I SA/Wa 761/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Elżbieta Lenart WSA Joanna Skiba (spr.) Protokolant referent stażysta Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2012 r. sprawy ze skargi E. K., M. P., M. P. i S. P. na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2012 r. nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] orzekająca o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lutego 1969 r. nr [...] . Zaskarżona decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym. Pismem z dnia [...] lutego 1969r. nr [...] Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. ,działając w oparciu o art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczenia nieruchomości wystąpiło do F. P., właściciela nieruchomości położonej w P., zapisanej w KW [...], oznaczonej jako działki nr [...], [...] i nr [...] o wyrażenie zgody na dobrowolne odstąpienie na rzecz Skarbu Państwa ww. nieruchomości za odszkodowaniem. Aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1969 r. nr rep. [...] Skarb Państwa nabył od F. i M. małż. P. własność ww. nieruchomości położonej w P. przy ul. [...] (obecnie ul.[...] ), oznaczonej aktualnie m. in. numerami działek [...], [...] i [...]. Wnioskiem z dnia 3 sierpnia 2010 r. E. K., M. P., M. P. i S. P. (spadkobiercy byłych właścicieli wywłaszczonej nieruchomości) wystąpili o stwierdzenie nieważności postępowania administracyjnego, zakończonego pismem Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lutego 1969 r. nr[...]. Decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lutego 1969r. Rozpoznając złożone odwołanie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej stwierdził, że kwestionowana decyzja Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. została wydana w oparciu o art. 157 § 3 kpa, zgodnie z którym wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Jednocześnie należy wskazać, że ww. art. 157 § 3 kpa został uchylony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18). Zgodnie natomiast z art. 61a kpa dodanym ww. ustawą z dnia 3 grudnia 2010r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 201 Ir., nr 6, poz. 18) gdy żądanie, o którym mowa w art. 61 kpa zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jednakże zgodnie z art. 3 ww. ustawy z dnia 3 grudnia 2010r. w sprawach, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. Zdaniem ministra w przedmiotowej sprawie zachodzi niedopuszczalność przedmiotowa wszczęcia postępowania, bowiem strony wystąpiły z żądaniem wszczęcia postępowania o stwierdzenie nieważności nie decyzji administracyjnej, lecz innej formy działania administracji. W przedmiotowej sprawie nabycia przedmiotowej nieruchomości dokonano w drodze umowy cywilnoprawnej, do zawarcia której organ administracji publicznej był zobowiązany po uprzednim złożeniu oferty nabycia, na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Kwestionowane pismo Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lutego 1969r., stanowi ofertę, o jakiej mowa w art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., skierowaną do F. P.o zawierającą wskazanie kwoty, za jaką nieruchomość może być nabyta na rzecz Skarbu Państwa. Dopiero nie wyrażenie przez właściciela zgody na dobrowolne odstąpienie na rzecz Skarbu Państwa niezbędnej nieruchomości za odszkodowaniem uprawniało organy państwowe do wszczęcia i przeprowadzenia - na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 196Ir. nr 18, poz. 94) - postępowania wywłaszczeniowego. Z tych względów organ II instancji uznał, że nie doszło do wszczęcia postępowania wywłaszczeniowego i nie została wydana decyzja administracyjna, której stwierdzenia można byłoby się skutecznie domagać. Skargę na powyższą decyzję oraz decyzję Wojewody L. z dnia [...] listopada 2010 r. wnieśli E. K., M. P., M. P. i S. P. , wnosząc o stwierdzenie nieważności ww. decyzji jako wydanych z obrazą art. 7,8,9,10 i 28 kpa i o stwierdzenie nieważności postępowania wywłaszczeniowego, zakończonego wezwaniem w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W uzasadnieniu skargi wskazano , że nie zasługuje na aprobatę interpretacja Ministra, że przejęcie nieruchomości w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 roku nie jest kwalifikowanym aktem administracyjnym jakim jest decyzja. Wskazano również, że przedstawiciele Skarbu Państwa złożyli ich rodzicom ofertę zakupu pod groźbą wywłaszczenia za o wiele niższą kwotę od cen rynkowych. W odpowiedzi na skargę Minister wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej (§ 2 art. 1 tej ustawy). Zgodnie natomiast z art. 134 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Sąd rozpoznający sprawę nie orzeka i nie może orzekać merytorycznie w sprawie administracyjnej, nie może zmienić zaskarżonej decyzji , a jedynie uwzględniając skargę, Sąd uchyla ją bądź stwierdza jej nieważność, ewentualnie niezgodność z prawem. Zatem żądania zawarte w skardze odnośnie stwierdzenia nieważności przez sąd pisma z dnia 13 lutego 1969 r. nie mogły zostać uwzględnione . Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] listopada 2011 r. którą utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] orzekającą o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności pisma Prezydium Miejskiej Rady Narodowej w P. z dnia [...] lutego 1969r. nr [...]