie jest możliwe wydanie zaświadczenia, jeśli problematyka, której dotyczy żądanie strony, jest sporna. Na gruncie niniejszej skarżąca domagała się wydania zaświadczenia stwierdzającego, że budynek znajdujący się na gruncie nieruchomości przy ul. [...] spełnia warunki określone w art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz.U. Nr 50, poz. 279), dalej zwanego "dekretem" lub "dekretem z 26 października 1945 r.", a więc stanowi odrębny od gruntu przedmiot własności. Odmowę wydania zaświadczenia organ pierwszej instancji uzasadnił tym, że nie prowadzi ewidencji lub rejestrów zawierających informacje wskazane we wniosku. Utrzymując zaś postanowienie Prezydenta [...] w mocy Kolegium wskazało, że organ w ogóle nie może wydać zaświadczenia o żądanej treści przed rozpatrzeniem wniosku dekretowego. Po analizie akt sprawy Sąd podzielił stanowisko skarżącej, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane z naruszeniem prawa. Rację ma bowiem skarżąca, że choć Prezydent nie prowadzi ewidencji i rejestrów zawierających informacje o żądanej treści, to jednak informacje te posiada. Organ prowadzi bowiem postępowanie w sprawie rozpoznania wniosku złożonego na podstawie art. 7 ust. 2 dekretu dotyczącego nieruchomości, na której posadowiony jest przedmiotowy budynek, posiada też akta własnościowe dotyczące nieruchomości dekretowej, w tym budynku posadowionego na gruncie dekretowym. W konsekwencji, posiadając te informacje, organ jest obowiązany, stosownie do art. 218 § 1 k.p.a., do ich analizy i oceny możliwości przeniesienia posiadanych danych do treści zaświadczenia. Ponadto, jak słusznie podnosi skarżąca, wadliwie oparł organ odwoławczy odmowę wydania zaświadczenia wyłącznie na tezie o pierwszeństwie postępowania rozstrzyganego w oparciu o art. 7 dekretu przed postępowaniem o wydanie zaświadczenia prowadzonym na podstawie art. 217 i nast. k.p.a. Wskazany we wniosku o wydanie zaświadczenia art. 5 dekretu stanowi bowiem, że budynki oraz inne przedmioty, znajdujące się na gruntach, przechodzących na własność gminy [...], pozostają własnością dotychczasowych właścicieli, o ile przepisy szczególne nie stanowią inaczej. Takim przepisem szczególnym jest art. 8 dekretu, zgodnie z którym w razie nieprzyznania dotychczasowemu właścicielowi gruntu wieczystej dzierżawy lub prawa zabudowy wszystkie budynki, położone na gruncie, przechodzą na własność gminy. Z powołanego art. 5 dekretu wynika zatem, że na gruntach [...] mogły znajdować się "budynki oraz inne przedmioty", które pozostały własnością dotychczasowych właścicieli. Co do "innych przedmiotów" gmina mogła wyznaczyć właścicielowi stosowny termin do ich zabrania, przy czym po bezskutecznym upływie wyznaczonego terminu własność tych przedmiotów przechodziła na gminę (art. 6 ust. 1 zd. drugie dekretu). Z kolei art. 6 ust. 2 dekretu stanowił, że gmina nie była uprawniona do wyznaczenia terminu do zabrania budynków z wyjątkiem budynków zniszczonych, które według orzeczenia władzy budowlanej ze względu na stan zniszczenia nie nadają się do naprawy i powinny ulec rozbiórce. Budynki zniszczone zostały zatem zrównane z "innymi przedmiotami" (np. rzeczami ruchomymi) i przechodziły na własność gminy po bezskutecznym upływie terminu wyznaczonego do ich zabrania. Z kolei budynki niezniszczone, a więc w stanie nienaruszonym lub jedynie uszkodzone w mniejszym lub większym stopniu, nie mogły przejść na własność gminy z uwagi na brzmienie art. 5 dekretu (por. wyrok Sądu Najwyższego z 29 października 1999 r., sygn. akt I CKN 108/99). Z powołanych przepisów wynika, że budynki posadowione na gruntach [...], które przeszły na własność gminy, pozostają własnością dotychczasowych właścicieli (art. 5 dekretu), dopóki nie zostanie wydane orzeczenie, o którym mowa w art. 7 dekretu, tj. rozstrzygające wniosek o przyznanie prawa do gruntu lub do końca upływu terminu do złożenia wniosku, o którym mowa w art. 7 ust. 1 dekretu. Jeżeli rozstrzygnięcie wniosku jest negatywne dla byłego właściciela lub ten wniosek nie został złożony, wszystkie budynki, znajdujące się na gruncie, przechodzą z mocy art. 8 dekretu, na własność gminy. Podniesiona zatem przez Kolegium okoliczność nierozpoznania wniosku dekretowego mogłaby mieć znaczenie w postępowaniu o wydanie wnioskowanego zaświadczenia wyłącznie wtedy gdyby zaistniał spór co do tego czy wniosek dekretowy został wniesiony przez podmiot ku temu legitymowany w terminie określonym w art. 7 ust. 1 dekretu. W sytuacji zaś gdy Kolegium na takie sporne kwestie nie wskazuje, nie może opierać odmowy wydania zaświadczenia i w konsekwencji braku konieczności analizy posiadanych przez organ informacji na samej tylko tezie o pierwszeństwie postępowania rozstrzyganego na podstawie art. 7 dekretu przed postępowaniem o wydanie zaświadczenia rozstrzyganym na podstawie art. 217 i nast. k.p.a. Podsumowując, w niniejszej sprawie organ, wbrew obowiązkom wynikającym z art. 217 i następne k.p.a. nie dokonał analizy dokumentacji pozostającej w jego posiadaniu, w tym akt własnościowych dotyczących przedmiotowej nieruchomości, która pozwoliłaby mu na stwierdzenie, czy objęty wnioskiem o wydanie zaświadczenia budynek spełnia przesłanki z art. 5 dekretu z 26 października 1945 r. Wobec powyższego konieczne stało się uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Prezydenta [...] jako wydanych z mogącym mieć wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 217, 218 i 219 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c oraz art. 135 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325), orzekł jak w pkt 1 sentencji. O kosztach postępowania (pkt 2 sentencji) orzeczono na podstawie art. 200 w zw. z art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 powołanej ustawy oraz § 17 ust. 1 pkt 1c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2018 r., poz. 265). Rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 wskazanej ustawy. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni dokonaną przez Sąd ocenę prawną, a następnie zbada, czy w świetle posiadanych przez niego danych istnieją podstawy do wydania zaświadczenia o żądanej treści.