I SA/Wa 77/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Zdanowicz (spr.) Sędziowie WSA Elżbieta Sobielarska Asesor WSA Jerzy Siegień Protokolant Anna Milicka - Stojek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 marca 2005 r. sprawy ze skargi J. R. na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast z dnia [...] lutego 2003 r., nr: [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę I SA/Wa 77/05 UZASADNIENIE Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast decyzją z dnia [...] lutego 2003 r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] odmawiającą stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] listopada 1979 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem części nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] o pow. [...] m2, wydzielonej z nieruchomości o pow. [....] m2, położonej w Wołominie przy ul. [...] a stanowiącej w dacie wywłaszczenia własność J. R. W uzasadnieniu organ drugiej instancji wskazał następujący stan faktyczny i prawny: Wojewoda [...] po rozpatrzeniu wniosku J. R. decyzją z dnia [...] grudnia 2001 r., nr [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] listopada 1979 r. o wywłaszczeniu za odszkodowaniem na rzecz Państwa nieruchomości o pow. [...] m2 z ogólnej powierzchni [...] m2, położonej w W. przy ul. [...] (obecnie al. [...]), oznaczonej jako działki hip. nr [...], pochodzącej z gruntów hip. "[...]", stanowiącej własność J. R. Decyzją z dnia [...] maja 2002 r. Prezes Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast uchylił wyżej wymienioną decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2001 r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z dnia [...] listopada 2002 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Naczelnika Miasta i Gminy W. z dnia [...] listopada 1979 r. W wyniku odwołania zainteresowanej od tej decyzji organ drugiej instancji stwierdził, że przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości. Zgodnie z art. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o wywłaszczenie może się ubiegać organ administracji państwowej, instytucja państwowa lub przedsiębiorstwo państwowe. W przedmiotowej sprawie z wnioskiem z dnia 29 września 1979 r. o wywłaszczenie nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] wystąpiła Dyrekcja Rozbudowy Miasta W. jako inwestor zastępczy dla budowy os. [...] w W. We wniosku wskazano także, że zostały zabezpieczone środki finansowe na pokrycie odszkodowania. Na podstawie decyzji o lokalizacji nr [...] z dnia [...] lipca 1977 r. oraz decyzji o zatwierdzonym planie realizacyjnym z dnia [...] maja 1979 r. [...] wydanych przez Urząd Miasta W. - teren objęty wywłaszczeniem wszedł w granice os. [...], co potwierdza zaistnienie podstaw do wywłaszczenia zgodnie z przepisami art. 3 ust. 1 oraz art. 21 ust. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Organ odwoławczy wskazał, że choć w niekompletnych aktach archiwalnych brak jest protokołu z rozprawy wywłaszczeniowo-odszkodowawczej, jednakże nie oznacza to, że rozprawa taka nie została przeprowadzona. Organ zwrócił uwagę, że w aktach sprawy dotyczącej innej wywłaszczonej w tej dacie nieruchomości o pow. [...] m2 z nieruchomości o ogólnej pow. [...] m2, oznaczonej jako działki nr [...] i [...], stanowiącej również uprzednio własność J. i J. małżonków R. znajduje się wspólne zawiadomienie o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i terminie rozprawy. Nie zachowały się także elaboraty szacunkowe dotyczącej działki nr [...]