. Rozpoznając sprawę z uwzględnieniem wyżej powołanych reguł, Sąd doszedł do wniosku o bezzasadności zarzutów skargi. Podstawą odmowy wszczęcia postępowania przez organ I instancji stanowił art. 157 § 3 kpa,( który został uchylony ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r., nr 6, poz. 18), zgodnie z którym wszczęcie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji wymaga uprzedniej kontroli ze strony organu administracji czy zachodzą przesłanki formalnoprawne warunkujące jego dopuszczalność. Zgodnie z art. 61 a § 1 Kpa, dodanym ww. ustawą z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi , gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę nie będącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Stosownie natomiast do art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks Postępowania Administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 6 poz. 18, z późn. zm.) w sprawach, w których do dnia wejścia wżycie niniejszej ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami Kpa w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja. Dlatego zdaniem sądu właściwa jest forma rozstrzygnięcia wydanego przez organy obu instancji. Przechodząc do oceny zaskarżonej decyzji należy wskazać , że w poprzednim stanie prawnym, przed uchyleniem przepisu art. 157 § 3 k.p.a., odmowa wszczęcia postępowania nieważnościowego mogła mieć miejsce z przyczyn podmiotowych lub przedmiotowych, wśród których najczęściej wymieniano brak zdolności do działania w sprawie osoby wnoszącej żądanie, brak legitymacji strony, stwierdzenie nieistnienia decyzji, której ważność ma być poddana ocenie, istnienie przeszkód prawnych wynikających z ustaw odrębnych (vide B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2009, s. 610). Obecnie w oparciu o przepis art. 61 "a" k.p.a. odmowa wszczęcia postępowania również może mieć miejsce z przyczyn podmiotowych (gdy "żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną"), oraz gdy z innych uzasadnionych przyczyn nie może być wszczęte . Zatem możliwe jest wykorzystanie dorobku orzecznictwa oraz doktryny dotyczących art. 157 § 3 k.p.a. W niniejszej sprawie trzeba mieć na uwadze na uwadze, że aktem notarialnym z dnia [...] lutego 1969 r. nr rep. [...]Skarb Państwa nabył od F. i M. małż. P. nieruchomość położoną w P. przy ul. [...] o pow. [...] ha w trybie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (t.j. Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Ustawa ta przewidywała, że wywłaszczenie, jako przymusowa forma odjęcia lub ograniczenia prawa własności indywidualnej na rzecz Państwa może mieć zastosowanie dopiero wówczas, gdy właściciel nie zgodził się na dobrowolne odstąpienie nieruchomości w drodze cywilnoprawnej umowy sprzedaży nieruchomości. Zasadę tę wyrażał właśnie art. 6 wymienionej ustawy. Według dyspozycji tego przepisu zainteresowany organ administracji państwowej, instytucja lub przedsiębiorstwo państwowe zamierzające nabyć nieruchomość niezbędną do realizacji celów lub zadań określonych w art. 3 ustawy obowiązane było najpierw wystąpić do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. To dobrowolne odstąpienie nieruchomości następowało w drodze zawarcia umowy sprzedaży lub umowy zamiany nieruchomości. Zatem prawidłowo organ nie uznał pisma z dnia 13 lutego 1969 r. za decyzję administracyjną. Pismo to należało uznać nie za decyzję, a jedynie za element negocjacji z właścicielem, poprzedzających ewentualne postępowanie wywłaszczeniowe. Zgodnie bowiem z art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości, przesłanką warunkującą wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego było zwrócenie się do właściciela o dobrowolne odstąpienie nieruchomości. W sytuacji gdy dochodziło do porozumienia, strony zawierały umowę przenoszącą własność nieruchomości. Organ w orzeczeniu dotyczącym odmowy wszczęcia postępowania może np. wskazać jako przyczynę uzasadniającą odmowę to, że sprawa będąca przedmiotem wniosku nie mieści się w ogóle w kategorii spraw indywidualnych podlegających rozstrzygnięciu w drodze indywidualnego aktu administracyjnego. Odmowa wszczęcia postępowania następuje zatem z przyczyn o charakterze formalnym (procesowym), które czynią stosowny wniosek niedopuszczalnym. Organ na tym etapie postępowania nadzorczego bada zatem, czy zachodzą podstawy do wszczęcia postępowania, dokonując oceny, czy istnieją przesłanki procesowe uniemożliwiające merytoryczne rozpoznanie wniosku. Zatem wobec braku możliwości wszczęcia postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności pisma z dnia [...] lutego 1969 r. organ I instancji zasadnie, w myśl art. 157 §. 3 K.p.a – obowiązującego na dzień orzekania w dniu [...] listopada 2010 r. - odmówił decyzją wszczęcia postępowania, natomiast organ II instancji rozpatrując złożone sprawę, w związku z treścią art. 3 ustawy z dnia 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2011 r., Nr 6, poz. 18) utrzymał w mocy uprzednie orzeczenie, gdzie odmowy dokonano w drodze decyzji. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r., Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270,zezm.),Sąd skargę oddalił.