I SA/Wa 771/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Skiba Sędziowie: Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) Sędzia WSA Dariusz Pirogowicz Protokolant starszy referent Agnieszka Bieńkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 października 2013 r. sprawy ze skargi Z. J., J. P. i M. J. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Starosty [...] z dnia [...] listopada 2012 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Zaskarżona decyzją z [...] lutego 2013 r., nr [...] Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Z. J., J. P., M.J., od decyzji Starosty Powiatu [...] nr [...] z [...] listopada 2012 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ wskazał, że decyzją z dnia [...] listopada 2012 r. Starosta [...] umorzył, jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie zwrotu wywłaszczonej na podstawie decyzji z dnia [...] października 1978 r. nr [...] nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], oznaczonej w dacie wywłaszczenia jako działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Pismem z 3 grudnia 2012 r. Z.J., J. P. i M. J. złożyli odwołanie od powyższej decyzji, wnosząc o jej uchylenie. W wyniku rozpatrzenia odwołania i zbadania akt sprawy Wojewoda [...] wskazał, że nieruchomość położona w P., przy ul. [...], stanowiąca działki ewidencyjne nr; [...],[...],[...],[...],[...],[...] należące do F. i J. J. decyzją z [...] października 1978 r. została wywłaszczona na wniosek Dyrekcji Rozbudowy Miasta [...] w W. przeznaczeniem pod budowę osiedla mieszkaniowego. Pismem z 22 kwietnia 1991 r. S. J., spadkobierca byłych właścicieli złożył wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. Decyzją z [...] lutego 1995 r. nr [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w P. orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej, jako działka nr [...] i [...] stanowiącej część dawnej działki nr [...] oraz o odmowie zwrotu reszty wywłaszczonej nieruchomości składającej się z działek ewidencyjnych nr: [...],[...],[...],[...],[...] i części działki nr [...]. Od powyższej decyzji S.J. nie wniósł odwołania. Pismem z 12 stycznia 1999 r. S. J. powtórnie złożył wniosek o zwrot nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Starosta Powiatu [...] uznając, że pismo z 12 stycznia 1999 r. jest wnioskiem o wznowienie postępowania, decyzją z [...] września 1999 r. nr [...] odmówił wznowienia postępowania zakończonego ostateczną decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] lutego 1995 r. Decyzją z [...] grudnia 1999 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło decyzję orzekającą o odmowie wznowienia postępowania i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Starosta Powiatu [...] decyzją z [...] września 2011 r. nr [...] umorzył postępowanie. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że nieruchomość nie podlega zwrotowi, bo został na niej zrealizowany cel wywłaszczenia tj. zostało wybudowane osiedle mieszkaniowe, a na podstawie decyzji z [...] lutego 1995 r. zwrócono część nieruchomości niewykorzystanej na potrzeby realizacji przedmiotowej inwestycji. Od powyższej decyzji S. J. nie wniósł odwołania, w związku z powyższym decyzja stała się ostateczna. Pismem z 15 kwietnia 2008 r. S. J. złożył ponowny wniosek o zwrot wywłaszczonej nieruchomości położonej w P., przy ul. [...], stanowiącej działki ewidencyjna nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...]. W dniu 24 listopada 2011 r. spadkobiercy S. J. tj.: Z. J., J.P. i M. J. złożyli wniosek o zwrot nieruchomości stanowiącej działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...]. Decyzją z [...] listopada 2012 r. nr [...] Starosta [...] orzekł o umorzeniu postępowania, w sprawie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], uznając je za bezprzedmiotowe w związku z istniejącą w obrocie prawnym decyzją rozstrzygającą sprawę, co do istoty tj. decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] lutego 1995 r. nr [...] i decyzją Starosty Powiatu [...] z [...] września 2001 r. nr [...]