. Jednakże - co wynika z akt - elaboraty zostały dołączone do wniosku z dnia 29 września 1979 r. o wywłaszczenie nieruchomości. O odszkodowaniu orzeczono na podstawie opinii rzeczoznawców Urzędu Miasta W. oraz na podstawie wyników rozprawy przeprowadzonej w dniu 29 września 1979 r. Tak więc organ wywłaszczeniowy zrealizował wynikający z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. nakaz przeprowadzenia rozprawy. Analizując badaną decyzję w świetle art. 156 § 1 kpa, organ drugiej instancji nie znalazł podstaw do uznania, że organ orzekający o wywłaszczeniu dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a także w toku postępowania nadzorczego nie stwierdził, aby badane orzeczenie naruszyło pozostałe przesłanki art. 156 § 1 kpa. Skargę do Naczelnego Sądu Administracyjnego na decyzję Prezesa Urzędu Mieszkalnictwa i Rozwoju Miast złożyła J. R., zarzucając pobieżną ocenę zgromadzonego materiału i brak odpowiedzi na pytania czy w postępowaniu wywłaszczeniowym miał zastosowanie art. 2 ustawy wywłaszczeniowej skoro ubiegającym się o wywłaszczenie była organizacja spółdzielcza, czy organ wywłaszczeniowy powołał biegłych, czy wnioskodawca wywłaszczenia przeprowadził rokowania i czy zaniechano doręczenia właścicielowi nieruchomości zawiadomienia o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego. Wskazując, że w zawiadomieniu o terminie rozprawy dwie rozprawy były wyznaczone z udziałem tych samych osób i o tej samej godzinie, skarżąca podniosła, że w takiej sytuacji jest oczywistym, iż jedna z nich nie mogła się odbyć. To zaś wskazuje, że na rozprawie dotyczącej działki [...] nie było biegłych. Generalnie zarzuty dotyczą naruszenia art. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r., art. 22 tej ustawy, a także prawidłowości przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego oraz wadliwości zawiadomień i wezwań dla wywłaszczanego. W odpowiedzi na skargę organ wnosił o jej oddalenie, wskazując, że stanowi ona polemikę z ustaleniami poczynionymi w oparciu o posiadany materiał dowodowy. Na podstawie art. 97 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Prawo o ustroju sądów administracyjnych i ustawę – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz.1271 ze zm.) powyższa skarga stała się przedmiotem rozpoznania przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, który zważył, co następuje: W art. 16 § 1 kpa ustanowiona została zasada trwałości ostatecznych decyzji administracyjnych. Postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej jest postępowanie nadzwyczajnym, opartym na art. 156 § 1 kpa, który stanowi wyjątek od zasady stabilności decyzji administracyjnej. Przesłanki stwierdzenia nieważności zawarte w tym przepisie z racji ich wyczerpującego wyliczenia nie mogą podlegać wykładni rozszerzającej, a powinny być interpretowane dosłownie, a nawet ścieśniająco. Organ administracyjny w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna postępowanie w nowej sprawie, orzekając jako organ kasacyjny. Nie orzeka więc co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji, orzekając wyłącznie w zakresie nieważności decyzji bądź jej niezgodności z prawem. Zgodnie z przyjętym w orzecznictwie sądowoadministracyjnym poglądem dla oceny czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa rozstrzygający jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji. Na taką ocenę nie może mieć wpływu ani późniejsza zmiana prawa, ani tym bardziej zmiana interpretacji tego prawa (vide wyrok NSA z 28 listopada 1997 r. III SA 1134/96). W przedmiotowej sprawie podstawę prawną wydania decyzji wywłaszczeniowej stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64). Jak wynika z decyzji wywłaszczeniowo-odszkodowawczej z dnia [...] listopada 1979 r. wydanej na podstawie art. 2 i 3 ust. 1 powyższej ustawy i obejmującej działkę nr [...], przedmiotowa nieruchomość była niezbędna pod budowę osiedla mieszkaniowego zgodnie z lokalizacją nr [...] z dnia [...] lipca 1977 r. i decyzją o zatwierdzeniu planu realizacyjnego osiedla [...] z dnia [...] maja 1979 r., nr [...] wydanego przez Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta W. Tym samym cele wywłaszczenia były zgodne z przepisami ustawy z dnia 12 marca 1958 r. W uzasadnieniu zachowanej w oryginale