I SA/Wa 758/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marek Wroczyński Sędziowie: WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Iwona Maciejuk Protokolant starszy sekretarz sądowy Aleksandra Borkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 czerwca 2014 r. sprawy ze skargi Prezydenta Miasta K. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Ministra Infrastruktury i Rozwoju na rzecz skarżącego Prezydenta Miasta K. kwotę 440 (czterysta czterdzieści) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] oraz stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości oraz utrzymującej go w mocy decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1955 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Uprzednio wskazanym orzeczeniem z dnia 17 czerwca 1953 r. Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wywłaszczyło na rzecz Państwa, na cele realizacji narodowych planów gospodarczych, nieruchomość położoną w K., objętą lwh [...], oznaczoną jako część działki 1.kat [...] o pow. [...] m2 oraz część działki [...], o pow. [...], objętą lwh. [...], oznaczoną jako część działek [...]. [...], o pow. [...]., .kat. [...], o pow. [...], cała działka [...], o pow. [...]m2 oraz objętą lwh [...], oznaczoną jako działka kat [...], o pow. [...], stanowiącą własność X. sp. z o.o. W dniu 25 września 1954 r. do Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. wpłynęło pismo zarządcy X K. Sp. z o.o. zatytułowane odwołanie i zawierające wniosek o wznowienie postępowania wywłaszczeniowego. Wskazano w nim, że o wydaniu orzeczenia z dnia [...] czerwca 1953 r. strona uzyskała wiedzę w dniu [...] września 1954 r., kiedy otrzymała decyzję odszkodowawczą z dnia [...] października 1953 r. Ponadto wystąpiła o przywrócenie terminów i umożliwienie obrony swoich praw. Następnie Odwoławcza Komisja Wywłaszczeniowa przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. decyzją z dnia [...] marca 1955 r., nr [...] utrzymała w mocy m.in. orzeczenie nr [...]. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. orzeczenia Prezydium z dnia [...] czerwca 1953 r., wystąpiły zakłady [...] w K. Zarzuciły orzeczeniu: niewykazanie, że nieruchomość jest niezbędna dla realizacji narodowych planów gospodarczych, brak wymaganego zezwolenia władzy naczelnej, niewywiązanie się z obowiązku poprzedzenia wywłaszczenia wezwaniem właściciela od odstąpienia nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy oraz bezpodstawne uznanie nieruchomości za opuszczoną. Minister Infrastruktury orzeczeniem z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] - po rozpatrzeniu powyższego wniosku - stwierdził nieważność powołanych uprzednio rozstrzygnięć z dnia [...] czerwca 1953 r. i z dnia [...] marca 1955 r. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpił Prezydent Miasta K., zarzucając podjętemu rozstrzygnięciu naruszenie art. 104 § 2 k.p.a.. Podniósł, że sentencja orzeczenia dotyczy nieruchomości niebędących elementem istoty sprawy, a z jej uzasadnienia nie wynika jasno, jakich nieruchomości dotyczy. Organ nie określił również jednoznacznie, czy stroną postępowania jest Gmina Miejska K. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., nr [...] uchylił decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] oraz stwierdził nieważność orzeczenia Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1953 r., nr [...] o wywłaszczeniu nieruchomości objętej lwh [....], lwh [....] i lwh [...] oraz utrzymującej go w mocy decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1955., nr [...]. W ocenie organu nadzoru zasadny jest zarzut Prezydenta Miasta K., że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. dotyczy nieruchomości niebędących przedmiotem sprawy, gdyż orzeczenia z dnia [...] czerwca 1953 r. i z dnia [...] marca 1955 r. orzekały o wywłaszczeniu nieruchomości objętych lwh [...], lwh [...] i lwh [...], a nie wskazanych przez organ orzekający w I instancji lwh: [...]. Z tego też względu organ rozpoznający wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy uchylił decyzję Ministra Infrastruktury i orzekł co do istoty sprawy - prawidłowo oznaczając wywłaszczone nieruchomości. Ponadto Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że do wniosku o udzielenie - w trybie 5 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U z 1952 r. Nr 4, poz. 32) - zezwolenia Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania gospodarczego na nabycie nieruchomości załączone zostało, m.in: zezwolenie Prezesa Centralnego Urzędu Skupu i Kontraktacji z dnia [...] marca 1953 r., nr [...] na nabycie przedmiotowej nieruchomości oraz zaświadczenie lokalizacyjne z dnia [...] lutego 1953 r., nr [...]