I SA/Wa 764/22

Dnia 21 kwietnia 2022 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Miasta [...] od decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2022 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia odszkodowania oddala sprzeciw. Wojewoda [...] decyzją z [...] lutego 2022 r. nr [...] na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) w związku z art. 9a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 1990 ze zm.), po ponownym rozpatrzeniu sprawy w wyniku odwołania D. C. uchylił w pkt 5 decyzję Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2021 r. Nr [...] dotyczącą odmowy przyznania odszkodowania D. C. za nieruchomość położoną w [...] w Dzielnicy [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], zajętą pod drogę publiczną (gminną) - ul. [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...], stanowiącą własność Miasta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w tej części. Powyższa decyzja wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. Prezydent Miasta [...] decyzją z [...] maja 2021 r. w pkt 1) ustalił odszkodowanie za ww. nieruchomość w wysokości [...] zł, w pkt 2) przyznał ustalone w punkcie pierwszym odszkodowanie (...) na rzecz B. C. i D. C., w pkt 3) orzekł, że wypłaty ustalonego odszkodowania dokona Prezydent m. [...], w pkt 4) wskazał termin wypłaty odszkodowania i w pkt 5) odmówił przyznania odszkodowania D. C. za ww. nieruchomość. W odwołaniu od pkt 5) powyższej decyzji D. C. wniosła o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia oraz o dopuszczenie dowodu z zeznań świadka B. C. na okoliczność tego, że D. C. i L. C. to ta sama osoba, a wszystkie wpisy w dokumentach w tej sprawie dotyczące L. C. świadczą o tym, że D. C. była współwłaścicielem spornego gruntu w dniu [...] grudnia 1998 r. W wyniku odwołania Wojewoda [...] wydał objętą sprzeciwem decyzję z [...] lutego 2022 r. uchylającą w pkt 5) ww. decyzję z [...] maja 2021 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w tej części. Organ odwoławczy stwierdził w uzasadnieniu, że ostateczną decyzją z [...] marca 2013 r. Nr [...] Wojewoda [...] stwierdził nabycie przez Gminę [...] z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. prawa własności spornej nieruchomości. Z. C. i D. C. zwrócili się o odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę. Z odpisu księgi wieczystej nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. wydanego przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych wynika, że właścicielem dz. ewid. [...] o pow. [...] m2 położonej w [...] przy ul. [...], pochodzącej z księgi dawnej [...] cz. dz. [...] była L. C. do [...] części, B. C. do [...] części i D. C. do [...] części. Organ I instancji, uznając, że D. C. to nie ta sama osoba co L. C., odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz D. C. za sporną nieruchomość. W ocenie organu odwoławczego powyższa kwestia nie została wyjaśniona w wystarczającym stopniu. Organ odwoławczy zauważył, że w piśmie z [...] marca 2021 r. Delegatura Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...], w oparciu o kopertę dowodową C. rod. [...] ur. [...] kwietnia 1937 r. poinformowała, że na wnioskach dot. wydania dowodów osobistych posiadanych przez ww. w datach: [...] września 1959 r. oraz [...] maja 1960 r. wpisano dane: "C. L.", a na wnioskach dot. wydania dowodów osobistych posiadanych przez ww. w datach: [...] maja 1997 r. oraz [...] października 2004 r. wpisano dane: "C. D.". Jednocześnie Delegatura poinformowała, że nie jest w posiadaniu ww. dowodów osobistych. W aktach sprawy znajduje się również akt notarialny Rep. A nr [...] sporządzony w dniu [...] kwietnia 2005 r. na podstawie którego została zawarta umowa o dział spadku i zniesienie współwłasności nieruchomości, w którym znajduje się oświadczenie L. C., że w księgach wieczystych numer [...] oraz numer [...] oraz w umowie sprzedaży z [...] września 1975 r. wpisana jest jako "D. C.", a faktycznie jej pierwsze imię to "L.", co potwierdza odpis zupełny aktu urodzenia, wydany przez Urząd Stanu Cywilnego Miasta [...] Oddział [...] w dniu [...] lutego 2004 r. Nr [...]