I SA/Wa 774/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędziowie WSA Iwona Kosińska (spr.) Asesor WSA Agnieszka Miernik Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2008 r., nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania A. K., utrzymało w mocy decyzję Wójta Gminy C. z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] przyznającą zasiłek okresowy od dnia 1 lutego 2008 r. (w zaskarżonej decyzji mylnie podane: od dnia 1 stycznia 2008 r.) do dnia 30 kwietnia 2008 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, działając z upoważnienia Wójta Gminy C., decyzją z dnia [...] lutego 2008 r. przyznał skarżącej zasiłek okresowy od dnia 1 lutego 2008 r. (w zaskarżonej decyzji organ mylnie przyjął, że od dnia 1 stycznia 2008 r.) do dnia 30 kwietnia 2008 r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Natomiast decyzją z dnia [...] stycznia 2008 r. ten sam organ przyznał skarżącej również pomoc w formie zasiłku celowego w miesiącu styczniu 2008 r. w wysokości [...] zł z przeznaczeniem na zakup opału. Nie zgadzając się z treścią decyzji z dnia[...] lutego 2008 r. A. K. złożyła odwołanie. W uzasadnieniu podniosła, że ze względu na ciężką sytuację materialną oraz życiową, w której niespodziewanie się znalazła, zwróciła się do ośrodka pomocy społecznej o udzielenie jej pomocy finansowej na: żywność, środki czystości, pampersy dla dziecka oraz zakup kurtki i butów. Jednak przyznana jej pomoc była tylko częściowa (dotyczyła możliwości zakupu opału w miesiącu styczniu) i nie objęła swoim zakresem całości wnioskowanych świadczeń, z czym skarżąca się nie zgadza. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpatrzeniu złożonego odwołania stwierdziło, że nie może ono zostać uwzględnione. W uzasadnieniu zajętego stanowiska organ odwoławczy wyjaśnił, że A. K. odrębną decyzją organu I instancji przyznana została w miesiącu styczniu 2008 r. pomoc finansowa w formie zasiłku celowego, w wysokości [...] zł na zakup opału. W tej sytuacji organ uznał, że skarżącej w miesiącu styczniu przyznano pomoc ze środków pomocy społecznej w łącznej wysokości [...] zł, która dwukrotnie przekracza średnią wysokość podanych przez odwołującą się miesięcznych dochodów jej rodziny uzyskanych w ubiegłym roku. Z wywiadu środowiskowego wynika bowiem, że dochód gospodarstwa rodzinnego A. K. składał się z dorywczych zarobków konkubenta uzyskiwanych w wysokości średnio około [...] zł. Zdaniem organu II instancji przyznana zatem kwota zasiłku okresowego stanowi kwotę porównywalną z dotychczas uzyskiwaną przez konkubenta. Dodatkowo organ wyjaśnił, że zasadne są zarzuty skarżącej dotyczące nieustosunkowania się organu I instancji do całości treści jej wniosku z dnia 7 stycznia 2008 r. o przyznanie pomocy. Jednakże kwestia ta nie wywiera wpływu na ocenę prawidłowości decyzji dotyczącej przyznania zasiłku okresowego. W niezrealizowanej części wniosek skarżącej może być, zdaniem organu odwoławczego, nadal rozpatrzony przez organ I instancji w drodze odrębnej decyzji. Mając powyższe na uwadze, organ II instancji utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła A. K. W uzasadnieniu podtrzymała w całości zarzuty zawarte w złożonym odwołaniu. Zarzuciła ponadto, że w zaskarżonej decyzji organ błędnie przyjął, iż zasiłek okresowy został jej przyznany od miesiąca stycznia 2008 r. Z treści decyzji organu I instancji wyraźnie bowiem wynika, że pomoc ta została jej przyznana dopiero od miesiąca lutego 2008 r. Skarżąca uznała, że organy błędnie ustalił jej sytuację finansową, bowiem jest ona osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku i nie uzyskuje żadnego dochodu. Nie jest dla skarżącej zrozumiałe, dlaczego organ przyjął, że w miesiącu styczniu 2008 r. (a także lutym i marcu) jej konkubent uzyskał z pracy dorywczej dochód w wysokości [...] zł, skoro od dnia 6 stycznia 2008 r. przebywał on w szpitalu. Zdaniem skarżącej kwota dochodu nieuzyskanego, w wyniku nagłej choroby i pobytu w szpitalu oraz przez co najmniej 2 miesięcy okresu rekonwalescencji, przez konkubenta winna być uznana przez organ za dochód utracony a nie doliczana do miesięcznego dochodu rodziny. W tej sytuacji, zdaniem skarżącej, organ winien był przed wydaniem kwestionowanej decyzji dokonać aktualizacji przeprowadzonego wywiadu środowiskowego, czego jednak nie uczynił. Z tego powodu dochód rodziny skarżącej został źle wyliczony na jej niekorzyść. Ponadto skarżąca podniosła zarzut