. Następnie zezwoleniem z dnia [...] kwietnia 1953 r. nr [...] Zastępca Przewodniczącego Państwowej Komisji Planowania Gospodarczego zezwolił Centralnemu Zarządowi [...] w W., jako wykonawcy narodowego planu gospodarczego, na nabycie pod budowę [...], nieruchomości położonej w K. – dz. K. o łącznej powierzchni [...] m2. W aktach sprawy brak jest jednak wezwania właściciela do odstąpienia wykonawcy narodowych planów gospodarczych przedmiotowej nieruchomości (zgodnie z art. 8 ust. 1 ww. dekretu). Tymczasem dopiero, gdy w terminie 15-dniowym od doręczenia wezwania nie została zawarta umowa sprzedaży albo zamiany lub umowa przedwstępna w przedmiocie sprzedaży lub zamiany, wykonawca placu mógł nabyć niezbędną nieruchomość w drodze wywłaszczenia (art. 8 ust. 4 tego dekretu). Z protokołu rozprawy, która dobyła się w ramach prowadzonego postępowania w dniu [...] maja 1953 r., wynika, że nieruchomość uznana została za mienie porzucone, podczas gdy stanowiła własność X [...]. (zaświadczenie Sądu Powiatowego dla K.). Jedocześnie mimo uznania tej nieruchomości za porzuconą w aktach sprawy brak jest zaświadczenia Wydziału Finansowego PRN, o którym mowa w § 7 zarządzenia Przewodzącego Państwowej Komisji Panowania Gospodarczego z dnia 17 listopada 1949 r. w sprawie trybu wzywania osób niebędących wykonawcami narodowych planów gospodarczych do przekazywania nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (M. P. z 1949 r. A-89.1084). Było ono niezbędne jeśli przedmiotem postępowania były właśnie nieruchomości opuszczone. Nie zostały zatem zachowane warunki poprzedzające wszczęcie postepowania wywłaszczeniowego. Niespełnienie wymogów określonych w art. 7 ust. 3 pkt 1, art. 8 ust. 1 i 4 oraz art. 30 ust. 1 ww. dekretu rażąco narusza prawo. Organ prowadzący postepowanie wywłaszczeniowe naruszył również art. 18 oraz art. 20 powołanego dekretu, bowiem wyznaczył rozprawę na dzień 27 maja 1953 r. - obwieszczeniem z dnia [...] maja 1953., przez co nie zachował 14 dniowego terminu na składanie przez stronę wniosków i sprzeciwów. W aktach sprawy brak jest również dokumentów traktujących o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania, które złożone zostało po terminie określonym w art. 83 rozporządzenia Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 22 marca 1928 r. o postępowaniu administracyjnym (Dz. U. Nr 36, poz. 341). Z tego względu także orzeczenie Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1955 r. wydane zostało z rażącym naruszeniem art. 47 ust. 1 i art. 93 ww. rozporządzenia z dnia 22 marca 1928 r. Odnosząc się to zarzutu podniesionego we wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, że Gmina Miasta K. nie jest stroną niniejszego postępowania Minister stwierdził, iż decyzja niniejsza kierowana jest do Prezydenta K. wykonującego zadania starosty, jako reprezentującego Skarb Państwa. Obecne działki ewidencyjne [...], odpowiadające części dawnej nieruchomości, stanowią bowiem obecnie własność Skarbu Państwa. Skargę na powyższą decyzję wniósł Prezydent Miasta K., uznając ją za niezgodną z przepisami prawa oraz naruszającą interes prawny skarżącego. Zarzucił jej naruszenie przepisów postępowania, co miało istotny wpływ na wynika sprawy, tj. art. 7 k.p.a. oraz art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., poprzez ich niewłaściwe zastosowanie i wniósł o uchylenie decyzji organu. Uzasadniając wniesioną skargę podniósł, że Minister rozstrzygnął merytorycznie sprawę mimo, że jak sam przyznał akta sprawy zakończonej wydaniem decyzji z dnia [...] marca 1955 r. są niekompletne. Naruszył przez to przepis art. 7 k.p.a. (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lipca 2001 r., sygn. akt I SA 301/00 (LEX nr 53964). W odpowiedzi na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o oddalenie skargi i wskazał, że zarzuty skargi są bezzasadne i nie zawierają nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w prowadzonym postępowaniu. Stanowią one jedynie powtórzenie zarzutów, które zostały wyjaśnione i ocenione przez Ministra. W piśmie z dnia 22 marca 2013 r. Prezydent Miasta K. wskazał, że nieprawidłowo został ustalony krąg uczestników postępowania. W jego ocenie zaskarżone orzeczenie powinno dotyczyć także nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], zabudowanej budynkiem mieszkalnym, w którym zbyte zostały lokale. Zatem właściciele tych lokali powinni zostać potraktowani jako