I SA/Wa 768/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.) Sędziowie NSA Anna Łukaszewska-Macioch asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Małgorzata Kulińska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 lutego 2006 r. sprawy ze skargi E. Z., W. R. i W. R. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności oddala skargę I SA/Wa 768/05 UZASADNIENIE Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania zainteresowanych uchyliło w całości decyzję Prezydenta Miasta W. z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] orzekającą o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki gruntu położonego w W. przy ul. [...] o pow. [...] m² (dz. ewid. nr [...]) i przekazało sprawę organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu organ odwoławczy wskazał następujący stan faktyczny i prawny: W dniu [...] grudnia 2000 r. E. Z., W. R. oraz W. R. wnieśli o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności działki gruntu położonego w W. przy ul. [...] o pow. [...] m² (KW [...]) w oparciu o art. 6 ust. 1 pkt 6 ustawy z dnia 4 września 1997 r. Decyzją z dnia [...] listopada 2001 r. wydaną przez Burmistrza Gminy W. [...] nr [...] odmówiono wnioskodawcom przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności wyżej wymienionego gruntu. W uzasadnieniu organ wskazał, iż przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste umową notarialną z dnia [...] czerwca 1961 r. na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1961 r. wydanej przez Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. [...] zgodnie z ustawą z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych. Art. 6 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności nie przewiduje natomiast możliwości przekształcenia tego prawa, jeżeli nie występuje jedna z przesłanek w nim wymienionych. Na skutek odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] lutego 2002 r. utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. W wyniku skargi sądowej Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 644/02 uchylił decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż rozstrzygnięcie zawiera istotne braki i wobec zebranego materiału dowodowego jest przedwczesne. Sąd wskazał, że wątpliwości może budzić, czy jedyną podstawą prawną decyzji z dnia [...] maja 1961 r. była ustawa z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych i zwrócił uwagę, że w aktach sprawy znajduje się orzeczenie Komisji Kwalifikacyjnej dla Indywidualnego Budownictwa Mieszkaniowego przy Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. [...] z dnia [...] grudnia 1959 r., która uwzględniła, iż H. R. jest byłym właścicielem działki gruntu o pow. [...] m², położonej w W. przy ul. [...], a nadto zawnioskowała wystąpienie do Prezydium Rady Narodowej o przyznanie prawa własności czasowej do połowy działki. W wyroku znalazło się też zalecenie sprawdzenia, czy w niniejszej sprawie miał zastosowanie tryb dokonywania sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i innych nieruchomości ustalonych rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia [...] sierpnia 1957 r. Decyzją z dnia [...] lutego 2004 r. Kolegium uchyliło decyzję Burmistrza Gminy W. [...] z dnia [...] listopada 2001 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazując na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w zakresie: ustalenia w jakim trybie została oddala w użytkowanie wieczyste przedmiotowa nieruchomość z uwzględnieniem zaleceń Naczelnego Sądu Administracyjnego. Decyzją z dnia [...] sierpnia 2004 r., nr [...] Prezydent Miasta W. orzekł o odmowie przekształcenia prawa użytkowania wieczystego w prawo własności przedmiotowej działki wskazując, iż w niniejszej sprawie zastosowanie znalazł tryb dokonywania sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i innych nieruchomości ustalonych rozporządzeniem Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 12 sierpnia 1957 r. (Dz. U. Nr 44, poz. 206), albowiem nieruchomość przy ul. [...] została umieszczona w wykazie działek przeznaczonych do sprzedaży na własność czasową oraz że przedmiotowa nieruchomość została oddana w użytkowanie wieczyste umową notarialną z dnia [...] czerwca 1961 r. na podstawie decyzji z dnia [...] maja 1961 r. wydanej zgodnie z ustawą z dnia 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych. Wobec tego nie są spełnione przesłanki wymienione w art. 6 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności. Rozpatrując odwołanie od tej decyzji organ odwoławczy stwierdził, iż w niniejszej sprawie powinna znaleźć zastosowanie ustawa z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości wymieniająca dużą kategorię osób, a zatem organ pierwszej instancji powinien zbadać, czy zainteresowani spełniają przesłanki do nabycia prawa własności nieruchomości położonej przy ul. [...], wymienione w art. 1 ust. 1, albo czy są następcami prawnymi osoby spełniającej te przesłanki (zgodnie z brzmieniem art. 1 wyżej wymienionej ustawy). Dopiero w przypadku uznania, że nie spełniają oni przesłanek wymienionych w art. 1 ust. 1 w związku z art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, organ pierwszej instancji winien rozważyć zasadność przekształcenia prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności na podstawie ustawy z dnia 4 września 1997 r. Za prawidłowe uznał organ odwoławczy ustalenia, iż podstawą wydania decyzji była ustawa z dnia 28 maja 1957 r., jednakże z uwagi na fakt obowiązywania ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, której przepisy mają pierwszeństwo przed przepisami ustawy z dnia 4 września 1997 r., uchylił decyzję pierwszej instancji wskazując konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego z uwzględnieniem