. Z. J., J. P. i M. J. złożyli odwołanie od powyższej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 7 i 105 k.p.a. i wnosząc o jej uchylenie. Wojewoda [...] analizując możliwość umorzenia postępowania administracyjnego na zasadzie art. 105 § 1 k.p.a. wskazał, że przedmiot postępowania administracyjnego istnieje, jeśli zostaną spełnione łącznie następujące warunki: a) w sprawie działa organ administracji publicznej w znaczeniu przyjętym przez art. 5 § 2 pkt 3 k.p.a. (znaczenie funkcjonalne); b) organ ten jest właściwy do podjęcia rozstrzygnięcia w sprawie (chodzi przede wszystkim o właściwość rzeczową); c) sprawa ma charakter indywidualny, a więc dotyczy ona imiennie oznaczonego podmiotu oraz konkretnych jego praw lub obowiązków: d) rozstrzyganie o sprawie następuje w formie decyzji administracyjnej; e) w przepisach materialnego prawa administracyjnego zawarta jest norma kompetencyjna upoważniająca organ do podjęcia takiego rozstrzygnięcia; f) nie zostało w sprawie podjęte ostateczne rozstrzygnięcie; g) zrealizowany został pewien stan faktyczny odpowiadający generalnie hipotezie określonej w przepisie zawierającym normę kompetencyjną; h) istnieje podmiot mogący być stroną postępowania (posiadający zdolność administracyjnoprawną); i) podmiot ten dysponuje interesem prawnym w rozumieniu art. 28 k.p.a. (legitymacją procesową); j) podmiot uprawniony do wszczęcia postępowania zgłosił inicjatywę w tym względzie (prowadzenie postępowania administracyjnego z urzędu, w sytuacji, gdy konieczny jest wniosek strony jest niedopuszczalne). Organ wyjaśnił, że bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 k.p.a., oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji załatwiającej sprawę przez rozstrzygnięcie jej, co do istoty. Przesłanki umorzenia postępowania trzeba oceniać w odniesieniu do przedmiotu postępowania w trybie zwykłym, w którym rozstrzyga się o prawach lub obowiązkach stron w obu instancjach, a w trybach nadzwyczajnych tym przedmiotem są przesłanki wzruszenia już istniejącej decyzji albo stwierdzenia jej nieważności. Wojewoda wskazał, że organ administracji publicznej ma obowiązek badania po wniesieniu wniosku, czy w sprawie nie zachodzą przeszkody prawne do prowadzenia postępowania i umarza postępowanie przy zaistnieniu tych przeszkód. W ocenie organu niewątpliwie taką przeszkodą jest istnienie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej już tę sprawę, co do istoty. Zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decyzja, która zostałaby wydana i ponownie rozstrzygała sprawę, co do istoty obciążona byłaby poważną wada powodującą jej nieważność. Wojewoda wskazując na orzecznictwo sądowoadministracyjne wskazał, że istnienie tożsamości sprawy zachodzi w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego w niezmiennym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego, jako interesy prawne lub obowiązki. Wojewoda [...] ustalił, że S. J. był stroną postępowania zakończonego decyzją Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] lutego 1995 r. i postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] września 2001 r., stronami badanego postępowania są zaś Z. J., J. P. i M. J. W niniejszej sprawie występuje tożsamość podmiotów postępowania, gdyż zgodnie z postanowieniem Sądu Rejonowego dla [...] z [...] września 2009 r. (sygn. akt [...]) Z. J., J.P. i M.J. są spadkobiercami S. J. Wojewoda wskazał na tożsamość przedmiotu sprawy. Podniósł, że w każdym wniosku złożonym przez S. J. i jego następców prawnych zwracali się oni o zwrot nieruchomości wywłaszczonej na podstawie decyzji z [...] października 1978 r.. Nieruchomość położona jest w P., przy ul. [...], stanowiąca w dacie wywłaszczenia, działki ewidencyjne nr: [...],[...],[...],[...],[...],[...] Kierownik Urzędu Rejonowego w P. decyzją z [...] lutego 1995 r. nr [...] orzekł o zwrocie części wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka nr [...] i [...] stanowiące część dawnej działki nr [...] oraz o odmowie zwrotu reszty wywłaszczonej nieruchomości składającej się z działek nr: [...],[...],[...],[...],[...] i części działki nr [...]. Kolejne rozstrzygnięcie w tej sprawie wydał Starosta Powiatu [...], który decyzją z [...] września 2001 r., nr [...] umorzył postępowanie, a w uzasadnieniu podkreślił, iż w przedmiotowej sprawie zapadła już decyzja [...] lutego 1995 r., a ponadto wskazał, iż zwrot reszty nieruchomości wywłaszczonej w 1978 r. jest niemożliwy, gdyż zrealizowano na niej cel wywłaszczenia tj. Osiedle Mieszkaniowe "[...]". Na podkreślenie zasługuje również fakt, że decyzja Starosty Powiatu [...] z [...] września 2001 r. jest ostateczna i znajduje się w obrocie prawnym. Wojewoda wskazał, że wniosek S. J. z 12 stycznia 1999 r. i wniosek z 24 listopada 2011 r. złożony przez jego spadkobierców są tej samej treści. Strony w toku prowadzonego postępowania wniosku nie zmodyfikowały i nie wskazały innych okoliczności niż w roku 1999. Zdaniem Wojewody [...] w sprawie zaistniały