I SA/Wa 763/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędzia WSA Monika Nowicka (spr.) Protokolant Ewa Nieora po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 kwietnia 2009 r. sprawy ze skargi G. G. i S. G. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie wywłaszczenia oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Wojewoda [...] utrzymał w mocy decyzję Starosty S. z dnia [...] sierpnia 2007r. nr [...] o umorzeniu postępowania w sprawie wywłaszczenia na rzecz Miasta S. nieruchomości położonej w S., w obrębie [...], oznaczonej jako działka nr [...] oraz działek oznaczonych numerami [...] i [...] z obrębu [...]. Powyższe rozstrzygnięcie zostało oparte na następujących ustaleniach faktycznych i ocenach prawnych: Decyzją z dnia [...] sierpnia 2007 r. – wydaną na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. - Starosta S. umorzył - jako bezprzedmiotowe - postępowanie w sprawie wywłaszczenia, w celu budowy ulicy [...], opisanych na wstępie działek. Od decyzji tej wnieśli odwołanie M. G. oraz G. i S. G., kwestionując zasadność rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji, w tym m.in. podstawę prawną decyzji, którą – zdaniem odwołujących - winien stanowić art. 105 § 2 kpa. Rozpatrując sprawę w trybie instancji odwoławczej, Wojewoda [...] ustalił, że pismem z dnia [...] października 2004 r. Prezydent Miasta S. zwrócił się z wnioskiem o wszczęcie postępowania wywłaszczeniowego na rzecz Miasta S. nieruchomości gruntowych położonych w S. w tym m.in. działek o numerach [...] i [...] z obrębu [...] i działki nr [...] z obrębu [...]. W dniu [...] stycznia 2005 r. Starosta S. zawiadomił strony o wszczęciu objętego wnioskiem postępowania. Następnie, Prezydent Miasta S. pismem z dnia [...] stycznia 2007 r. cofnął swój pierwotny wniosek z dnia [...] października 2004 r., wnosząc jednocześnie o umorzenie postępowania wywłaszczeniowego. W związku z powyższym Starosta S. podjął czynności przewidziane w art. 105 § 2 kpa, tj. skierował do pozostałych stron postępowania prośbę o ustosunkowanie się do wniosku o umorzenie prowadzonego postępowania. Pismem z dnia [...] lipca 2007 r. G. i S. G. poinformowali, iż nie wyrażają zgody na umorzenie niniejszego postępowania. Tym niemniej organ - powołując się na pogląd wyrażony przez Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w wyroku z dnia 29 września 2005 r. sygn. akt II SA/Wr 1218/03, sprowadzający się do stanowiska, że oświadczenie o wycofaniu żądania (wniosku) eliminuje przedmiot postępowania, bo - stosownie do takiej czynności - reguła umorzenia postępowania ustanowiona w art. 105 § 2 kpa jest nieprawidłowa i może np. w razie wniesienia sprzeciwu przez jedną ze stron postępowania prowadzić do ukształtowania merytoryczną decyzją sytuacji prawnej podmiotu wbrew jego woli i przy jednoczesnym zakazie ustawowym – orzekł o umorzeniu postępowania, wskazując jako jego podstawę art. 105 § 1 k.p.a. Zdaniem Wojewody [...], stanowisko Starosty S. było zasadne. Stosownie bowiem do art. 105 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe. Z powyższego zatem wynikało – jak wywodził organ odwoławczy - iż o toczącym się postępowaniu można mówić jedynie wówczas, gdy ma ono swój przedmiot. Przedmiotem zaś procesu administracyjnego jest konkretna sprawa indywidualnego podmiotu, w której organy administracyjne, na podstawie powszechnie obowiązujących przepisów prawnych, są władne podjąć decyzję administracyjną albo orzekając w niej o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu, albo stwierdzając w niej o niedopuszczalności takiego orzekania. Pojęcie bezprzedmiotowości postępowania zawiera w sobie określoną treść prawną, o czym wnioskuje się z faktu, iż bezprzedmiotowość postępowania, pojawiająca się bez jakiejkolwiek przyczyny, powoduje zawsze jeden skutek prawny, czyli podjęcie decyzji o umorzeniu postępowania. Odnosząc powyższe do przedmiotowej sprawy Wojewoda stwierdził, że jednym z warunków niezbędnych do tego, aby przedmiotowe postępowanie miało swój przedmiot była konieczność trwania, zgłoszonego przez podmiot do tego uprawniony, wniosku o wszczęcie postępowania w sprawie wywłaszczenia nieruchomości. W chwili zaś, gdy taki wniosek został wycofany, ten warunek przestał istnieć. Naturalną tego zaś konsekwencją