powyższych okoliczności. Skargę sądową na uzasadnienie powyższej decyzji wnieśli zainteresowani zarzucając błędne przyjęcie przez organ odwoławczy, że odwołanie było słuszne z innych powodów niż wnosili skarżący. Zdaniem skarżących, przyjęcie za podstawę ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych praw własności nieruchomości jest niewłaściwe, gdyż w założeniu dotyczy ona ziem odzyskanych, a nie terenu W., a nadto nie można przyjąć aktu notarialnego z [...] czerwca 1961 r. jako jedynej podstawy do prawa żądania przekształcenia wieczystego użytkowania we własność, pomijając umowę przelewu praw z [...] listopada 1958 r. Według skarżących materiał zebrany w sprawie był traktowany przez organy wybiórczo, co narusza prawo, bo inne ustawy poza ustawą z 4 września 1997 r. nie mają tu zastosowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. W przedmiotowej sprawie skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W dacie wydawania obu decyzji administracyjnych obowiązywały dwie ustawy, to jest ustawa z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności (Dz. U. z 2001 r., Nr 120, poz. 1299), a także ustawa z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości (Dz. U. z 2001 r., Nr 113, poz. 1209), która w art. 1 stanowiła o objęciu jej przypisami osób fizycznych będących w dniu 26 maja 1990 r. oraz w dniu wejścia w życie tej ustawy użytkownikami wieczystym lub współużytkownikami wieczystym nieruchomości zabudowanej na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, którzy nabywają z mocy prawa własność tych nieruchomości. Zapis ten wyraźnie wskazuje, że ustawa z 2001 r. obejmuje określoną kategorię użytkowników wieczystych nieruchomości, tj. zabudowanych na cele mieszkaniowe lub rolnych, podczas, gdy ustawa z 4 września 1997 r., zgodnie z art. 1 określała zasady przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności osób fizycznych będących dotychczasowymi użytkownikami wieczystymi, które nabyły to prawo przed dniem 31 października 1998 r. i ich następców prawnych, jeżeli złożyły wniosek o przekształcenie do 31 grudnia 2000 r. W przedmiotowej sprawie, co do odmowy przekształcenia użytkowania wieczystego w prawo własności wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 26 listopada 2003 r., sygn. akt I SA 644/02 wskazując, że H. R. w drodze umowy cywilnoprawnej nabyła prawa do tej nieruchomości, a więc roszczenie, o którym stanowi art. 7 ust. 2 dekretu z 26 października 1945 r., zaś odmowa przekształcenia nastąpiła z uwagi na nabycie użytkowania wieczystego na podstawie decyzji administracyjnej wydanej w oparciu o ustawę z 28 maja 1957 r. o sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i działek budowlanych, jednakże wątpliwości budzi, czy istotnie przy wydawaniu tej decyzji tylko taka podstawa miała zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił też uwagę, że istnieje orzeczenie Komisji Kwalifikacyjnej dla Indywidualnego Budownictwa Mieszkaniowego Powszechnego przy Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W. [...] z dnia [...] grudnia 1959 r., która przyznając H. R. połowę działki uwzględniła, iż jest ona byłym właścicielem działki gruntu o pow. [...] m² przy ul. [...], co do której poprzednicy prawni złożyli wniosek o przyznanie prawa własności czasowej. Komisja w orzeczeniu tym zawnioskowała wystąpienie do Prezydium Rady Narodowej o przyznanie prawa własności czasowej do połowy działki. Według Naczelnego Sądu Administracyjnego istotne mogły się też okazać motywy, dla których oddano na własność czasową tylko część nieruchomości. Wszystkie te okoliczności miały być zbadane przez organ i oceniane pod kątem w jakim trybie H. R. nabyła część spornej nieruchomości. Organ pierwszej instancji, który obowiązany był wszystkie te kwestie wyjaśnić i ocenić, w swojej decyzji z dnia [...] sierpnia 2004 r. wypowiedział się tylko w zakresie dokonania sprzedaży przez Państwo nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 28 maja 1957 r. i stosownie do zapisów rozporządzenia Ministra Gospodarki Komunalnej z dnia 12 sierpnia 1957 r. w sprawie trybu dokonywania sprzedaży przez Państwo domów mieszkalnych i innych nieruchomości (Dz. U. Nr 44, poz. 206). Nie zostały natomiast przeprowadzone rozważania i ocena materiału w zakresie wyżej wskazanych wątpliwości w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 26 listopada 2003 r. Niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy podnosili skarżący w swym odwołaniu, zaś organ odwoławczy, choć uchylił decyzję pierwszej instancji, to wskazał, że podstawą takiego orzeczenia jest nie wzięcie pod uwagę przez organ pierwszej instancji zastosowania w pierwszej kolejności ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Nie można odmówić racji Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że w momencie wydawania decyzji przez organ pierwszej instancji rozważenia wymagało zastosowanie ustawy z 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości, co stało się podstawą uchylenia decyzji pierwszej instancji. Zważywszy jednak okoliczność, że po wydaniu decyzji przez oba organy powyższa ustawa utraciła moc z dniem 13 października 2005 r., to organ pierwszej instancji obowiązany będzie w myśl art. 6 kpa uwzględnić stan prawny według aktualnie obowiązującej ustawy z dnia 29 lipca 2005 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości (Dz. U. Nr 175, poz. 1459), która w art. 9 uchyliła ustawę z dnia 4 września 1997 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego przysługującego osobom fizycznym w prawo własności i ustawę z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości. Nie znajdując podstaw do stwierdzenia, iż organ administracji naruszył przepisy prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).