przesłanki, które pozwalają uznać, iż istnieje tożsamość jej przedmiotu tj. zwrotu nieruchomości wywłaszczonej. Wojewoda podkreślił, że zasada nienaruszalności rzeczy osądzonej jak i zasada trwałości ostatecznej decyzji oznacza, iż ponowne rozstrzygnięcie przez organ administracyjny sprawy załatwionej wcześniej decyzją ostateczną powoduje jej nieważność, wzruszenie jej może nastąpić jedynie, w jednym z nadzwyczajnych trybów przewidzianych w Kodeksie postępowania administracyjnego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyli Z. J., J. P. i M. J. Zaskarżonej decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 7 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez błędne ustalenie, że zachodziła tożsamość postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] września 2001 r. oraz postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2012 r., a tym samym błędne ustalenie stanu faktycznego i prawnego niniejszej sprawy, czego konsekwencją było błędne ustalenie bezprzedmiotowości postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2012 r.; - art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji umarzającej postępowanie, wydanej mimo braku przesłanki bezprzedmiotowości postępowania w rozumieniu powołanego przepisu, tj. pomimo braku przesłanki tożsamość postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] września 2001 r. oraz postępowania zakończonego decyzją Starosty [...] z [...] listopada 2012 r.; - art. 107 § 1 k.p.a. w zw. z art. 140 k.p.a. poprzez zaniechanie przez organ wskazania w uzasadnieniu podstawy faktycznej i prawnej rozstrzygnięcia w zakresie zarzucanego w odwołaniu braku tożsamości podstawy prawnej i faktycznej decydującej o możliwości ustalenia tożsamości spraw prowadzonych co do wskazanych powyżej nieruchomości, a w konsekwencji dalsze błędne ustalenie przez organ bezprzedmiotowości postępowania; - art. 6 i 9 k.p.a. poprzez bezpodstawne obciążenie skarżących negatywnymi konsekwencjami ich nieznajomości prawa, tj. poprzez nie znajdujące oparcia w przepisach ustalenie, ze skarżący, działający wówczas bez profesjonalnego pełnomocnika, nie wskazali w swoich wnioskach o zwrot nieruchomości prawidłowego sformułowania podstawy prawnej, a tym samym poprzez uwolnienie organu od obowiązku działania na podstawie prawa oraz od obowiązku czuwania aby skarżący nie ponieśli szkody z powodu ich nieznajomości prawa oraz od obowiązku organu udzielania stronie niezbędnych wyjaśnień i wskazówek w tym względzie. Skarżący podkreślili, że konsekwencją powyższych naruszeń prawa procesowego, było naruszenie przepisów art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez ich nie zastosowanie, tj. brak zbadania sprawy pod względem przesłanek uprawniających skarżących do domagania się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości w sposób uregulowany w tych przepisach. Skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i decyzji organu I instancji. Rozwijając powyższe zarzuty w uzasadnieniu skargi, skarżący podnieśli, że w decyzji Starosty [...] z [...] września 2001 r. jako podstawę umorzenia postępowania wskazano, art. 229 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. z uwagi na okoliczność ustanowienia na nieruchomości prawa użytkowania wieczystego na rzecz osoby trzeciej. W toku natomiast postępowania, którego niniejsza skarga dotyczy bezpośrednio, zwrot nieruchomości był wnioskowany na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. przez wzgląd na upływ terminu na zrealizowanie celu na jaki nieruchomość została przeznaczona. Skarżący zarzucili, ze w czasie postępowania w sprawie zakończonej decyzją z [...] września 2001 r. nie było jeszcze prawnej i faktycznej możliwości domagania się zwrotu nieruchomości na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami z tytułu przesłanek mogących być podstawą orzeczenia w postępowaniu wszczętym w 2011 r., tj. przez wzgląd na brak w 2001 r. upływu terminu uprawiającego do stwierdzenia niezrealizowania celu na jaki nieruchomość została przeznaczona zgodnie z uzasadnieniem decyzji z [...] lutego 1995 r. w związku ze wskazaniem lokalizacyjnym z [...] sierpnia 1993 r. Oznacza to, ze przedmiotem rozpoznania sprawy przez Starostę [...] w 2001 r. mógł być art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, jednakże nie w zakresie upływu terminów koniecznych dla realizacji przez skarżących prawa do domagania się zwrotu nieruchomości, co do której nie zrealizowano określonego celu. W trakcie postępowania w 2011 r. strona miała już natomiast