I SA/Wa 767/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie WSA Emilia Lewandowska WSA Joanna Skiba Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 listopada 2010 r. sprawy ze skargi F. S. na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę. Minister Infrastruktury decyzją z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania F. S. od decyzji Wojewody [...] z [...] lutego 2009 r., nr [...], odmawiającej stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę M. własności gruntu położonego w miejscowości K., gm. M. o pow. [...] ha, stanowiącego część działki oznaczonej w ewidencji gruntów obręb K. jako działka nr [...] o pow. [...] ha zajętej pod drogę gminną relacji "[...]" do granicy gminy K. (G.), uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...], uchylił w całości zaskarżoną decyzję i orzekł o umorzeniu postępowania przed organem pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ przedstawił następująco stan faktyczny: Wojewoda [...] działając na podstawie art. 73 ust. 1 ustawy z dnia 13 października 1998 r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę M. własności nieruchomości położonej w miejscowości K. gm. M., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o pow. [...] ha - k.m. nr [...], jako nieruchomości drogowej. W wyniku odwołania złożonego przez F. S. Minister Budownictwa decyzją z dnia [...] października 2006 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] marca 2006 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu wskazano, że organ wojewódzki nie ustalił prawidłowo przedmiotu sprawy. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...], odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę M. własności nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...]. Następnie Minister Infrastruktury, po rozpatrzeniu odwołania F. S., decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] uchylił decyzję z dnia [...] kwietnia 2007 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji zwracając uwagę, iż powyższa decyzja nie dotyczy gruntu na którą wskazywał F. S. lecz gruntu sąsiedniego czego nie uwzględnił Wojewoda rozpatrujący sprawę. Decyzją z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę M. własności gruntu położonego w miejscowości K. gm. M. o pow. [...] ha, stanowiącego część działki oznaczonej w ewidencji gruntów obręb K. jako działka nr [...] o pow. [...] ha zajętej pod drogę gminną relacji "[...]", do granicy gminy K., uregulowanej w księdze wieczystej nr KW [...]. Od powyższej decyzji z dnia [...] lutego 2009 r. odwołanie wniósł F. S. Rozpatrując odwołanie Minister Infrastruktury ustalił, że wnioskiem z dnia 17 stycznia 2006 r. F. S. wystąpił o uregulowanie stanu prawnego drogi "[...]", przebiegającej wzdłuż działki nr [...] (mapa [...], obręb K.) we wsi K. gm. M. Z treści wniosku wynika, że sprawa dotyczy dawnej działki nr [...] (obecny numer tej działki [...]) i powierzchni [...] ha. Z wyjaśnień udzielonych przez wnioskodawcę wynika, że wniosek dotyczy gruntu zajętego pod drogę stanowiącą działkę nr [...]. Ponadto wnioskodawca wskazał (pismo z dnia 12 czerwca 2008 r.), że "Według rejestru pomiarowego gruntów wsi K. z 1932 r. jego dziadkowie P. i M. małż. K. (K.) posiadali między innymi działkę nr [...] o pow. [...] ha, z której zabrano pod drogę [...] ha (obecnie nr [...]). Przy zakładaniu nowej ewidencji gruntów i pomiarach z dawnej działki nr [...] wzięto jeszcze na drogę [...] ha (obecnie nr [...]); z dawnej działki [...] postała wreszcie działka [...] o pow. [...] ha. A zatem, zdaniem F. S., dawna działka [...] co do powierzchni bilansuje się całkowicie z obecnymi działkami nr [...],[...] i [...]. Stanowi to, jego zdaniem, niezbity dowód, że drogi [...] i [...] zostały utworzone z działki o dawnym nr [...], stanowiącej własność jego dziadków. Wojewoda [...] w celu ustalenia stanu faktycznego i prawnego nieruchomości objętej wnioskiem powołał biegłego na okoliczność sporządzenia opinii dotyczącej przeprowadzenia analizy zmian oznaczenia, powierzchni i właścicieli działek nr [...], nr [...] i nr [...] (dawny nr [...]) do stanu na dzień 31 grudnia 1998 r. Z opinii technicznej z dnia 18 listopada 2008 r., wykonanej przez geodetę uprawnionego wynika, że na dzień 31 grudnia 1998 r. działka nr [...], karta mapy [...] o pow. [...] stanowiła własność F. i K. S. na zasadach ustawowej wspólności małżeńskiej i opisana była w księdze wieczystej KW [...]. Natomiast działki nr [...] karta mapy [...],[...], [...],[...],[...], [...] o pow. [...] ha i nr [...] karta mapy [...] o pow. 0,4930 na dzień 31 grudnia 1998 r. stanowiły własność Gminy M. i były opisane w księdze wieczystej KW [...]