było podjęcie przez organ decyzji o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego, postępowania administracyjnego. Ustosunkowując się do zarzutu zawartego w odwołaniu a dotyczącego wadliwego pouczenia stron o środku odwoławczym stwierdzono, iż - zgodnie z art. 111 k.p.a. – stronie w ciągu czternastu dni od daty doręczenia decyzji przysługuje prawo żądania jej uzupełnienia, co do rozstrzygnięcia bądź codo prawa odwołania, wniesienia w stosunku do decyzji powództwa do sądu powszechnego lub skargi do sądu administracyjnego albo sprostowania zamieszczonego w decyzji pouczenia w tych kwestiach, zaś - stosownie do art. 112 k.p.a. - błędne pouczenie w decyzji, co do prawa odwołania nie może szkodzić stronie, która zastosowała się do tego pouczenia. W związku z powyższym organ przyjął, że odwołanie zostało wniesione w terminie przewidzianym przepisami prawa. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, którą wnieśli skutecznie G. i S. G. Skarżący, wnosząc o uchylenie decyzji wydanych przez organy obu instancji, zarzucili zaskarżonej decyzji naruszenie art. 6, 7, 8, 9, 10, 12, 77, 105 § 1 i 2 oraz art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący akcentowali, że wyrazili sprzeciw w stosunku do wniosku o umorzenie postępowania, zapytanie zaś dotyczące tej kwestii nie zostało w ogóle skierowane do M. G. Pomimo jednak sprzeciwu skarżących, Starosta S. umorzył postępowanie wywłaszczeniowe a Wojewoda [...] decyzję tę utrzymał w mocy. Podniesiono przy tym, że wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu został wydany w innym stanie faktycznym niż przedmiotowy a ponadto podnoszono, iż przepis art. 105 § 1 k.p.a., na podstawie którego została wydana decyzja o umorzeniu postępowania, dotyczy sytuacji, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe a więc dotyczy przypadków zobiektywizowanych. Natomiast art. 105 § 2 k.p.a. odnosi się do sytuacji, gdy strona odstępuje od żądania rozstrzygnięcia sprawy decyzją o istocie sprawy, dotyczącej jej interesu prawnego lub obowiązku, co nie oznacza, że ten interes prawny lub obowiązek przestał istnieć. W tej sytuacji dla strony traci jedynie doniosłość prawną rozstrzygnięcie o tym interesie lub obowiązku w decyzji administracyjnej. Z tego też powodu w przepisie art. 105 § 2 k.p.a. jest znaczne nagromadzenie przesłanek, których dopiero spełnienie czyni umorzenie postępowania dopuszczalnym. W skardze zwracano poza tym uwagę na przewlekłość postępowania oraz na wadliwość pouczenia stron w decyzji organu I instancji o przysługującym środku odwoławczym. W decyzji tej Starosta pouczył bowiem strony, że przysługuje im prawo wniesienia zażalenia ( zamiast odwołania) co winno skutkować zbadaniem przez Wojewodę, czy organ I instancji wydał decyzję, czy też postanowienie. Skarżący wyjaśnili także, że w toku trwania niniejszego postępowania doszło do podzielenia działek podlegających wywłaszczeniu, przez co znacznie zmniejszyła się ich wartość a jednocześnie stały się one przedmiotem postępowania zakończonego decyzją o lokalizacji drogi, prowadzonego równolegle z przedmiotowym postępowaniem wywłaszczeniowym. W nowym postępowaniu organ nie podtrzymał przy tym podjętych (w postępowaniu obecnie umorzonym) uzgodnień, co – wg skarżących - w istotny sposób podważało zasadę zaufania do działania organów administracyjnych. Twierdzono również, że M. G. zapoznał się z treścią zaskarżonej decyzji podczas jego pobytu w Polsce w dniu [...] kwietnia 2008 r., ale nie została mu ona doręczona. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Uczestniczące w postępowaniu Miasto S. przyłączyło się do stanowiska organu, wyjaśniając dodatkowo, że od dnia [...] lipca 2007 r. Miasto S. stało się właścicielem przedmiotowego gruntu w związku z wydaniem przez Prezydenta Miasta S. decyzji z dnia [...] czerwca 2007 r. nr [...] o ustaleniu lokalizacji drogi. Decyzja ta została bowiem utrzymana w mocy ostateczną decyzją Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...]. Z mocy zaś art. 12 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w brzmieniu obowiązującym w dacie wydawania decyzji o lokalizacji inwestycji, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren ustalone w/w decyzją, stają się z mocy prawa własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna (vide: pismo procesowe z dnia [...] kwietnia 2009 r.). Uczestnik przedstawił przy tym odpis z księgi wieczystej nr [...] z którego wynikał wpis prawa własności spornego gruntu na rzecz Miasta S. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skargę należało uznać za niezasadną, choć argumentacja podniesiona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w części nie była trafna. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji, rozstrzygające w tej sprawie znaczenie miało uzyskanie przez decyzję o lokalizacji inwestycji drogowej przymiotu ostateczności, przed dniem wydania decyzji o umorzeniu postępowania w sprawie. O ile bowiem, w momencie składania wniosku przez Miasto S. o umorzenie postępowania wywłaszczeniowego tj. w dniu [...] stycznia 2007 r. postępowanie to nie mogło być traktowane jako bezprzedmiotowe, gdyż istniały strony postępowania i istniał jego przedmiot tj. grunt, który miał być wywłaszczony, o tyle – w dacie wydania decyzji o umorzeniu postępowania tj. w dniu [...] sierpnia 2007 r. już nastąpiła jego bezprzedmiotowość. Jak trafnie bowiem zauważył uczestnik postępowania w piśmie z dnia [...] kwietnia 2009 r., z dniem w którym decyzja o lokalizacji inwestycji drogowej stała się ostateczna tj. z dniem [...] lipca 2007 r. z mocy prawa doszło do przejścia prawa własności przedmiotowych działek na rzecz Miasta S. Tego rodzaju regulację prawną wprowadziła do ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji nowela z dnia 18 października 2006 r. - Dz. U. Nr 220, poz. 1601 ( art. 1 pkt 9 ustawy nowelizującej). Zgodnie z jego treścią, nieruchomości wydzielone liniami rozgraniczającymi teren ustalone decyzją o lokalizacji inwestycji, stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa w odniesieniu do dróg krajowych oraz własnością odpowiednich jednostek samorządu terytorialnego w odniesieniu do dróg wojewódzkich, powiatowych i gminnych - z dniem, w którym decyzja o ustaleniu lokalizacji drogi stała się ostateczna, za odszkodowaniem ustalonym w odrębnej decyzji (...). Z dniem zatem [...] lipca 2007 r. prowadzone dotychczas postępowanie wywłaszczeniowe stało się bezprzedmiotowe, co uzasadniało jego umorzenie na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. Sprzeciw skarżących, wniesiony w dacie wcześniejszej, nie wywoływał już obecnie żadnych skutków prawnych. Za nieuzasadnione Sąd uznał także zastrzeżenia związane z osobą M. G., gdyż jak wynika z akt administracyjnych, zaskarżona decyzja została mu doręczona w dniu [...] maja 2008 r. Pismo zaś zawierające informację o cofnięciu wniosku zostało do uczestnika wysłane, ale mu go fizycznie nie doręczono. W sytuacji jednak, gdy umorzenie postępowania nastąpiło na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. okoliczność ta pozostawała bez wpływu na rozstrzygnięcie. Kwestia długotrwałości postępowania nie miała również w tej sprawie znaczenia prawnego, bowiem przewlekłość postępowania jest przedmiotem oceny Sadu, ale jedynie w sprawach na bezczynność organu. Podobnie sytuacja przedstawia się odnośnie zarzutów podniesionych do postępowania organów w sprawie prowadzonej w oparciu o ustawę z dnia 10 kwietnia 2003 r. Zarzuty te mogłyby być przedmiotem badania Sądu, ale w odrębnej sprawie, dotyczącej tego drugiego postępowania. Mając na uwadze materię, której dotyczył akt wydany przez Starostę S. w dniu [...] sierpnia 2008 r. oraz jego treść, nie było również wątpliwości, że była to decyzja zawierająca jedynie mylne pouczenie stron o przysługujących im środkach odwoławczych. Ponieważ wadliwość ta nie wpłynęła na prawa stron, bo prawidłowo wniosły odwołanie, które zostało rozpoznane, uchybienie to nie miało również wpływu na kwestię legalności decyzji organu II instancji. Wyjaśnić w tym miejscu wypada, że (poza przesłankami wznowieniowymi, które w tym przypadku nie zachodziły) Sąd władny jest uchylić zaskarżoną decyzję ze względu na naruszenie przepisów postępowania, tylko jeśli naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 plt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ). Biorąc zatem pod uwagę, że zaskarżona decyzja oraz decyzja ją poprzedzająca nie naruszyły w taki sposób prawa – z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – należało orzec jak w sentencji.