decyzji wywłaszczeniowej wskazano, iż starania o nabycie wywłaszczonej nieruchomości w drodze dobrowolnej umowy nie dały pozytywnych rezultatów, stąd po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego i przeprowadzeniu rozprawy, o której strony zostały powiadomione uznano, iż zachodzi konieczność wywłaszczenia dla wskazanych celów. Zarzut skarżącej co do błędnego zastosowania art. 2 ustawy wywłaszczeniowej w sytuacji, gdy inwestorem bezpośrednim osiedla była organizacja spółdzielcza należy uznać za chybiony, gdyż wnioskującym wywłaszczenie była Dyrekcja Rozbudowy Miasta W.– inwestor zastępczy przygotowujący teren i prowadzący budowę, a więc przedsiębiorstwo wskazane jako uprawniony z art. 2 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. Nie było więc uzasadnionych podstaw do przyjęcia, że przedmiotowa decyzja wywłaszczeniowa z tego powodu, iż wywłaszczenia dokonano na potrzeby budownictwa mieszkaniowego osiedla spółdzielczego rażąco naruszała art. 2 i 3 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości co mogłyby stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności tej decyzji. Należy tu podkreślić, że stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa może mieć miejsce jedynie wówczas, gdy organ ustali, że decyzja w sposób oczywisty i jednoznaczny narusza konkretny przepis prawa co nie zachodzi w niniejszym przypadku w zakresie wyżej wymienionego art. 2 i 3 ustawy wywłaszczeniowej Z uzasadnienia decyzji wynika też, że przy ustalaniu odszkodowania obejmującego kwotę [...] zł. organ oparł się na opinii rzeczoznawców Urzędu W. oraz na protokole rozprawy wywłaszczeniowej z dnia 29 listopada 1979 r. Analiza akt administracyjnych w przedmiotowej sprawie wskazuje, że poza decyzją wywłaszczeniową i dowodem jej doręczenia, brak jest archiwalnych dokumentów wywłaszczeniowych. W toku postępowania nadzorczego organ poszukiwał brakujących dokumentów związanych z postępowaniem wywłaszczeniowym dla działki nr [...], jednakże bezskutecznie zważywszy upływ 24 lat od wywłaszczenia. W swoich rozważeniach i ustaleniach organ posiłkował się zachowanymi dokumentami akt wywłaszczeniowych dotyczących sąsiedniej działki nr [...] stanowiącej własność J. i J. małżonków R. z których wynika, że zawiadomienie o wszczęciu postępowania i rozprawie wywłaszczeniowej było skierowane wspólnie do wymienionych osób w odniesieniu do działki nr [...] i nr [...]. Z wniosku o wywłaszczenie kilku nieruchomości (m.in. działki nr [...]) wynikało też, że elaboraty szacunkowe dotyczące wszystkich działek zostały złożone przez wnioskodawcę i ze względu na datę ich sporządzenia bliską dacie wydania decyzji mogły stanowić podstawę dla ustalenia wysokości odszkodowania (ceny materiałów i gruntu oraz wartości nieruchomości nie uległy zmianie w tak krótkim czasie) - elaboraty sporządzone w miesiącach sierpniu i wrześniu 1979 r., a decyzję wydano w listopadzie 1979 r. Okoliczność, że na chwilę obecną nie zachowały się w całości akta archiwalne dotyczącego wywłaszczenia, w ocenie Sądu, nie może być podstawą do stwierdzenia w sposób oczywisty i jednoznaczny, iż w toku postępowania wywłaszczeniowego rażąco naruszono prawo w zakresie procedury obowiązującej w takim postępowaniu. Składowi orzekającemu znana jest treść art. 22 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. i prezentowany w orzecznictwie pogląd co do wymogu uczestnictwa biegłych w rozprawie wywłaszczeniowej, ale w niniejszej sprawie Sąd stanął na stanowisku, że skoro były operaty szacunkowe, strona przyjęła odszkodowanie i decyzji wywłaszczeniowej nie skarżyła, zatem kwestia wywłaszczenia i odszkodowania nie budziła jej wątpliwości w zakresie prawidłowości wydanej decyzji. Podkreślić tu należy, że decyzję tę doręczono stronie i dowód ten zachował się w oryginale. Szczątkowe dokumenty wywłaszczeniowe, gdzie po tylu latach nie zachował się protokół rozprawy i związane z