niezrealizowania części wnioskowanej przez nią pomocy finansowej na zakup pampersów, butów i kurtki. Podkreśliła, że Gminny Ośrodek Pomocy Społecznej uznaniowo "w styczniu przyznał jej pomoc celową, a w lutym zadecydował o zasiłku okresowym". W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wyjaśnił, że faktycznie Kolegium błędnie uznało, że skarżąca otrzymała pomoc w formie zasiłku okresowego również w miesiącu styczniu 2008 r. Jednak to błędne stwierdzenie pozostaje zdaniem organu bez wpływu na wynik niniejszej sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Należy dodać, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analiza zebranego w niniejszej sprawie materiału dowodowego wskazuje na zasadność skargi, bowiem organy orzekające w sprawie nie wyjaśniły i nie oceniły wszystkich istotnych dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia okoliczności sprawy. W toku postępowania administracyjnego organ administracji publicznej, jako podmiot kierujący postępowaniem, stosownie do treści art. 7 kpa obowiązany jest podejmować wszelkie kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, a następnie wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całokształtu materiału dowodowego, w oparciu o treść art. 77 § 1 kpa oraz dokonania oceny, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 kpa), jak również uzasadnienia swojego rozstrzygnięcia i wyjaśnienia zastosowanej w nim podstawy prawnej decyzji (art. 107 § 3 kpa). Nadto, postępowanie dowodowe nie może zostać zakończone, dopóki organ nie ustali, czy stan faktyczny przewidziany w danej normie prawnej wystąpił, czy też nie. Umożliwia to zarówno kontrolę legalności decyzji przez organ II instancji, a także przez Sąd oraz pozwala na ochronę interesu prawnego strony skarżącej. Postępowanie administracyjne w przedstawionej sprawie prowadzone było na podstawie przepisów ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593, ze zm.). Zgodnie z art. 38 ust. 1-3 i 5 tej ustawy zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego m.in. rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Zasiłek okresowy ustala się w przypadku rodziny - do wysokości różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Kwota ustalonego zasiłku okresowego nie może być niższa niż 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny. Okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. W rozpatrywanej sprawie poza sporem pozostaje okoliczność, że skarżąca spełnia przesłanki do uzyskania pomocy finansowej ze środków pomocy społecznej. Jest osobą bezrobotną i uzyskiwany przez nią dochód nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego. Jak wynika z akt sprawy, ustalając wysokość przyznanego zasiłku okresowego organy orzekające stanęły na stanowisku, że dochód skarżącej w miesiącu poprzedzającym złożenie wniosku wyniósł [...] zł ([...]), kryterium dochodowe wynosi 1053,00 zł (3x351=1053,00 zł), a zatem różnica pomiędzy kryterium dochodowym, a dochodem skarżącej wynosi [...] zł. Wysokość zasiłku okresowego w tym przypadku może zatem zawierać się w przedziale od 352,50 zł do 705,00 zł miesięcznie. Organ przyznał więc skarżącej zasiłek okresowy od dnia 1 lutego 2008 r. do dnia 30 kwietnia 2008 r. w wysokości 50% różnicy między kryterium dochodowym rodziny a dochodem tej rodziny, czyli w kwocie [...] zł miesięcznie. Jednak na podstawie analizy akt sprawy Sąd stanął na stanowisku, że nie można się zgodzić z tymi ustaleniami organów, ponieważ przed podjęciem kwestionowanych decyzji organy obu instancji nie wyjaśniły, czy zasiłek okresowy został stronie przyznany na jej wniosek, czy też z urzędu w oparciu o przepis art. 102 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. W aktach sprawy znajduje się wniosek skarżącej z dnia 7 stycznia 2008 r., w którym prosi ona o przyznanie "pomocy finansowej" ze względu na trudną sytuację życiową i materialną w jakiej się znalazła. O "pomocy finansowej" jest również mowa w przeprowadzonym przez pracownika pomocy społecznej w dniu 7 stycznia 2008 r. wywiadzie środowiskowym (cz. I str. 13 wywiadu). Jednak w żadnym z pism skarżąca nie określiła formy pomocy, z której chciałaby skorzystać. Również z treści wydanych decyzji nie wynika, czy przyznana pomoc jest skutkiem rozpatrzenia wniosku skarżącej z dnia 7 stycznia 2008 r. (ewentualnie, jak twierdzi skarżąca w złożonej skardze (k-3), drugiego wniosku z dnia 12 lutego 2008 r., którego nie ma w aktach