I SA/Wa 767/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant specjalista Jolanta Dominiak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 sierpnia 2012 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej A. P. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu odwołania A. P. reprezentowanej przez pełnomocnika adw. R. N. od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] odmawiającej przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania organowi pierwszej instancji. Decyzja powyższa wydana została w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Nieruchomość położona w . przy ul. [...] ozn. nr hip. [...] objęta została działaniem dekretu z 26 października 1945 r. o własności i użytkowaniu gruntów na obszarze m.st. Warszawy (Dz. U. Nr 50 poz. 279). Grunt tej nieruchomości objęty został w posiadanie przez Gminy W. w dniu [...] stycznia 1948 r. W dniu [...] marca 1948 r. R. P. (były właściciel) złożył wniosek o ustanowienie prawa użytkowania wieczystego do nieruchomości [...] położonej przy ul. [...] ozn. nr hip. [...]. Wniosek ten został rozpatrzony orzeczeniem Prezydium Rady Narodowej w W. z dnia [...] sierpnia 1957 r., nr [...], którym odmówiono przyznania prawa własności czasowej. Odmowę organ uzasadnił przeznaczeniem terenu pod budowę domu mieszkalnego przyzakładowego. Jak wynika z postanowienia Sądu Rejonowego dla W. z dnia [...] maja 1989 r., sygn. akt [...] następcą prawnym dawnego właściciela przedmiotowej nieruchomości R. P. jest A.P. Decyzją z dnia [...] września 1999 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W., po rozpatrzeniu wniosku A. P., stwierdziło nieważność w/w orzeczenia Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] sierpnia 1957 r., nr [...]. Następnie decyzją z dnia [...] lipca 2000 r., nr [...] Burmistrz Gminy [...] odmówił A. P. przyznania prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...]. Decyzja ta została następnie uchylona orzeczeniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] stycznia 2001 r., nr [...] i przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Po ponownym rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] marca 1948 r. Prezydent W. decyzją z dnia [...] października 2003 r. ustanowił na rzecz A. P. na 99 lat prawo użytkowania wieczystego do gruntu nieruchomości [...] oznaczonego jako działka nr ewidencyjny [...] z obrębu [...] o powierzchni [...] m2, działka nr ewidencyjny[...] licząca [...] m2 powierzchni z obrębu [...] oraz działka nr ewidencyjny [...] licząca [...] m2. Organ odmówił natomiast ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do pozostałej części gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...], włączonego w granice działek o nr ewidencyjnych [...],[...] i [...] z obrębu [...] uregulowanych w kw nr [...] stanowiących przedmiot użytkowania wieczystego [...] Spółdzielni Mieszkaniowej w W. oraz pochodzącego z działki nr [...] z obrębu [...] uregulowanych w kw nr [...]stanowiącej ulicę [...]. W następstwie wniesionego w tej sprawie odwołania, decyzją z dnia [...] maja 2004 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło powyższą decyzję Prezydenta W. w części dotyczącej pkt II i umorzyło postępowanie pierwszo-instancyjne oraz uchyliło zaskarżoną decyzję w części odnoszącej się do punktu IV orzekającego o odmowie ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do reszty gruntu pochodzącego z dawnej nieruchomości nr [...] i w tym zakresie przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Na skutek wniesionej skargi, wyrokiem z dnia 20 września 2005 r., sygn. akt I SA/Wa 1079/04 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] maja 2004 r. Wyrok ten został uchylony orzeczeniem Naczelnego Sądu Administracyjnego z 5 marca 2007 r., sygn. akt I OSK 580/06. Postanowieniem z dnia 6 września 2007 r. WSA w Warszawie umorzył postępowanie sądowe z uwagi na cofnięcie skargi. Decyzją z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] Prezydent W. odmówił A. P. ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] oznaczonego nr hip. [...] stanowiącego obecnie działki ewidencyjne nr [...] – część, obręb [...], kw nr[...], nr [...] – część, obręb [...], kw nr [...], nr [...] – część, obręb [...], kw nr [...], nr [...]- część, obręb [...], kw nr [...]. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie Prezydent wskazał, że aktualnie pozostała część dawnej nieruchomości hipotecznej nr [...] (oprócz działek ewidencyjnych nr [...],[...] oraz [...] obręb [...], co do których ustanowiono prawo użytkowania wieczystego) stanowi grunt oznaczony w ewidencji gruntów jako działki o numerach [...] – część w obrębie [...], nr [...]