I SA/Wa 763/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Nowicka Sędziowie asesor WSA Maria Tarnowska (spr.) asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Monika Chorzewska-Korczak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2006 r. sprawy ze skargi D. W. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania pomocy finansowej oddala skargę. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. nr [...] po rozpatrzeniu odwołania D. W. od decyzji nr [...] z dnia [...] listopada 2004 r. Komendanta Szkoły Policji w [...], odmawiającej przyznania zainteresowanej pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że D. W., funkcjonariuszka Policji od [...] lutego 1993 r. obecnie zajmuje stanowisko wykładowcy [...] Szkoły Policji w [...]. Skarżąca wraz z dwoma córkami oraz konkubentem J. S, również funkcjonariuszem Policji, zamieszkuje w stanowiącym odrębną nieruchomość, lokalu mieszkalnym nr [...] przy ul. [...] w W. Lokal ten, na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] czerwca 2001 r., został przez wyżej wymienionych nabyty na zasadzie współwłasności w częściach równych. Wnioskiem skierowanym do Komendanta Szkoły Policji w [...], D. W. zwróciła się o przyznanie pomocy finansowej na uzyskanie zajmowanego już lokalu mieszkalnego. Decyzją z dnia [...] lipca 2004 r. Komendant Szkoły w [...] odmówił przyznania D. W. wnioskowanego świadczenia. Od powyższej decyzji zainteresowana wniosła odwołanie do organu II instancji, który decyzją z dnia [...] października 2004 r., nakazał ponowne rozpatrzenie sprawy przez organ I instancji. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Komendant Szkoły Policji w [...], decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. odmówił przyznania zainteresowanej świadczenia z tytułu pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, stanowiącego odrębną nieruchomość. Po rozpatrzeniu odwołania D. W., Komendant Główny Policji stwierdził, że zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy o Policji, funkcjonariuszowi, który nie otrzymał mieszkania na podstawie decyzji administracyjnej, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Szczegółowe zasady przyznawania powyższego świadczenia normują przepisy rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. w sprawie pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego przez policjantów (Dz. U. Nr 131, poz. 1468). Zdaniem organu, pomoc finansowa stanowi bezzwrotne świadczenie pieniężne z budżetu państwa, będące zastępczą formą realizacji prawa policjanta do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby. Uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu, uzasadniające przyznanie na ten cel pomocy finansowej, stanowi nabycie prawa do spółdzielczego lokalu mieszkalnego albo nieruchomości lokalowej, budynkowej lub gruntowej zabudowanej budynkiem mieszkalnym. Natomiast z uwagi na fakt, iż przepisów tych nie należy interpretować rozszerzająco - nie jest uzasadniony wniosek, iż można udzielić pomoc finansową na uzyskanie lokalu mieszkalnego, stanowiącego przedmiot współwłasności policjanta oraz osoby, której takie świadczenie nie przysługuje. Takie stanowisko znalazło aprobatę w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w wyrokach z dnia 27 października 1999 r. (sygn. akt I SA 13/99) oraz 11 lutego 2000 r. (sygn. akt I SA 329/99) stwierdził, iż treść omawianego art. 94 ust. 1 ustawy o Policji wyraźnie wskazuje, iż pomoc finansowa jest świadczeniem, które ma umożliwić policjantowi uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego. Chodzi o sytuację, gdy policjant przy wsparciu pomocy ma uzyskać lokal w spółdzielni, własność lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość bądź własność domu jednorodzinnego. Nie może on zatem uzyskać tej pomocy w sytuacji gdy nie jest właścicielem lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub domu jednorodzinnego a jedynie ich współwłaścicielem w częściach ułamkowych. Wynika to z istoty prawa współwłasności, albowiem uprawnienia będące jej atrybutami przysługują wszystkim współwłaścicielom niepodzielnie, co oznacza, iż żaden ze współwłaścicieli nie ma fizycznie wydzielonej części rzeczy na wyłączną własność, a jego prawo do całości przedmiotu określa ułamkowy udział. W tej sytuacji udzielenie pomocy finansowej w istocie stanowiłoby również współfinansowanie ze środków budżetowych innych osób. Z ustaleń organu wynika, że J. S., uzyskując już wcześniej pomoc finansową z przeznaczeniem na zakup lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby, nie jest już osobą uprawnioną do tego świadczenia, ani do innych form pomocy w uzyskaniu mieszkania, wskazanych ustawą o Policji. Zatem w myśl przepisów ustawy o Policji oraz aktów