administracyjnych sprawy), czy też jest skutkiem działań organu pomocy społecznej podjętych z urzędu w związku z uzyskanymi od skarżącej informacjami dotyczącymi sytuacji życiowej, w jakiej się znalazła. Brak zaś ustaleń w tym zakresie skutkuje wadliwością wydanych rozstrzygnięć w zakresie ustalenia okresu, na jaki zasiłek okresowy został przyznany, jak i co do wysokości przyznanego zasiłku okresowego, ponieważ od ustalenia trybu, w jakim została przyznana pomoc skarżącej zależy okres, z którego organ winien był obliczyć dochód skarżącej oraz termin, od którego pomoc ta mogła być przez organ przyznana. Z materiału dowodowego wynika, że Kierownik Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w C. wydał w niniejszej sprawie dwie decyzje. Jedną z nich przyznał skarżącej w miesiącu styczniu 2008 r. (na zakup opału) zasiłek celowy w wysokości [...] zł, drugą zaś decyzją z dnia [...] lutego 2008 r., będącą przedmiotem kontroli sądowej, zasiłek okresowy na okres od dnia 1 lutego do dnia 30 kwietnia 2008 r. Zgodnie z treścią art. 106 ust. 3 i 3a ustawy o pomocy społecznej świadczenia pieniężne z pomocy społecznej przyznaje się i wypłaca za okres miesiąca kalendarzowego, począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją. W przypadku gdy uprawnienie do świadczenia nie obejmuje pełnego miesiąca, świadczenie przyznaje się za niepełny miesiąc, a kwotę świadczenia ustala się, dzieląc pełne kwoty przez liczbę dni kalendarzowych tego miesiąca i mnożąc przez liczbę dni objętych świadczeniem. Zmiana dochodu osoby samotnie gospodarującej lub rodziny w okresie pobierania świadczenia pieniężnego nie wpływa na wysokość świadczenia pieniężnego, jeżeli kwota zmiany nie przekroczyła 10 % odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. W tej sytuacji prawnej, jeśli przyjąć, że zasiłek okresowy przyznany był na wniosek skarżącej z dnia 7 stycznia 2008 r., to zgodnie z przywołanym wyżej przepisem art. 106 ust. 3, powinien on być przyznany począwszy od miesiąca, w którym został złożony wniosek wraz z wymaganą dokumentacją, czyli od stycznia, a nie od lutego 2008 r. Ponadto organ powinien rozważyć podniesioną przez skarżącą kwestię utraty dochodu od miesiąca stycznia i wynikającej z tego konieczności ustalenia dochodu rodziny z tego właśnie okresu, a nie z miesiąca grudnia 2007 r. Przyznanie świadczenia od lutego 2008 r. było możliwe w niniejszej sprawie, jeśli świadczenie to byłoby przyznane z urzędu lub na wniosek skarżącej z lutego 2008 r. Jednak nawet w takiej sytuacji organ winien był wziąć pod uwagę treść art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, który stanowi, że za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o powszechnym ubezpieczeniu w Narodowym Funduszu Zdrowia oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Oznacza to, że w przypadku uznania, iż zasiłek okresowy został przyznany z urzędu, począwszy od miesiąca lutego 2008 r., organ powinien ponownie ustalić dochód skarżącej z miesiąca poprzedzającego przyznanie świadczenia tj. stycznia 2008 r., w którym to miesiącu zgodnie z treścią przeprowadzonego wywiadu środowiskowego (cz. I str. 3) dochód skarżącej składał się jedynie z comiesięcznie otrzymywanego zasiłku rodzinnego w wysokości [...] zł. Wobec powyższego, ustalając minimalną wysokość świadczenia w oparciu o przywołane wyżej przepis ustawy o pomocy społecznej, należało przyjąć inną kwotę. Ustawa o pomocy społecznej nie przewiduje odrębnych uregulowań prawnych określających tryb przyznawania świadczeń z urzędu. Powołany przepis art. 8 ust. 3 ww. ustawy należy zatem stosować odpowiednio. Z nadesłanych do Sądu akt sprawy wynika, że w tych istotnych kwestiach zachodzą poważne wątpliwości, które nie zostały wyjaśnione w toku postępowania administracyjnego. Brak także dowodów na to, że organ odwoławczy prowadził w tym kierunku postępowanie wyjaśniające. W świetle dokonanych ustaleń Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem art. 7, 77 § 1 i 80 kpa, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik rozstrzygnięcia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ powinien wyjaśnić zaistniałe w sprawie wątpliwości oraz uzupełnić materiał dowodowy w wyżej wskazanym zakresie. Dokonane ustalenia (dotyczące również trybu w jakim organ wydał rozstrzygnięcie) i ich ocena powinny zostać przedstawione w uzasadnieniu wydanej decyzji. Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.) orzekł jak w sentencji.