możliwość domagania się zwrotu nieruchomości z uwagi na upływ terminów, w czasie których cel publiczny winien być zrealizowany. W ocenie skarżących postępowanie prowadzone w 2011 r. dotyczyło odmiennej podstawy faktycznej i prawnej w zakresie wniosku o zwrot nieruchomości. Wobec tego sprawa z wniosku złożonego w 2011 r. powinna zostać rozpatrzona merytorycznie. Odpowiadając na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie zarzuty w niej podniesione są trafne. Prawidłowo wskazały organy, powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne, że tożsamość sprawy rozstrzyganej kolejnymi decyzjami, ma miejsce wtedy, gdy obie decyzje dotyczą tożsamego podmiotu, tożsamego przedmiotu sprawy przy jednoczesnej tożsamości stanu prawnego jak i faktycznego. Rzecz jednak w tym, że organy nie dostrzegły, że w niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka tożsamości stanu prawnego. Powoływana przez organy decyzja Kierownika Urzędu Rejonowego w P. z [...] lutego 1995 r. wydana była na podstawie art. 69 ustawy z 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U z 1991 r. Nr 30, poz. 127). Przepis ten w ustępie 1 wprawdzie stanowił, że zwrotowi podlega wywłaszczona nieruchomość lub jej część, jeżeli stała się zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednakże ówczesne przepisy nie definiowały pojęcia zbędności. Natomiast w dacie wydania decyzji Starosty [...] z [...] września 2001 r. (w której jako podstawę prawną, obok art. 105 § 1 kpa, wskazano przepis art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami) również był inny stan prawny niż w dacie złożenia wniosku przez skarżących, tj. w dniu 24 listopada 2011 r. i obecnie. Wprawdzie art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami powoływał się na przesłankę zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jednakże przepis art. 137 ust. 2 ustawy inaczej niż w 2011 r. - i także obecnie - definiował wskazaną tam przesłankę zbędności. Otóż w dacie wydania decyzji z 2001 r. przepis art. 137 ust. 1 pkt 2) stanowił, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel ten nie został zrealizowany. Natomiast w dacie składania wniosku przez skarżących, tj. 24 listopada 2011 r. (i obecnie) przepis art. 137 ust. 1 pkt 2) stanowi, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Jest to więc zasadnicza zmiana stanu prawnego, w szczególności co do rozumienia pojęcia zbędności, jako koniecznej przesłanki do zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. Z powodu zmiany stanu prawnego nie można uznać za trafne stanowisko organu co do tożsamości spraw zakończonych decyzjami z [...] lutego 1995 r. , z [...] września 2001 r. - i z żądań wniosku złożonego przez skarżących w 2011 r. Jednakże nietrafne są zarzuty skargi dotyczące tego, że w postępowaniu zakończonym decyzją z [...] września 2001 r. nie było prawnej i faktycznej możliwości domagania się zwrotu na podstawie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami z uwagi na upływ terminu. Otóż, zgodnie z ówczesnym stanem prawnym wynikających z przepisu art. 137 ust. 1 upływ terminu liczony był od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna lub utraciła moc decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, a cel nie został zrealizowany. Zważywszy, że decyzja wywłaszczeniowa była wydana w 1978 r., to niewątpliwie możliwa była ocena upływu terminu, jednakże zgodnie z ówczesnym stanem prawnym. Jak już wyżej mówiono istota sprawy sprowadza się do tego, że w dacie złożenia wniosku przez skarżących obowiązywał inny stan prawny. Należy podkreślić, że zmiana obowiązującego prawa powoduje, że powstaje nowa sprawa nie tylko w sensie formalnoprawnym, lecz i materialnoprawnym, podlegająca autonomicznemu rozpatrzeniu i rozstrzygnięciu bez potrzeby bezpośredniego nawiązywania do decyzji ostatecznej wydanej na podstawie odmiennego stanu prawnego. Umorzenie postępowania na podstawie zasadniczo różnych przesłanek materialno prawnych nie stoi bowiem na przeszkodzie wszczęciu nowej sprawy z uwzględnieniem zmienionego prawa materialnego. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem art. 105 § 1 kpa poprzez jego zastosowanie, oraz nierozpoznania wniosku skarżących na podstawie wyżej wskazanych, zmienionych przepisów prawa materialnego. Dlatego z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit a) i c) oraz art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji wyroku. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni stanowisko przedstawione w niniejszym uzasadnieniu.