. Ponadto z wyżej wymienionej opinii technicznej wynika, że działka nr [...] o pow. [...] ha pochodząca ze scalenia gruntów wsi K. z 1933 r. zawiera w sobie działkę ewidencyjną nr [...] oraz części działek ewidencyjnych nr [...] i nr [...], które stanowią drogi publiczne. Działka nr [...] nie jest więc identyczna z dawna działką nr [...]. Dla działki nr [...] brak jest danych o założeniu księgi wieczystej. Z chwilą założenia operatu ewidencyjnego dla całego obrębu K., oznaczenia nieruchomości pochodzące ze scalenia gruntów 1933 r. przestały obowiązywać. Zgodnie z art. 61 § 1 kpa postępowanie administracyjne wszczyna się na żądanie strony lub z urzędu, natomiast zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Z powyższych przepisów prawa wynika, iż odwołujący się, a zarazem wnioskodawca winien wykazać interes prawny do żądania rozstrzygnięcia w odniesieniu do działki zajętej pod drogę. Z materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach przedmiotowej sprawy nie wynika, aby odwołujący się posiadał w dniu 31 grudnia 1998 r. lub obecnie prawa rzeczowe do części działki nr [...], w stosunku do której to części żąda uregulowania stanu prawnego, a więc, zdaniem organu, nie wykazał on interesu prawnego w sprawie. W dniu 31 grudnia 1998 r. działka nr [...] stanowiła bowiem własność Gminy M. Oznacza to, zdaniem organu, że odwołujący się nie posiadał legitymacji prawnej do żądania wydania decyzji merytorycznej w trybie. art. 73, co czyni sprawę bezprzedmiotową. Na decyzję Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. F. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając zaskarżonej decyzji sprzeczność istotnych ustaleń Ministra Infrastruktury z treścią zebranego materiału dowodowego i nie wyjaśnienie wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy. W związku z czym wniósł o jej uchylenie w całości. W bardzo obszernym uzasadnieniu skargi podniósł m.in., że zaskarżona decyzja jest dla niego niesprawiedliwa i krzywdząca, pozbawia go bowiem prawa do dalszych starań o uregulowanie stanu prawnego działek zabranych pod drogi i uzyskania słusznego odszkodowania. Skarżący podnosi, iż w skład gospodarstwa jego dziadków M. i P. małż. K. (K.), których jest następcą prawnym, wchodziła m.in. działka ewidencyjna nr [...] (nr ze scalenia) o pow. [...] ha, z której pochodzą działki o nowych numerach ewidencyjnych, tj. [...],[...] i [...] o pow. [...]. Zdaniem skarżącego należy się mu odszkodowanie za grunt zajęty pod drogę (dz. nr [...] o pow. [...] ha), będący obecnie w posiadaniu Gminy M., ponieważ powierzchnia ich wszystkich co do metra jest zgodna z dawną powierzchnią działki nr [...] (tj. [...] ha), co stanowi zdaniem skarżącego, niepodważalny dowód, że obecne drogi nr [...] i [...] zostały utworzone z gruntu jego dziadków. Jednocześnie skarżący przyznaje, że w 1975 r. otrzymał wraz z żoną K. S. Akt Własności Ziemi Nr [...] z dnia [...] sierpnia 1975 r. na działkę nr [...] o pow. [...] ha (utworzoną z dawnej działki scaleniowej nr [...]), ale już nie obejmującą powierzchni stanowiącej obecnie działki drogowe o nr [...] i [...]. Skarżący przyznaje również, że dla dwóch powyższych działek drogowych została założona w Sądzie Rejonowym w C. IX Wydział Ksiąg Wieczystych księga wieczysta o nr [...], na podstawie wniosku z dnia 21 listopada 1997 r. Wójta Gminy M., z którego m.in. wynika, że od 1 października 1985 r. ich właścicielem był Skarb Państwa. W powyższej księdze wieczystej jest także aktualny wpis własności tych działek na rzecz Gminy M., na podstawie decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] marca 1989 r. nr [...]. Jednocześnie skarżący stwierdza, że jego zdaniem, powyższa decyzja jest bezprawna, ponieważ nie został on powiadomiony przez Urząd Gminy M. o wyłożeniu spisu mienia ogólnonarodowego, tj. dróg w K. na tablicy ogłoszeń w gminie oraz z tego powodu, iż decyzja komunalizacyjna została wydana po upływie 7 lat od tego ogłoszenia. Dlatego skarżący uważa, że ma interes prawny w przedmiotowej sprawie w rozumieniu art. 28 kpa. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2020 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Oznacza to, że kontrola sądowoadministracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżone decyzje nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynika sprawy. Ocena dokonywana jest według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tego orzeczenia, na podstawie materiału dowodowego zebranego w toku postępowania administracyjnego. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Przedmiotem oceny sądu była decyzja Ministra Infrastruktury z dnia [...] lutego 2010 r. uchylająca w całości decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2009 r. odmawiająca stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. przez Gminę M. własności gruntu zajętego pod drogę gminną "[...]" i umarzająca postępowanie przez organem pierwszej instancji. Wojewoda [...] prowadził powyższe postępowanie z wniosku F. S. z dnia 17 stycznia 2006 r. Istota niniejszej sprawy sprowadza się zatem do ustalenia, czy skarżącemu przysługiwał przymiot strony w przedmiotowym postępowaniu. Na wstępie należy zauważyć, że zgodnie z art. 28 kpa stroną jest każdy, kto ma interes prawny. Interes prawny w postępowaniu administracyjnym oznacza ustalenie powszechnie obowiązującego przepisu prawa - najczęściej materialnego, na podstawie którego formułuje się żądania i obowiązki. Tylko zatem taki przepis prawa stanowiąc podstawę interesu prawnego, stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową w postępowaniu administracyjnym. O tym, czy podmiot ten ma interes prawny nie może decydować jedynie sama wola tego podmiotu z różnych przyczyn zainteresowanego prowadzeniem tegoż postępowania. Interes prawny nie jest tożsamy z interesem faktycznym, który oznacza, iż określony podmiot jest bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, lecz to "zainteresowanie" nie znajduje oparcia w przepisach prawa obowiązującego, które stanowiłoby podstawę żądania stosownych czynności organu administracji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy, należy zauważyć, że z zebranego w sprawie materiału dokumentacyjnego znajdującego się w aktach sprawy wynika bezspornie, że na dzień 31 grudnia 1998 r. skarżący F. S. nie był właścicielem działek drogowych o nr [...] i [...], lecz wyłącznie działki o nr [...] o pow. [...]. W przedmiotowej sprawie nie ma natomiast znaczenia, że kiedyś wszystkie powyższe działki wchodziły w skład działki scaleniowej o nr [...], będącej własnością dziadków skarżącego. Na dzień 31 grudnia 1991 r. działki nr [...] i [...] były własnością Gminy M. i miały założoną księgę wieczystą, słusznie zatem organ pierwszej instancji uznał, że Gmina M. nie mogła nabyć z mocy prawa z dniem 1 stycznia 1999 r. na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998 r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. Nr 133, poz. 872 ze zm.) własności gruntów stanowiących drogi, skoro w dacie tej była już ich właścicielem, natomiast organ ten bez podstawy prawnej prowadził postępowanie z wniosku F. S., żądającego uregulowania stanu prawnego powyższych działek i wypłacenia mu za nie odszkodowania, skoro nie legitymował on się żadnymi prawami rzeczowymi do nich na dzień 31 grudnia 1998 r., a zatem nie posiadał także legitymacji prawnej do żądania wydania przez organ decyzji merytorycznej w trybie art. 73 powyższej ustawy, natomiast kwestia komunalizacji spornych nieruchomości na rzecz Gminy M. nie należy do postępowania prowadzonego w trybie art. 73 powyższej ustawy, co słusznie podkreślił organ odwoławczy w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Ustawodawca w art. 105 kpa rozróżnił dwa przypadki bezprzedmiotowości postępowania. Pierwszym z nich jest bezwarunkowa bezprzedmiotowość, wskazana w § 1 tego artykułu. W tym przypadku organ ma obowiązek umorzenia postępowania. Jak podkreśla się w doktrynie, aby umorzyć postępowanie na postawie art. 105 § 1 kpa organ musi stwierdzić brak jakiegokolwiek elementu stosunku materialnoprawnego. W związku z czym nie jest możliwe wydanie decyzji załatwiającej sprawę do co jej istoty. W orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się, że bezprzedmiotowość może dotyczyć każdego z elementów stosunku administracyjnoprawnego, tj. podmiotu, przedmiotu postępowania, a także sytuacji, gdy stosunek, którego ustalenie jest przedmiotem wszczętej sprawy administracyjnej, nie jest stosunkiem administracyjnoprawnym. Natomiast w drugim przypadku, określonym w art. 105 § 2 kpa, ustawodawca wyraził zasadę względnej dyspozycyjności - oznacza ona możliwość dysponowania przez stronę postępowaniem wszczętym na jej żądanie i jednocześnie poddanie jej wniosku o umorzenie postępowania kontroli innych stron postępowania. W tym przypadku postępowanie staje się bezprzedmiotowe jako rezultat żądania strony, która wniosła o rozstrzygnięcie sprawy, a aktualnie nie jest zainteresowana jej merytorycznym zakończeniem. Zatem w przypadku tym elementy stosunku agministracyjnoprawnego mogą istnieć. Sąd rozpoznając przedmiotową sprawę uznał, iż Minister Infrastruktury prawidłowo postąpił uznając postępowanie administracyjne prowadzone przez Wojewodę [...] za bezprzedmiotowe z przyczyn podmiotowych, tj. braku po stronie składającego wniosek o jego przeprowadzenia przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa. Mając na uwadze powyższe sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.