strony tego postepowania. Odnosząc się do powyższego zarzutu organ administracji wskazał, że prawidłowo wyjaśnił kwestię aktualnego stanu prawnego wywłaszczonej nieruchomości, a podniesione zarzuty nie zostały poparte żadnymi dowodami. W skierowanym do Sądu piśmie Zakłady [...] wniosły o oddalenie skargi, uznając stanowisko organu za zasadne oraz wskazały, że aktualny stan prawny nieruchomości został ustalony w oparciu o informację od jednostki organizacyjnej podporządkowanej skarżącemu Prezydentowi. Ponadto w przypadku naruszenia prawa osób trzecich zaskarżoną decyzją, to osobom tym przysługiwałoby prawo wznowienia postępowania. Przy piśmie z dnia 28 kwietnia 2014 r. Prezydent Miasta K. przedłożył sporządzoną w dniu [...] marca 2014 r. geodezyjną analizę położenia na mapie ewidencyjnej parceli [...]. Wskazał też, iż ww. parcela katastralna odpowiada obecnym działkom nr [...]. W związku z czym podtrzymał twierdzenia o błędnym ustaleniu kręgu stron postępowania. W odpowiedzi na powyższe pismo X [...] podtrzymały wniosek o oddalenie skargi uzasadniając, że z mapy nie wynikają żadne okoliczności istotne dla rozstrzygnięcia sprawy - jaki jest obecny stan parcel katastralnych, będących przedmiotem wywłaszczenia. Na rozprawie, która odbyła się w dniu 3 czerwca 2014 r., skarżący wniósł o przeprowadzenie dowodu z mapy na okoliczność twierdzeń zawartych w piśmie z dnia [...] marca 2013 r., zaś Sąd postanowił dowód ten dopuścić. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że sąd w zakresie dokonywanej kontroli bada czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r. poz. 270 ze zm. dalej ppsa) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi ani powołaną podstawą prawną. Rozpoznając sprawę niniejszą w ramach powyższych kryteriów, skargę należy uznać za uzasadnioną. Postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem było orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1953 r. oraz utrzymująca je w mocy decyzja Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1955 r. orzekająca o wywłaszczeniu na rzecz Państwa, nieruchomości położonej w K., [...] stanowiąca własność Zakładów [....], które zostały wydane na podstawie dekretu z dnia 6 kwietnia 1946 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 oraz Nr 55 poz. 438 dalej określany dekretem), a zatem te przepisy stanowiły punkt odniesienia do ustaleń w postępowaniu nadzorczym. W wyniku przeprowadzonego postępowania nadzorczego stwierdzono nieważność orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] czerwca 1953 r. oraz utrzymującej je w mocy decyzji Odwoławczej Komisji Wywłaszczeniowej przy Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w K. z dnia [...] marca 1955 r. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym, jest formą nadzoru. Jego celem jest ustalenie czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w trybie nadzwyczajnym jest dotknięta którąkolwiek z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. A zatem obowiązkiem organu w tym postępowaniu jest wyłącznie rozpatrzenie sprawy w granicach określonych w art. 156 § 1 k.p.a., co organ zarówno w decyzji zaskarżonej, jak i poprzedzającej uczynił. Zgodnie z art. 156 k.p.a. rażące naruszenie prawa to naruszenie normy prawnej nie budzącej wątpliwości interpretacyjnych. Druga kwestią, którą organ ma obowiązek się zająć w postępowaniu nadzorczym jest zbadanie czy kwestionowana decyzja nie wywołała nieodwracalnych skutków prawnych. Aby dojść mogło do zbadania przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., organ musi prawidłowo przeprowadzić postępowanie. Kontrola zgodności z prawem decyzji nie może być przeprowadzona przez Sąd administracyjny dowolnie. Musi ona przebiegać w określonej kolejności. Stwierdzenie istnienia danego typu wad decyzji może bowiem eliminować potrzebę ustalania zaistnienia innych wad. W pierwszej kolejności Sąd przeprowadza więc kontrolę zaskarżonej decyzji (i postępowania, które ją poprzedziło) z punktu widzenia ewentualnego istnienia wad powodujących nieważność decyzji. Po stwierdzeniu, że zaskarżona decyzja nie jest dotknięta nieważnością, Sąd przystępuje do badania ewentualnego istnienia pozostałych wad orzeczenia. Ponieważ jednak ewentualne ustalenie naruszenia prawa materialnego, stanowiące w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. podstawę do uchylenia decyzji, może być dokonane dopiero po ustaleniu rzeczywistego stanu faktycznego sprawy, w odniesieniu do którego mają znaleźć zastosowanie normy prawa materialnego, w następnej kolejności wojewódzki sąd