wykonawczych jego prawa mieszkaniowe zostały zrealizowane, wobec czego nie może być on brany pod uwagę przy ocenie uprawnień zainteresowanej w niniejszej sprawie. Zdaniem organu, pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego nie przysługuje funkcjonariuszowi w przypadku gdy jest on jedynie współwłaścicielem lokalu, a pozostałe podmioty tego prawa nie mogą legitymować się uprawnieniami do tego świadczenia w rozumieniu ustawy o Policji. Ustawodawca nie zaliczając współwłasności rzeczy jako tytułu prawnego dającego policjantowi prawo do pomocy finansowej, nie uczynił tego przez przeoczenie lecz kierując się troską o należytą realizację jego uprawnień, nie kolidującą z interesem publicznym. Skargę na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2005 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła D. W., zarzucając, że na podstawie obowiązujących przepisów prawa skarżącej przysługuje prawo do uzyskania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębna nieruchomość; rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 17 października 2001 r. nie wskazuje, iż zakup taki nie może odbywać się w warunkach nabycia współwłasności. Skarżąca podniosła, że pomoc mieszkaniowa w rozumieniu przywołanych w skardze przepisów i orzecznictwa jest jej należna, ponieważ umożliwia zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w rozumieniu ustawy o Policji, która uprawnia skarżąca do otrzymania lokalu mieszkalnego z zasobów resortu spraw wewnętrznych. W odpowiedzi na skargę Komendant Główny Policji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Skarga jest bezzasadna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest odmowa przyznania pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku D. W. o przyznanie pomocy finansowej. Komendant Szkoły Policji w [...] decyzją z dnia [...] listopada 2004 r. odmówił przyznania D. W. pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego, a Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] stycznia 2005 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Zgodnie z art. 94 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U, z 2002 r. Nr 7, poz. 58 z późn. zm.), policjantowi, który nie otrzymał lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji administracyjnej o przydziale, przysługuje pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego w spółdzielni mieszkaniowej albo domu jednorodzinnego lub lokalu mieszkalnego stanowiącego odrębną nieruchomość. Prawidłowo organ uznał, że pomoc finansowa na uzyskanie lokalu mieszkalnego lub domu jednorodzinnego nie przysługuje funkcjonariuszowi, gdy jest on jedynie współwłaścicielem lokalu, którego drugi współwłaściciel nie może legitymować się uprawnieniami do tego świadczenia w rozumieniu ustawy o Policji. Zgodnie z art. 140 Kodeksu cywilnego, w granicach określonych przez ustawy i zasady współżycia społecznego właściciel może, z wyłączeniem innych osób, korzystać z rzeczy zgodnie ze społeczno-gospodarczym przeznaczeniem swego prawa, w szczególności może pobierać pożytki i inne dochody z rzeczy. W tych samych granicach może rozporządzać rzeczą, a zgodnie z art. 195 tego kodeksu, własność tej samej rzeczy może przysługiwać niepodzielnie kilku osobom (współwłasność). Przytoczone wyżej przepisy wskazują, że ustawodawca odróżnia właściciela rzeczy, któremu przysługuje pełne i niepodzielne prawo do rzeczy – od współwłaściciela, któremu razem z innym współwłaścicielem lub innymi współwłaścicielami, przysługuje własność tej samej rzeczy. A zatem własność i współwłasność to dwie odrębne instytucje prawa cywilnego. Jeśli ustawodawca w art. 94 ustawy o Policji używa wyrażenia "odrębna nieruchomość" – to ma na myśli instytucję własności, a nie współwłasność, bo w takim przypadku użyłby wyrażenia "współwłasność". Sąd podziela stanowisko organu, że ustawodawca, nie zaliczając współwłasności rzeczy jako tytułu prawnego dającego policjantowi prawo do pomocy finansowej, nie uczynił tego przez przeoczenie, lecz wyraził precyzyjnie swą myśl, ponieważ ustawodawca jest racjonalny. Nie można zatem obu instytucji -"własność" i "współwłasność" używać zamiennie. Sąd podziela pogląd niejednokrotnie wyrażony w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie, że policjant nie może uzyskać pomocy finansowej w sytuacji, gdy nie jest właścicielem lokalu stanowiącego odrębną nieruchomość lub dom jednorodzinnego, a jedynie współwłaścicielem w częściach ułamkowych; w stanie współwłasności następowałoby finansowanie przez organy Policji praw osoby trzeciej (wyrok NSA sygn. akt I SA 329/99 z dnia 11 lutego 2000 r., LEX nr 53766, sygn. akt I SA 13/99 z dnia 27 października 1999 r. LEX nr 48969). Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.