tym trudności odtworzenia jej przebiegu nie mogą - zdaniem Sądu - automatycznie przysądzić stwierdzenia, że rozprawy nie było, a biegli w rozprawie nie uczestniczyli i nie byli tam wysłuchani na okoliczność sporządzonego szacunku, co stanowiłoby o naruszeniu art. 22 ustawy wywłaszczeniowej, powołanej jako podstawa wydanej decyzji. Organ administracyjny w postępowaniu nadzorczym nie mógł więc w sposób nie budzący wątpliwości wykazać naruszenia prawa w zakresie prawidłowości przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego, czemu dał wyraz w swojej decyzji stwierdzając: "w przedmiotowej sprawie nie można jednak uznać, że organ orzekający o wywłaszczeniu dopuścił się rażącego naruszenia prawa, a więc takiego naruszenia, które pozostałoby w oczywistej sprzeczności z przepisami prawa i miałoby istotny wpływ na rozstrzygnięcie". W aktach sprawy nie zachował się również dowód wezwania na rozprawę dla J. R. Wskazane przez organ zawiadomienia o wszczęciu postępowania w sprawie wywłaszczenia działek nr [...] i [...] ([...] m2 i [...] m2), jako podstawy wnioskowania, że takowe mogło dotyczyć samej skarżącej, pozostaje bez wpływu na wynik postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji wywłaszczeniowej, bowiem ewentualne, nieprawidłowości wezwania i zawiadomienia) tak jak i nieuczestniczenie w rozprawie w związku z przebywaniem skarżącej w tym czasie zagranicą, są przesłankami dla wznowienia postępowania z art. 145 § 1 pkt 4 kpa nie zaś do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Powoływana przez skarżącą w toku niniejszego postępowania sądowego okoliczność stwierdzenia przez organ nieważności decyzji wywłaszczeniowej dotyczącej działki nr 6 (należącej wcześniej do obojga małżonków) nie może być odnoszona do niniejszej sprawy, bowiem w przedmiocie wywłaszczenia działki nr [...] zachowały się dokumenty archiwalne, które mogły być przedmiotem oceny organu nadzoru. Jednakże dokumenty te nie mogą być odnośnikiem do oceny postępowania wywłaszczeniowego dla działki nr [...], gdyż jej nie dotyczą, a zatem nie pozwalają organowi na jednoznaczne wskazanie, że przy wywłaszczeniu tej działki i wskutek określonego działania doszło do rażącego naruszenia prawa będącego przesłanką z art. 156 § 1 kpa do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. A jak już wyżej wskazano organ nadzoru jest obowiązany w sposób niewątpliwy ustalić i wykazać naruszenie konkretnego przepisu prawa. Sąd podzielił stanowisko organu że okoliczność objęta zawiadomieniem o wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego obojga małżonków R. odnośnie obu działek, nie stanowiła przeszkody do wydania odrębnej decyzji co do każdej z nieruchomości. Nieobecność zaś zainteresowanych, w myśli art. 19 ustawy wywłaszczeniowej, nie stanowiła przeszkody w przeprowadzeniu takich rozpraw. Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że nie było uzasadnionych podstaw do przyjęcia przez organ nadzoru, iż wystąpiły przesłanki z art. 156 § 1 kpa. Organ przeprowadził postępowanie nadzorcze w całości analizując postawione zarzuty w oparciu o posiadany materiał dowodowy i tylko na takiej podstawie mógł dokonać rozstrzygnięcia. Co do zarzutu nie odniesienia się przez organ do kwestii rokowań przed wywłaszczeniem, stwierdzić należy, iż ich prowadzenie z wynikiem negatywnym wskazał w uzasadnieniu swej decyzji organ wywłaszczeniowy, a że dokument ten zachował się w oryginale stanowiąc dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone, wypowiedź organu nadzoru w tej kwestii, jak chce skarżąca, nie miałoby wpływu na wynik rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Reasumując, Sąd badając zaskarżoną decyzję organu działającego w trybie nadzoru pod kątem zarzutów podniesionych w skardze, nie stwierdził, że zaskarżona decyzja narusza prawo, co skutkuje oddaleniem skargi na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270).