administracyjny powinien przeprowadzić kontrolę przestrzegania przepisów o postępowaniu administracyjnym (w zakresie określonym postanowieniami art. 145 § 1 pkt 1 lit. b i c). Po dokonaniu kontroli w powyższych aspektach Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie do wszystkich zarzutów na tym etapie można było się ustosunkować, bo byłoby to przedwczesne. W przedmiotowej sprawie przedmiotem wywłaszczenia była nieruchomość położona w K., objęta lwh. [...] oznaczona jako część działki nr [...] oraz część działki [...] m2, objętą lwh. [...]oznaczoną jako część działek [...] m2, cała działka kat. [...] o pow. [...] m2 oraz objęta lwh. [...] oznaczoną jako działka [...] m2. Istotne znaczenie ma zatem ustalenie jakim aktualnie działkom odpowiadają dawne ww. działki. Z akt sprawy wynika, że pismem z dnia [...] czerwca 2008 r. Minister Infrastruktury zwrócił się do Urzędu Miasta K. Wydział Geodezji o nadesłanie wypisu o aktualnym stanie prawnym nieruchomości oraz aktualnej mapy ewidencyjnej z zaznaczeniem granic wywłaszczonej nieruchomości. W odpowiedzi na to pismo otrzymał wypis z rejestru gruntów z dnia [...] lipca 2008 r. dotyczący działek nr [...]stanowiących własność X [...], reprodukcję z dnia [...] lipca mapy ewidencyjnej założonej w r. 1999 r. dla jednostki ewidencyjnej [...], obręb [...]oraz wypis z rejestru z dnia [...] czerwca 2008 r. dotyczący działek nr [...] stanowiących własność Skarbu Państwa. Na tej podstawie, organ wydając zaskarżoną decyzję ustalił, że wywłaszczona nieruchomość odpowiada aktualnie działkom [...] stanowiących własność Zakładów [...] oraz nr [...] stanowiących własność Skarbu Państwa. Te ustalenia nie znajdują jednak odzwierciedlenia w aktach sprawy, wypis z rejestry gruntów nie ma bowiem żadnego oparcia w mapie ewidencyjnej z 1999 r. Na tej mapie nie ma określonego obszaru wywłaszczonej nieruchomości w taki sposób, żeby można było ustalić jakim aktualnie działkom odpowiada ten obszar. Strona zatem prawidłowo wskazuje, że ta kwestia nie została w sposób należyty wyjaśniona przez organ, tym samym ten zarzut skargi zasługuje na uwzględnienie. Te nieprawidłowości organu przy ustalaniu stanu faktycznego sprawy są zasadne również z tego względu, że decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. w sposób wadliwy określiła zakres stwierdzenia nieważności orzeczeń z dnia [...] czerwca 1953 r. i z dnia [...] marca 1955 r. (zostały tam nieprawidłowo wskazane lwh. [...]), poza tym w treści decyzji ani w jej uzasadnieniu nie zostało określone jakim aktualnie działkom odpowiada wywłaszczona nieruchomość. Te wszystkie argumenty dodatkowo wzmacnia dopuszczony na rozprawie w dniu [...] czerwca 2014 r. dowód w postaci mapy geodezyjnej z którego wynika, że dawnej parceli [...] odpowiadają aktualnie działki nr [...] (ta ostatnia zabudowana budynkiem mieszkalnym). W ocenie Sądu konieczność określenia w decyzji aktualnego zakresu przedmiotowego postępowania ma istotne znaczenie przy badaniu przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a., a w szczególności przesłanki nieodwracalnych skutków prawnych decyzji. Odwołując się do przedstawionej wcześniej kolejności badania przez Sąd wystąpienia naruszeń prawa stwierdzić należy, że wobec wyżej opisanych naruszeń prawa procesowego, które mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy, przy czym naruszenia te wskazują też na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 107 § 3 k.p.a.) przedwczesne i niecelowe było badanie ewentualnego naruszenia prawa materialnego przez organy. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ administracji powinien zatem kierując się zasadami procesowymi wynikającymi z art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. podjąć wszelkie działania zmierzające do zgromadzenia kompletnego materiału dowodowego i na jego podstawie dokonać prawidłowej subsumcji do przepisów dekretu z dnia 6 kwietnia 1946 roku o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych do realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. Nr 27, poz. 197 oraz Nr 55 poz. 438 dalej określany dekretem). W pierwszej kolejności organ winien jednakże wyjaśnić zakres przedmiotowy niniejszego postępowania tj, jakie aktualnie działki odpowiadają wywłaszczonej nieruchomości. Nie przesądzając zatem ostatecznego wyniku sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lipca 2009 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c P.p.s.a. W pkt II Sąd orzekł na podstawie art. 152 P.p.s.a. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 P.p.s.a.