I SA/Wa 763/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Emilia Lewandowska Sędziowie WSA Dorota Apostolidis (spr.) WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Protokolant sekretarz sądowy Tomasz Noske po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 stycznia 2018 r. sprawy ze skargi T. H. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2017 r. nr [...] utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2017 r. nr [...] umarzającą postępowanie z wniosku T. H. w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1992 r. nr [...] stwierdzającej nieodpłatne nabycie przez Gminę [...] własności 1/2 nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej jako dz. nr [...], obręb [...]. Decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wojewoda [...] decyzją z [...] listopada 1992 r., na podstawie art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), stwierdził nabycie przez Gminę [...] nieodpłatnie prawa własności przedmiotowej nieruchomości. T. H. (dalej jako skarżący) wnioskiem z 19 sierpnia 2015 r. wystąpił o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji wskazując, że brak było podstaw do komunalizacji przedmiotowej nieruchomości, gdyż nigdy nie była ona majątkiem państwowym. Skarżący wyjaśnił, że jest synem i spadkobiercą w 1/2 po S. H. z domu K. urodzonej w P. w dniu [...] lutego 1920 r., która była spadkobiercą S. i M. K. zmarłych w trakcie II wojny światowej. Osoby te były współwłaścicielami 1/2 nieruchomości położonej w [...] przy ul. [...], obecnie [...]. S. K. była jedynym członkiem rodziny, który przeżył II wojnę światową i po jej zakończeniu podjęła starania w celu odzyskania nieruchomości. W dniu [...] marca 1945 r. Sąd Okręgowy w [...] wydał S. K. świadectwo stwierdzające, że powyższa nieruchomość należała w 1/2 do małżonków S. i M. K., natomiast wobec ich śmierci otwarte zostało postępowanie spadkowe. Podstawę przywrócenia posiadania stanowiły przepisy dekretu z dnia 2 marca 1945 r. o majątkach porzuconych i opuszczonych (Dz.U. z 1945 r. Nr 9 poz. 45). Nieruchomość miała urządzoną księgę wieczystą, w której w dniu [...] czerwca 1945 r. zapisano wzmiankę o wprowadzeniu S. K. w jej posiadanie. Następnie Sąd Powiatowy w [...] postanowieniem z [...] grudnia 1959 r. stwierdził zasiedzenie spornej nieruchomości przez Skarb Państwa. W dniu 5 kwietnia 1960 r. prawo własności połowy nieruchomości zostało wpisane w księdze wieczystej na rzecz Skarbu Państwa. W konsekwencji kwestionowaną decyzją z [...] listopada 1992 r. Wojewoda błędnie stwierdził nabycie powyższego gruntu przez Gminę [...]. Minister Spraw Wewnętrznych Administracji decyzją z [...] stycznia 2017 r., na podstawie art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 23 ze zm., dalej jako k.p.a.), umorzył postępowanie prowadzone z wniosku skarżącego o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1992 r. Organ wskazał, że wszczęcie postępowania nastąpiło z uwagi na istnienie domniemania, że żądanie skarżącego mieściło się w normie art. 28 k.p.a., bowiem komunalizacja mogła naruszać jego prawo własności do przedmiotowej nieruchomości. Na wstępnym etapie nie można było bowiem przesądzać, czy wnioskodawca dysponował tytułem prawnym do dz. nr [...]. W toku postępowania organ ustalił jednak, że skarżący nie korzysta z przymiotu strony postępowania komunalizacyjnego i nie jest legitymowany do złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji z [...] listopada 1992 r., wobec czego wszczęte postępowanie nadzorcze podlegało umorzeniu. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej powyższą decyzją skarżący wskazał na naruszenie przez organ szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego, w szczególności poprzez przyjęcie, że organ związany jest postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z [...] grudnia 1959 r. w zakresie ustalenia, czy wnioskodawcy przysługuje przymiot strony, kiedy w postępowaniu prowadzącym do wydania tego postanowienia nie brała udziału poprzedniczka prawna skarżącego, a zatem postanowienie to nie dotyczy tych samych stron, które występują w niniejszym postępowaniu, a jednocześnie nie korzysta z rozszerzonej prawomocności materialnej. Skarżący zauważył, że organ błędnie przyjął także, że nie jest związany postanowieniem Sądu Grodzkiego w [...] z [...] maja 1945 r. nr akt [...], w sytuacji, gdy wyłącznie to postanowienie zostało wydane przy udziale poprzedniczki prawnej wnioskodawcy i nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, zaś sprzeczne z nim postanowienie Sądu Powiatowego w [...] z [...] grudnia 1959 r. zostało wydane później i z rażącym naruszeniem prawa. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z [...] marca 2017 r., po rozpoznaniu wniosku, utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2017 r. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, przywołując treść art. 28 k.p.a., że stroną postępowania jest wyłącznie ten podmiot, który legitymuje się własnym, rzeczywistym i poddającym się konkretyzacji interesem prawnym (lub obowiązkiem prawnym), opartym na określonym przepisie prawa. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to znaczy sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, będącymi podstawą skierowania żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Organ wskazał dalej, że materialnoprawną podstawą decyzji z [...] listopada 1992 r. jest art. 18 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych. Z brzmienia tego przepisu wynika, że przedmiotem komunalizacji mogło być wyłącznie mienie ogólnonarodowe (państwowe), tym samym z komunalizacji wyłączone zostało mienie należące do innych podmiotów i stanowiące ich własność. Wnioskodawca we wniosku o stwierdzenie nieważności wyjaśnił, że jest synem i spadkobiercą w 1/2 po S. H. z domu K., której w dniu [...] maja 1945 r. przywrócono posiadanie połowy nieruchomości położonej przy ul. [...] (postanowienie Sądu Grodzkiego w [...] z [...] maja 1945 r. nr akt [...]), o czym dokonano wpisu w księdze wieczystej. Organ zauważył, że z akt sprawy wynika jednak, że na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] grudnia 1959 r. sygn. akt [...], Skarb Państwa stał się właścicielem połowy ww. nieruchomości na podstawie przedawnienia (zasiedzenia). W uzasadnieniu tego postanowienia wyjaśniono, że "Sąd ustalił na podstawie zaświadczeń i dokumentów załączonych do akt, że przedmiotowa nieruchomość jest majątkiem opuszczonym i jest w posiadaniu Skarbu Państwa od 1945 r. a jej poprzedni właściciele S. K. i M. K. są nieznani z miejsca pobytu i nie płacą podatków z tej nieruchomości od 1945 r." Odnosząc się do zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy organ wyjaśnił, że nie ma kompetencji do weryfikacji postanowienia sądu z [...] grudnia 1959 r. oraz dokonanego na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej. Orzeczenie to znajduje się w obrocie i wywołuje określone skutki prawne. Zgodnie natomiast z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece (Dz.U. Nr 19, poz. 47 ze zm.) wpis w księdze wieczystej korzysta z domniemania, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Dla organów administracji publicznej, które zgodnie z zasadą praworządności wyrażoną w art. 6 k.p.a. działają na podstawie przepisów prawa, wpis w księdze wieczystej jest wiążący i muszą one orzekać z uwzględnieniem stanu prawnego wynikającego z księgi wieczystej, nie mogą go oceniać i dokonywać samodzielnych ustaleń. Mając powyższe na uwadze organ zauważył, że wnioskodawcy w dacie komunalizacji nie przysługiwał tytuł prawny do spornej nieruchomości, a zatem wszczęte postępowanie nadzorcze dotyczące decyzji Wojewody [...] podlegało umorzeniu na mocy art. 105 §1 k.p.a. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, T. H. wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania według norm przepisanych. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie: 1. art. 157 § 2 w zw. z art. 28 k.p.a. w zw. z art. 18 ust. 4 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na błędnym przyjęciu, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, gdyż ani on ani jego poprzednik prawny nie byli stroną w postępowaniu, w którym decyzja ta była wydawana, podczas gdy S. K. posiadała status strony w sprawie zakończonej decyzją komunalizacyjną i tym samym skarżący uprawniony jest do żądania stwierdzenia jej nieważności; 2. art. 365 § 1 w zw. z art. 366 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. – Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2016 r. poz. 1822 ze zm., dalej jako k.p.c.) poprzez: a) błędne przyjęcie, że organ nadzoru nie posiada kompetencji do rozpatrzenia zarzutów skarżącego dotyczących prawidłowości przejęcia spornej nieruchomości przez Skarb Państwa, ze względu na to, że jest związany postanowieniem Sądu Powiatowego w [...] z [...] grudnia 1959 r. w zakresie ustalenia, czy skarżącemu przysługuje status strony w postanowieniu, gdy tymczasem postanowienie to zostało wydane w postępowaniu toczącym się i zakończonym bez udziału poprzedniczki prawnej skarżącego, a więc nie dotyczy tych samych stron, a co za tym idzie nie korzysta z rozszerzonej prawomocności materialnej; b) błędne przyjęcie, że organ nie jest związany postanowieniem Sądu Grodzkiego w [...] z [...] maja 1945 r. w sytuacji, gdy wyłącznie postępowanie zakończone wydaniem tego postanowienia toczyło