I SA/Wa 76/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska (spr.) Sędziowie NSA Anna Lech WSA Daniela Kozłowska Protokolant Iwona Kosińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 kwietnia 2005 r. sprawy ze skargi [...] Zarządu [...] na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2003 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2003 r. nr [...] 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Decyzją z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast, po rozpatrzeniu wniosku [...] Zarządu [...] w P. o ponowne rozpatrzenie sprawy utrzymał w mocy decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...] stwierdzającą nieważność decyzji Odwoławczej Komisji [...] przy Prezydium [...] Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1954 r., nr ew. [...] oraz orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1953 r., nr [...] Z ustaleń organu odwoławczego wynika, że orzeczeniem z dnia [...] listopada 1953 r., nr [...] Prezydium [...] Rady Narodowej w P. orzekło o wywłaszczeniu na rzecz Skarbu Państwa nieruchomości o pow. [...]m2, położonej w P. przy ul. [..], zapisanej w księdze wieczystej nr [...] Sądu Powiatowego P., stanowiącej własność F.D. Decyzją z dnia [...] kwietnia 1954 r., nr ew. [...] Odwoławcza Komisja [...] przy Prezydium [...] Rady Narodowej w P. utrzymała w mocy wyżej wymienione orzeczenie z dnia [...] listopada 1953 r. Decyzją z dnia [...] sierpnia 1959 r., nr [...] Prezydium Rady Narodowej m. P. uchyliło – na zgodny wniosek stron – orzeczenie o wywłaszczeniu nieruchomości z dnia [...] listopada 1953 r., w części dotyczącej powierzchni [...] m2. Wskazana wyżej część nieruchomości została zwrócona F. D. Z wnioskiem o stwierdzenie nieważności orzeczenia z dnia [...] listopada 1953 r. o wywłaszczeniu pozostałej części nieruchomości o pow. [...] m2 wystąpił P. D. –spadkobierca F. D. Decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r., [...] Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Odwoławczej Komisji [...] przy Prezydium [...] Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1954 r. oraz orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1953 r. Wniosek do Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej decyzją z dnia [...] czerwca 2003 r. złożył [...] Zarząd [...] w P., wskazując, iż wywłaszczona część nieruchomości jest nadal wykorzystywana na potrzeby związane z obronnością i bezpieczeństwem państwa. Po rozpatrzeniu wniosku oraz materiału dowodowego znajdującego się w aktach sprawy organ ten stwierdził, że zgodnie z art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) - stanowiącego podstawę prawną orzeczenia wywłaszczeniowego z dnia [...] listopada 1953 r. - wykonawca narodowych planów gospodarczych obowiązany był wezwać właściciela nieruchomości niezbędnej dla realizacji planu, by odstąpił mu tę nieruchomość za cenę określoną na podstawie art. 28 dekretu przez wykonawcę, a zatwierdzoną przez prezydium wojewódzkiej rady narodowej. Natomiast z akt sprawy wynika, że wezwanie właściciela do odstąpienia nieruchomości nie zawierało tej ceny. Tym samym doszło do rażącego naruszenia prawa poprzez nieskuteczne wezwanie właściciela do odstąpienia nieruchomości. W świetle orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego naruszenie art. 8 ust. 1 dekretu poprzez niepodanie ceny stanowi rażące naruszenie prawa. Ponadto Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast ustalił, iż orzeczenie z dnia [...] listopada 1953 r. oraz decyzja z dnia [...] kwietnia 1954 r. nie wywołały nieodwracalnych skutków prawnych w rozumieniu art. 156 § 2 kpa, bowiem wywłaszczona nieruchomość w dalszym ciągu stanowi własność Skarbu Państwa – Ministerstwa Obrony Narodowej. Zatem na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 kpa organ administracji publicznej obowiązany jest stwierdzić nieważność powoływanego wyżej orzeczenia i decyzji. Podniósł jednocześnie, że dla oceny legalności orzeczenia wywłaszczeniowego nie ma znaczenia to, iż wywłaszczona nieruchomość jest nadal wykorzystywana na potrzeby związane z obronnością i bezpieczeństwem państwa, bowiem przedmiotem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest decyzja administracyjna oraz postępowanie administracyjne poprzedzające jej wydanie, nie zaś zdarzenia późniejsze. Przepis art. 156 § 2 kpa nie wymienia takiej okoliczności, jako przesłanki negatywnej stwierdzenia nieważności decyzji. W dniu [...] grudnia 2003 r. [...] Zarząd [...] w P. złożył w Naczelnym Sądu Administracyjnego skargę na decyzję Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] listopada 2003 r., nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji o wywłaszczeniu nieruchomości, jednocześnie wniósł o jej uchylenie oraz uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] czerwca 2003 r., nr [...]. W uzasadnieniu zarzucił organowi centralnemu wydanie decyzji z naruszeniem prawa poprzez błędne uznanie, że orzeczenie Prezydium Wojewódzkiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1953 r. w sposób rażący narusza prawo. Wskazał, iż naruszenie to ma charakter innego naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, o jakim mowa w art. 22 ust. 2 pkt 3 ustawy o Naczelnym sądzie Administracyjnym. Ponadto podniósł, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast bezzasadnie uznał, że orzeczenie o wywłaszczeniu zostało podjęte z rażącym naruszeniem prawa, wobec braku wskazania w wezwaniu do odstąpienia nieruchomości ceny określonej przez wykonawcę narodowego planu gospodarczego. Zdaniem skarżącego organ ten wbrew ciążącemu na nim obowiązkowi nie uzasadnił, dlaczego naruszenie prawa uważa za rażące. Wymogu uzasadnienia nie spełnia bowiem wskazanie sygnatur orzeczeń Naczelnego Sądu Administracyjnego. W ocenie składającego skargę wniosek o rażącym naruszeniu prawa jest nieuzasadniony, gdyż orzeczenie o wywłaszczeniu, niezawierające wskazanej wyżej ceny nie jest równoznaczne z wywłaszczeniem bez odszkodowania. W odpowiedzi na skargę z dnia [...] lutego 2004 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast wniósł o jej oddalenie. Równocześnie stwierdził, że zarzuty zawarte w skardze nie zawierają nowych okoliczności, które nie byłyby uwzględnione w postępowaniu odwoławczym, lecz stanowią jedynie powtórzenie zarzutów, do których organ ustosunkował się w zaskarżonej decyzji. Uznał przy tym, że złożona w sprawie skarga stanowi jedynie polemikę z ustaleniami faktycznymi i prawnymi, znajdującymi uzasadnienie w materiale dowodowym zgromadzonym w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest uzasadniona. Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłego w tym postępowaniu rozstrzygnięcia. Stosownie natomiast do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Czyni to wedle stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonej decyzji. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowaniem nadzwyczajnym (nadzorczym), w toku którego organ administracji publicznej nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w badanej decyzji, lecz weryfikuje tę decyzję jako organ kasacyjny na podstawie przesłanek wymienionych w art. 156 § 1 kpa. W postępowaniu tym organ obowiązany jest podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego (art. 7 i art. 77 § 1 kpa) oraz do wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi się kierował przy załatwieniu sprawy (art. 11 kpa), a także dokonywać czynności procesowych w sposób pogłębiający zaufanie obywateli do organów państwa (art. 8 kpa). Realizacja przez organ obowiązków wskazanych w wyżej wymienionych przepisach winna znaleźć odbicie w uzasadnieniu wydanego przez organ rozstrzygnięcia nadzorczego, ponieważ zgodnie z art. 107 § 1 i 3 kpa decyzja powinna zawierać uzasadnienie faktyczne. Uzasadnienie to powinno w szczególności zawierać wskazaniu faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Z rozstrzygnięcia zawartego w zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej wynika, iż Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast stwierdził nieważność decyzji Odwoławczej Komisji [...] przy Prezydium [...] Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1954 r., nr ew. [...] oraz orzeczenia Prezydium [...] Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1953 r., nr [...]. Jako przyczynę wskazał rażące, w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 kpa, naruszenie prawa – art. 8 ust. 1 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31) – poprzez nieskuteczne wezwanie właściciela do odstąpienia nieruchomości, spowodowane nie podaniem przez wykonawcę narodowych planów gospodarczych ceny określonej na podstawie art. 28 tego dekretu. Organ powołał się przy tym na orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyroki: z dnia 29 czerwca 2001 r., sygn. akt I SA 220/00 i I SA 221/00, z dnia 12 marca 2002 r., sygn. akt I SA 1654/00 oraz z dnia 6 maja 2003 r., sygn. akt I S.A. 462/01). W uzasadnieniach powyższych rozstrzygnięć Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast nie wyjaśnił jednak przyczyn, uznania naruszenia art. 8 ust. 1 powołanego wyżej dekretu za rażące oraz na czym ono polegało. Z akt sprawy nie wynika również, w oparciu o jakie dowody organ ten ustalił wymienioną wyżej przesłankę stwierdzenia nieważności decyzji. Ograniczenie się w treści uzasadnień do powołania przepisu art. 8 ust. 1 dekretu, wskazania, iż "z akt sprawy wynika, że wezwanie właściciela do odstąpienia nieruchomości nie zawierało ceny" oraz przywołania orzecznictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego nie może być uznane za wszechstronne i wyczerpujące zebranie materiału dowodowego oraz wyjaśnienie stronie przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu decyzji. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast dokonując, w toku postępowania czynności procesowych, zmierzających do wydania decyzji naruszył zatem zasady ogólne kpa: zasadę prawdy obiektywnej (art. 7), zasadę pogłębiania zaufania obywatela do organu (art. 8), zasadę wyjaśniania zasadności przesłanek (art. 11) oraz stanowiące ich konkretyzację przepisy: o zbieraniu i ocenie dowodów (art. 77 § 1) i składnikach uzasadnienia decyzji (art. 107 § 3), w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Wymaga podkreślenia, iż naruszenie wskazanych wyżej przepisów postępowania administracyjnego, w szczególności poprzez ogólnikowe wyjaśnienie w uzasadnieniu przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji, podważa zaufanie strony do organu administracji publicznej, prowokując ją do złożenia środka zaskarżenia. Uchybienia te utrudniają również adresatowi aktu kontrolę jego zasadności i ewentualne sformułowanie zarzutów przeciwko treści decyzji. W konsekwencji naruszenia te wydłużają czas załatwienia sprawy administracyjnej oraz podrażają koszty działania strony oraz organu administracji. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast winien zatem w sposób wszechstronny ustalić czy w postępowaniu wywłaszczeniowym I i II instancji naruszono przepisy dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieruchomości niezbędnych dla realizacji narodowych planów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31), jeżeli tak, to jaki naruszenia te mają charakter (nieistotny, rażący), na czym polegają oraz jakie dowody świadczą o ich wystąpieniu w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji. Dopiero wykonanie tych czynności pozwoli na ustalenie czy decyzja Odwoławczej Komisji [...] przy Prezydium [...] Rady Narodowej w P. z dnia [...] kwietnia 1954 r. oraz orzeczenie Prezydium [...] Rady Narodowej w P. z dnia [...] listopada 1953 r. wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 kpa. Stanowisko swoje zaś organ uzasadni zgodnie z wymogami zawartymi w art. 107 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) w związku z art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.) orzekł, jak w sentencji wyroku.