. W ocenie organu odwoławczego, organ I instancji odmawiając w tej sprawie odszkodowania D. C. naruszył więc normy prawa procesowego (art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a.), gdyż niewystarczająco wnikliwie przeprowadził postępowanie wyjaśniające. Zgodnie z wymogiem art. 80 k.p.a. organ winien poddać ocenie całokształt zgromadzonego materiału dowodowego i w uzasadnieniu decyzji wyjaśnić, dlaczego dany dowód uznał za wiarygodny (art. 107 § 3 k.p.a.). Prezydent Miasta [...] nie wyjaśnił w sposób wyczerpujący i usuwający wątpliwości okoliczności faktycznych istotnych dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Ponownie rozpatrując sprawę, organ I instancji przeprowadzi wnikliwie postępowanie wyjaśniające i po wyjaśnieniu wszelkich wątpliwości, w oparciu o całokształt materiału dowodowego podejmie stosowne rozstrzygnięcie w sprawie, które uzasadni zgodnie z art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ zgodnie z wyrażoną w art. 15 k.p.a. zasadą dwuinstancyjności postępowania oraz art. 136 k.p.a. określającym granice postępowania dowodowego przed organem odwoławczym, Wojewoda [...] nie jest uprawniony do przeprowadzenia postępowania dowodowego w określonym powyżej zakresie. Skoro konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, a decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, organ odwoławczy uchylił zaskarżoną decyzję w zakresie pkt 5 i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia w tej części przez organ pierwszej instancji. Miasto [...] – właściciel spornej działki nr [...] wniosło sprzeciw od powyższej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2022 r. Decyzji tej zarzucono naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie decyzji organu pierwszej instancji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia temu organowi, podczas gdy brak było przesłanek do zastosowania powołanego przepisu, bowiem decyzja organu pierwszej instancji nie była obarczona uchybieniami wytkniętymi przez organ odwoławczy, a dodatkowo Wojewoda [...] nie wskazał żadnych okoliczności jakie organ I instancji powinien wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. W uzasadnieniu sprzeciwu Miasto [...] podniosło, że Wojewoda [...] nie zakwestionował ustaleń i zakresu zgromadzonego materiału dowodowego w sprawie, a jedynie ocenę dowodów przeprowadzoną przez Prezydenta Miasta [...], który w uzasadnieniu uchylonej decyzji wskazał w sposób wystarczający, dlaczego w jego ocenie nie powinien przyznać odszkodowania. Ponadto, Wojewoda [...] nie wskazał, jakie czynności dowodowe powinien przeprowadzić organ I instancji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści stanowiącego podstawę zaskarżonej decyzji art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Zgodnie z treścią art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Z treści art. 64e p.p.s.a. wynika, że rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zdanie pierwsze p.p.s.a.). W przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Z treści powołanych przepisów wynika, że kontrola prawidłowości decyzji kasacyjnej wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w ramach rozpoznania sprzeciwu oznacza konieczność dokonania oceny, czy w realiach konkretnej sprawy organ drugiej instancji w uzasadniony sposób skorzystał z możliwości wydania decyzji kasacyjnej. Kontrola ta polega więc na zbadaniu, czy zachodziły przesłanki z art. 138 § 2 k.p.a., to jest, czy organ odwoławczy wykazał wydanie decyzji pierwszoinstancyjnej z naruszeniem przepisów postępowania oraz czy wykazał, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, przez co uniemożliwia uzupełnienie postępowania przez organ odwoławczy (art. 136 k.p.a.) bez naruszenia zasady dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.). W orzecznictwie przyjmuje się, że "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie" jest równoznaczny z nieprzeprowadzeniem przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego w całości lub znacznej części, co uniemożliwia rozstrzygnięcie sprawy przez organ odwoławczy zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (tak NSA w wyroku z dnia 24 kwietnia 2014 r., sygn. akt II OSK 2846/12). Kontroli sądowej w tej sprawie w oparciu o powyżej opisane kryteria w wyniku sprzeciwu poddana została decyzja Wojewody [...] z [...] lutego 2022 r. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych wyżej kryteriów Sąd uznał, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta nie narusza prawa. Zdaniem Sądu prawidłowo Wojewoda [...] uznał, że w tej sprawie zaistniały podstawy do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. i uchylenia decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] maja 2021 r. w zakresie pkt 5), to jest odmowy przyznania odszkodowania D. C. za nieruchomość położoną w [...] w Dzielnicy [...], oznaczoną jako działka ewidencyjna nr [...] o powierzchni [...] m2 z obrębu [...], zajętą pod drogę publiczną (gminną) - ul. [...], uregulowaną w księdze wieczystej nr [...], stanowiącą własność Miasta [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji w tej części. Z jej uzasadnienia wynika, że podstawą uchylenia ww. decyzji Prezydenta Miasta [...] było niezgromadzenie materiału dowodowego niezbędnego do wydania decyzji w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za ww. nieruchomość. Organ ten w sposób nieuprawniony przyjął bowiem, że D. C. to nie ta sama osoba co L. C. i odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz D. C. za sporną nieruchomość. Materialnoprawną podstawę tej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.). Stosownie do treści art. 73 ust. 1 tej ustawy nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998 r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, nie stanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne, z dniem 1 stycznia 1999 r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem. W myśl zaś ust. 4 art. 73 powołanej ustawy odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 i 2, będzie ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001 r. do dnia 31 grudnia 2005 r. Jak trafnie podniósł organ odwoławczy, z odpisu księgi wieczystej nr [...] z [...] sierpnia 2013 r. wydanego przez Centralną Informację Ksiąg Wieczystych wynika, że właścicielem działki [...] była L. C. do [...] części, B. C. do [...] części i D. C. do [...] części. W aktach sprawy znajduje się także pismo Delegatury Biura Administracji i Spraw Obywatelskich w Dzielnicy [...] z [...] marca 2021 r. z którego wynika, że na wnioskach dot. wydania dowodów osobistych posiadanych przez D. C. w datach: [...] września 1959 r. oraz [...] maja 1960 r. wpisano dane: "C. L.", a na wnioskach dot. wydania dowodów osobistych w datach: [...] maja 1997 r. oraz [...] października 2004 r. wpisano dane: "C. D.". Ponadto, w aktach sprawy znajduje się również akt notarialny Rep. A nr [...] sporządzony w dniu [...] kwietnia 2005 r., na podstawie którego została zawarta umowa o dział spadku i zniesienie współwłasności nieruchomości, w którym znajduje się oświadczenie L. C., że w księgach wieczystych numer [...] oraz numer [...] oraz w umowie sprzedaży z [...] września 1975 r. wpisana jest jako "D. C.", a faktycznie jej pierwsze imię to "L.". Powyższe potwierdza odpis zupełny aktu urodzenia, wydany przez Urząd Stanu Cywilnego Miasta [...] Oddział [...] w dniu [...] lutego 2004 r. za Nr [...]. Mając powyższe na uwadze trafnie więc Wojewoda [...] stwierdził, że Prezydent Miasta [...] z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. odmówił ustalenia odszkodowania na rzecz D. C. za sporną nieruchomość uznając, że D. C. to nie ta sama osoba, co L. C. Wątpliwości co do tożsamości osoby wnioskującej o odszkodowanie w trybie powołanego art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną winny zostać wyjaśnione przez organ właściwy w sprawie ustalenia odszkodowania, którym w tej sprawie jest Prezydent Miasta [...]. Inaczej strona zostałaby pozbawiona dwuinstancyjności postępowania w sprawie o odszkodowanie. W odpowiedzi na zarzuty sprzeciwu należy wyjaśnić, że wydanie decyzji w sprawie przyznania odszkodowania, o którym stanowi powołany art. 73 ustawy - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną musi zostać poprzedzone ustaleniem, czy wnioskuje o nie uprawniony podmiot. Ustalenia tego winien dokonać organ I instancji. Reasumując, zdaniem Sądu, w rozpoznawanej sprawie Wojewoda Mazowiecki trafnie uznał, że organ pierwszej instancji z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. nie zebrał i nie rozpatrzył w całości materiału dowodowego oraz nie wyjaśnił należycie zasadności podjętego rozstrzygnięcia. Nie ustalił bowiem w sposób prawidłowy, czy D. C. jest podmiotem, któremu należy przyznać w tej sprawie odszkodowanie. W konkluzji organ odwoławczy trafnie stwierdził, że Prezydent Miasta [...] powinien przeprowadzić czynności mające na celu zgromadzenie kompletnego materiału dowodowego, w celu ustalenia uprawnienia D. C. do przyznania odszkodowania za sporną nieruchomość. Ze wskazanych powodów Sąd stwierdził, że organ odwoławczy wykazał, iż konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, co przekracza ramy uzupełniającego postępowania dowodowego (art. 136 k.p.a.), które może przeprowadzić organ odwoławczy. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151a § 2 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.