i zakończyło się z udziałem poprzedniczki prawnej skarżącego, nie zostało ono wyeliminowane z obrotu prawnego, a do jego wydania doszło przed wydaniem z rażącym naruszeniem prawa postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] grudnia 1959 r.; 3. art. 5 ust. 1 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych, polegające na błędnym przyjęciu, że przedmiotowa nieruchomość stanowiła własność Skarbu Państwa od [...] grudnia 1959 r. i tym samym z mocy prawa w dniu wejścia w życie ww. ustawy stała się własnością Gminy [...], podczas gdy w dacie [...] grudnia 1959 r. prawo własności nieruchomości należało do S. K., której skarżący jest spadkobiercą, a w konsekwencji w dniu wydania decyzji komunalizacyjnej nie należała ona do Skarbu Państwa; 4. art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, polegające na jego błędnej wykładni i w konsekwencji niewłaściwym przyjęciu, że organ nie jest uprawniony do wydania orzeczenia w oparciu o fakt wzruszenia domniemania zgodności treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, gdy tymczasem okoliczność taką powinien był uwzględnić; 5. art. 7, art. 8, art. 77 § 1 oraz art. 80 k.p.a. poprzez: a) wybiórczą analizę materiału dowodowego, a w szczególności pominięcie przez organ, bez podania przyczyny, treści postanowienia Sądu Grodzkiego w [...] z [...] maja 1945 r., mocą którego przywrócono posiadanie nieruchomości matce skarżącego i które to postanowienie nie zostało wyeliminowane z obrotu prawnego, a także nieuwzględnienie wpisu odpowiedniej wzmianki w tym przedmiocie w księdze wieczystej nieruchomości, co doprowadziło do błędnego przyjęcia, że skarżącemu nie przysługuje przymiot strony w niniejszym postępowaniu; b) nieodniesienie się przez organ drugiej instancji do wszystkich zarzutów podniesionych przez skarżącego we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy i niepodjęcie wszelkich czynności niezbędnych do załatwienia sprawy oraz wydanie na tej podstawie decyzji nieuwzględniającej uprawnionego interesu skarżącego; 6. art. 11 w zw. z art. 107 § 1 k.p.a., wyrażające się w niewyjaśnieniu zasadności przesłanek, którymi organ kierował się przy wydaniu zaskarżonej decyzji i niewskazaniu w jej uzasadnieniu: a) powodów, dla których organ uznał, że nie posiada kompetencji do rozpatrzenia zarzutów skarżącego dotyczących prawidłowości przejęcia spornej nieruchomości przez Skarb Państwa i przyczyn uznania za wywołujące skutki prawne wyłącznie postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] grudnia 1959 r., podczas gdy postanowienie Sądu Grodzkiego w [...] z [...] maja 1945 r. również pozostaje w obrocie prawnym, a orzeczenia te są wzajemnie sprzeczne, w szczególności, że rozstrzygnięcie tej kwestii ma decydujące znaczenie dla wydania prawidłowej decyzji w niniejszej sprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie powyższych zarzutów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r. poz. 2188) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca nie naruszają prawa. Postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji, o ile nie jest prowadzone z urzędu, może być wszczęte tylko na wniosek podmiotu, który legitymuje się przymiotem strony, co wynika z treści art. 157 § 2 k.p.a. O tym natomiast, kto jest stroną postępowania administracyjnego rozstrzyga art. 28 k.p.a., z którego wynika, że jest nią każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Istoty interesu prawnego należy z kolei upatrywać w jego związku z konkretną normą prawa materialnego, na podstawie której w postępowaniu administracyjnym określony podmiot, w określonym stanie faktycznym, może domagać się konkretyzacji jego uprawnień lub obowiązków, bądź żądać przeprowadzenia kontroli określonego aktu w celu ochrony jego sfery praw i obowiązków przed naruszeniami dokonanymi tym aktem i doprowadzenia tego aktu do stanu zgodnego z prawem. Stwierdzenie interesu prawnego wymaga więc ustalenia istnienia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą, a sytuacją prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. W przedmiocie istoty interesu prawnego wielokrotnie wypowiadały się sądy administracyjne wskazując, że cechami tego interesu są jego indywidualność, konkretność, aktualność, obiektywna sprawdzalność, zaś jego istnienie znajdować musi potwierdzenie w okolicznościach faktycznych, będących przesłankami zastosowania przepisu prawa materialnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 stycznia 2012 r. sygn. akt II OSK 2035/10, Lex nr 1121192). Zdaniem Sądu w niniejszej sprawie skarżący nie wykazał, aby decyzja komunalizacyjna Wojewody [...] z [...] listopada 1992 r. naruszała jego prawa rzeczowe do działki nr [...]