- część w obrębie [...], nr [...] – część w obrębie [...], nr [...] – część w obrębie [...]. Teren ten objęty jest obowiązującym miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego uchwalonym Uchwałą Rady W. z dnia [...] października 2006 r. Organ wskazał, że z zapisów tego planu wynika, że w stosunku do działek nr [...],[...] i [...] spełniona jest przesłanka przyznania prawa do gruntu wskazana w art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r. tj. korzystanie z gruntu przez dotychczasowego właściciela da się pogodzić z przeznaczeniem gruntu według planu zabudowania. Działki te znajdują się jednak w użytkowaniu wieczystym osób fizycznych co potwierdzają odpisy z ksiąg wieczystych. Działka nr [...] stanowi natomiast ciąg pieszo-jezdny, zatem grunt ten nie spełnia warunku wymienionego w art. 7 ust. 2 dekretu. Organ wskazał przy tym, że ze względu na trwałe rozdysponowanie gruntem poprzez ustanowienie na rzecz innych osób prawa użytkowania wieczystego uniemożliwia to uwzględnienie wniosku dawnego właściciela nieruchomości, a organ nie jest właściwy do zmiany powstałego stosunku cywilno-prawnego. Organ stwierdził ponadto, że działka ewidencyjna nr [...] stanowi teren uliczny – ulicę [...]. Ulica ta natomiast, uchwałą Rady W. z dnia [...] września 2004 r. nr [...] zaliczona została do kategorii dróg gminnych. Grunt ten stanowi zatem, przestrzeń ogólnodostępną, służącą ogółowi mieszkańców oraz zapewniającą ład komunikacyjny. W świetle powyższego Prezydent uznał, że działka ta jako teren przeznaczony na cel publiczny nie spełnia przesłanki o której mowa w art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego. Od decyzji powyższej odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. złożyła A. P. W odwołaniu zarzuciła organowi naruszenie art. 5 ustawy z dnia 6 lipca 1982 r. o księgach wieczystych i hipotece oraz art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. Ponadto zarzuciła organowi zarzucenie art. 7 ust. 2 dekretu warszawskiego w stosunku do działki nr ewidencyjny 30, polegające na uznaniu, że działka ta nie spełnia warunków o jakich mowa w tym przepisie. Skarżąca podała ponadto, że nie podziela poglądu organu, że działka ta, stanowiąca drogę gminną nie może być przedmiotem użytkowania wieczystego. Wskazała przy tym, że nie chce, aby na jej rzecz przeniesiono prawo własności działki lecz tylko oczekuje ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do niej. Po rozpatrzeniu przedmiotowego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] uchyliło decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r., nr [...] w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Uzasadniając swoje rozstrzygniecie Kolegium wskazało, że organ pierwszej instancji naruszył przepisy postępowania w tym art. 7, art. 77, art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego a przede wszystkim nie wyjaśnił kiedy, w jakich okolicznościach, na czyją rzecz oraz na jakiej podstawie prawnej zostało ustanowione prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki o nr ewid. [...],[...] i [...] z obrębu [...]. Kwestia ta ma, zdaniem organu odwoławczego, dla niniejszej sprawy istotne znaczenie, gdyż powoływanie się na ochronę praw osób trzecich z tytułu rękojmi wiary publicznej ksiąg wieczystych może mieć miejsce tylko w razie, gdy prawo to ustanowione zostało odpłatnie. Istotne jest także to, czy nabywca prawa nie działał w złej wierze, gdyż taka okoliczność także wyłącza ochronę jego praw z tytułu rękojmi. Kolegium wskazało również, że organ pierwszej instancji nie uzasadnił w sposób wystarczający odmowy ustanowienia prawa użytkowania wieczystego do działek nr [...],[...] i[...]. Niezgadzając się z rozstrzygnięciem organu odwoławczego A. P., reprezentowana przez pełnomocnika radcę prawnego Z. W. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze zarzuciła organowi naruszenie art. 10, art. 15, art. 131, art. 138 § 2 w zw. z art. 136, art. 145 §1 pkt 4 oraz art. 7, art. 8, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 kodeksu postępowania administracyjnego. W obszernym uzasadnieniu skargi wskazała, że w toku postępowania odwoławczego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. pominęło ją jako stronę postępowania nie informując ani jej ani jej pełnomocnika o toczącym się postępowaniu odwoławczym. Podniosła ponadto, że w polskim systemie prawnym nie jest dopuszczalne dwukrotne ustanowienie prawa użytkowania wieczystego na rzecz dwóch różnych podmiotów, co do tej samej nieruchomości, a taka sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Wskazała ponadto, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze całkowicie uchyliło się od obowiązku ponownego merytorycznego rozpoznania i rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Zdaniem skarżącej z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika w żaden sposób by organ rozpatrywał zgromadzony w sprawie materiał dowodowy z punktu widzenia samego faktu istnienia i natury praw rzeczowych obciążających ww działki gruntu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium odwoławcze w w. wniosło o jej oddalenie oraz podtrzymało dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 – dalej "ppsa"). Skarga zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. uchylająca decyzję Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2011 r. odmawiająca przyznania prawa użytkowania wieczystego do gruntu położonego w W. przy ul. [...] i przekazująca sprawę do ponownego rozpoznania. Decyzja powyższa wydana została na podstawie przepisu art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (tj. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), powoływanego dalej jako "kpa", zgodnie z którym w sytuacji, gdy organ odwoławczy stwierdzi, iż decyzja wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie, może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Organ odwoławczy może zatem wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z kwalifikowanym naruszeniem norm prawa procesowego, a więc gdy organ pierwszej instancji w istocie nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego. Podjęcie decyzji przez organ pierwszej instancji bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, nie może być sanowane w postępowaniu odwoławczym, ponieważ naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, której istota polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Tylko w takim przypadku organ odwoławczy ma kompetencje kasacyjne. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy stwierdzić należy, że w sprawie tej brak było, zdaniem Sądu, przesłanek uzasadniających zastosowanie przez organ odwoławczy w odniesieniu do decyzji pierwszoinstancyjnej trybu przewidzianego w art. 138 § 2 kpa. Jako główny argument na poparcie swojego stanowiska Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ pierwszej instancji nie wyjaśnił kiedy, w jakich okolicznościach i na czyją rzecz ustanowione zostało prawo użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego działki o nr ewidencyjnych [...],[...] i [...]. Z takim stanowiskiem organu nie sposób się zgodzić. Jak wynika bowiem z materiału dokumentacyjnego zgromadzonego w aktach niniejszej sprawy (w tym orzeczenia WSA w Warszawie i Naczelnego Sądu Administracyjnego) w przedmiotowym postępowaniu prawidłowo ustalono, że w odniesieniu do działek nr [...],[...] i [...] zostało ustanowione na rzecz Spółdzielni Mieszkaniowej prawo użytkowania wieczystego. Prawo to ustalone zostało odpłatnie najpierw ostatecznymi decyzjami, a następnie na ich podstawie zawartymi umowami notarialnymi. Prawa te, Spółdzielnia w 2004 r. przeniosła na rzecz swoich członków, osób fizycznych tj. Z. G., H.O., B. B. i A.P. Nie ma zatem racji organ zarzucając Prezydentowi brak zbadania tych okoliczności. Poza tym wskazać należy, że jeśli nawet Kolegium miało jakiekolwiek wątpliwości związane z niedostatecznym, jego zdaniem, wyjaśnieniem stanu faktycznego niniejszej sprawy, to powinno było przeprowadzić w tym zakresie postępowanie wyjaśniające na podstawie art. 136 kpa. Ponadto wskazać należy, że skoro poza sporem pozostaje okoliczność, że umowa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu na rzecz [...] Spółdzielni Mieszkaniowej poprzedzona była decyzjami administracyjnymi, to dopóki decyzje te pozostają w obrocie prawnym, to wydanie kolejnej decyzji ustanawiającej użytkowanie wieczyste do tego samego gruntu, który ponadto zabudowany jest budynkami stanowiącymi własność aktualnych użytkowników wieczystych, naruszałoby prawo w sposób rażącym. Słusznie zatem organ pierwszej instancji odmówił A. P. przyznania prawa użytkowania wieczystego do przedmiotowego gruntu. Tym bardziej brak było podstaw w tym zakresie do uchylenia decyzji organu pierwszej instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe stanowisko Sądu. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c, art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270) orzekł jak w sentencji