. Jak wynika bowiem z akt administracyjnych T. H. zarówno w dniu 27 maja 1990 r., tj. w dacie komunalizacji z mocy prawa, czy też w dacie wydania decyzji komunalizacyjnej, jak również w dniu złożenia wniosku o stwierdzenie nieważności tej decyzji (tj. w dniu [...] sierpnia 2015 r.) oraz w dacie wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania o stwierdzenie nieważności ww. decyzji, nie legitymował się tytułem prawnorzeczowym do nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w niniejszym postępowaniu wynika natomiast, że w dacie komunalizacji przedmiotowa nieruchomość, na mocy postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] grudnia 1959 r. sygn. akt [...], stała się w połowie własnością Skarbu Państwa na podstawie przedawnienia (zasiedzenia). W uzasadnieniu ww. postanowienia wyjaśniono, że "Sąd ustalił na podstawie zaświadczeń i dokumentów załączonych do akt, że przedmiotowa nieruchomość jest majątkiem opuszczonym i jest w posiadaniu Skarbu Państwa od 1945 r. a jej poprzedni właściciele S. K. i M. K. są nieznani z miejsca pobytu i nie płacą podatków z tej nieruchomości od 1945 r." Jak słusznie wskazał Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji nie jest rzeczą organu weryfikacja, czy też kwestionowanie powyższego postanowienia oraz dokonanego na jego podstawie wpisu w księdze wieczystej. Zgodnie przy tym z art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece domniemywa się, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym. Powołany przepis ustanawia zasadę jawności materialnej, która polega na tym, że księga wieczysta ujawnia stan prawny nieruchomości, dla której jest prowadzona. Konsekwencjami tej zasady są dwa domniemania: po pierwsze – domniemanie wiarygodności ksiąg wieczystych, polegające na tym, że prawo jawne z księgi wieczystej jest wpisane zgodnie z rzeczywistym stanem prawnym, i po drugie – domniemanie nieistnienia praw wykreślonych z księgi wieczystej. Organy administracji publicznej, jak i sądy administracyjne, nie są uprawnione do kwestionowania we własnym zakresie treści wpisów prawa własności zawartych w dziale II księgi wieczystej. Zarzuty odnośnie prawidłowości treści wpisów w księdze wieczystej są rozstrzygane w drodze postępowania cywilnego przed sądem powszechnym. Zgodnie z art. 10 ustawy o księgach wieczystych i hipotece, w razie niezgodności między stanem prawnym nieruchomości ujawnionym w księdze wieczystej a rzeczywistym stanem prawnym osoba, której prawo nie jest wpisane lub jest wpisane błędnie albo jest dotknięte wpisem nieistniejącego obciążenia lub ograniczenia, może żądać usunięcia niezgodności. W tej sytuacji za niezasadne uznać należało zarzuty skargi dotyczące naruszenia art. 365 § 1 w zw. z art. 366 k.p.c. oraz art. 3 ust. 1 ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Podnoszona z kolei przez skarżącego okoliczność, że postanowieniem Sądu Grodzkiego w [...] z [...] maja 1945 r. nr akt [...] poprzedniczce prawnej skarżącego przywrócono posiadanie połowy nieruchomości położonej przy ul. [...] wskazuje na jego interes faktyczny w postępowaniu nadzorczym. Istotnym jest bowiem, że na dzień rozpatrywania wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej organ nie dysponował żadnym dokumentem świadczącym o wyeliminowaniu z obrotu prawnego późniejszego postanowienia Sądu Powiatowego w [...] z [...] grudnia 1959 r. sygn. akt [...] orzekającego o zasiedzeniu tej nieruchomości przez Skarb Państwa. Z powyższych okoliczności wynika, że skarżący nie posiada legitymacji strony w postępowaniu dotyczącym komunalizacji nieruchomości ozn. jako dz. nr [...], a co za tym idzie brak było podstaw do prowadzenia postępowania wszczętego na skutek jego wniosku z 19 sierpnia 2015 r. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] listopada 1992 r. Prawidłowo zatem Minister Administracji i Spraw Wewnętrznych umorzył to postępowanie biorąc za podstawę swego rozstrzygnięcia art. 105 § 1 k.p.a. W ocenie Sądu, analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego i ocena podniesionych przez skarżącego zarzutów prowadzą do przekonania, że brak jest podstaw do podważenia legalności zaskarżonej decyzji i wskazują na bezzasadność skargi. Organy orzekające w sprawie wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy (art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a.), szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi kierowały się przy rozstrzyganiu tej sprawy oraz uzasadniły swoje orzeczenie (art. 107 § 1 i 3 k.p.a.), nie naruszając wskazanych przez skarżącego przepisów prawa materialnego i procesowego. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369 ze zm.), orzekł jak w sentencji.