I SA/Wa 775/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Kosińska Sędziowie WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant referent stażysta Joanna Berbecka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi A. K., Z. K. i U. G. na postanowienie Ministra Skarbu Państwa z dnia [...] marca 2015 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania zażaleniowego w sprawie odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego zrealizowanie prawa do rekompensaty oddala skargę. Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe od postanowienia Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...]. Zaskarżone orzeczenie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. A. K. wystąpił do Wojewody [...] o wydanie zaświadczenia potwierdzającego zrealizowanie rekompensaty za nieruchomość – "kamienicę dwunastomieszkaniową pozostawioną przez właścicieli - moich dziadków O. K. zm. 1948 r. i O. K. z d. C. zm. 1962 r.". Postanowieniem z dnia [...] grudnia 2014 r., nr [...] Wojewoda [...] odmówił wydania zaświadczenia stwierdzającego zrealizowanie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez O. K. i O. K. we L. przy ul. [...], woj. [...]. Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ powołał treść art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. o realizacji prawa do rekompensaty z tytułu pozostawienia nieruchomości poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej Wojewodowie prowadza wojewódzkie rejestry zawierające dane dotyczące: 1) decyzji lub zaświadczeń, wydanych na podstawie tej ustawy lub odrębnych przepisów, potwierdzających prawo do rekompensaty; 2) osób, którym te prawa przysługują; 3) stanu i formy realizacji tych praw. Natomiast z art. 7 ust. 3 tej ustawy wynika, że osobom które posiadają zaświadczenia lub decyzje potwierdzające prawo do rekompensaty wydane na podstawie odrębnych przepisów i nie zrealizowały prawa do rekompensaty, występują do wojewody, który wydał decyzję lub do wojewody właściwego ze względu na siedzibę starosty, który wydał zaświadczenie lub decyzję, z wnioskiem o ujawnienie w rejestrze, o którym mowa w art. 19 ust. 1 wybranej formy realizacji prawa do rekompensaty zgodnie z art. 13 ust. 1 ustawy. Ujawnienie w rejestrze decyzji i zaświadczeń wydanych na podstawie odrębnych przepisów uzależnione jest od woli osób, którym to uprawnienie przyznano. Wojewoda [...] nie jest w stanie na podstawie rejestru wojewódzkiego zawierającego m.in. dane dotyczące decyzji lub zaświadczeń potwierdzających prawo do rekompensaty, wydanych na podstawie ustawy z dnia 8 lipca 2005 r. lub odrębnych przepisów potwierdzić jednoznacznie, czy prawo do rekompensaty nie zostało potwierdzone. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia wniosku w przedmiocie wydania zaświadczenia. A. K. wniósł zażalenie na powyższe postanowienie wskazując, że celem wystąpienia nie było uzyskanie zaświadczenia, a informacji dotyczącej rekompensaty za nieruchomość pozostawioną poza obecnym obszarem Polski przez T. C. W związku z wezwaniem organu administracji, w dniu 19 lutego 2015 r. do Ministra Skarbu Państwa wpłynęło własnoręcznie podpisane zażalenie A. K. z dnia [...] stycznia 2015 r. Na ww. zażaleniu znajduje się adnotacja: "Intencją moją nie jest wycofanie wniosku o wydanie zaświadczenia, lecz jego modyfikacja - czyli uzyskanie informacji w wyżej wymienionej sprawie". Minister Skarbu Państwa postanowieniem z dnia [...] marca 2015 r., nr [...] umorzył postępowanie zażaleniowe. Organ odwoławczy uzasadnił, że w świetle przepisu art. 105 § k.p.a:, jedyną przesłanką obligatoryjnego umorzenia postępowania jest jego bezprzedmiotowość. Postępowanie administracyjne należy uznać za bezprzedmiotowe, gdy brak jest podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (por. wyrok NSA z dnia 18 kwietnia 1995 r., sygn. akt SA/Łd 2424/94 - publ. ONSA z 1996 r. Nr 2, poz. 80). Przyczyny tak rozumianej bezprzedmiotowości postępowania mogą być różne. Wchodzą tutaj w grę zarówno zdarzenia faktyczne, jak i prawne. Charakter przyczyn powodujących bezprzedmiotowość postępowania nie ma znaczenia, bowiem powołany przepis nakazuje umorzenie postępowania, gdy stało się ono "z jakiejkolwiek przyczyny" bezprzedmiotowe (por. B. Brzeziński, M. Kalinowski, M. Masternak, A. Olesińska "Ordynacja podatkowa. Komentarz", TNOiK, Toruń 2002, str. 688-691). Bezprzedmiotowość postępowania oznacza brak któregoś z elementów stosunku materialnoprawnego, skutkującego tym, że nie można załatwić sprawy przez rozstrzygnięcie jej co do istoty. Jest to orzeczenie formalne, kończące postępowanie bez jego merytorycznego rozstrzygnięcia. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego to, m.in. brak przedmiotu postępowania. Tym przedmiotem jest zaś konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. W rozpatrywanej sprawie z treści zażalenia oraz dokonanego w dniu [...] lutego 2015 sprecyzowania żądania wynika, że celem wystąpienia A. K. jest modyfikacja jego wniosku i przedłożenie wniosku o udzielenie informacji. Minister zwrócił uwagę, że niniejsze postępowanie zażaleniowe toczy się na skutek odmowy wydania zaświadczenia stwierdzającego zrealizowanie prawa do rekompensaty za nieruchomość pozostawioną przez Pana O. K. i Panią O. K. we L. przy ul. [...], woj. [...] poza obecnymi granicami Rzeczypospolitej Polskiej. Skoro zatem intencją strony jest modyfikacja żądania w taki sposób, że wnosi o wydanie "informacji", a nie zaświadczenia, to de facto dochodzi do sytuacji w której następuje wycofanie jednego wniosku i zastąpienie go kolejnym. W związku z powyższym organ uznał, że doszło do zmiany przedmiotu postępowania, co wskazuje na wypełnienie dyspozycji zawartej w art 105 § 1 kpa. Minister zwrócił uwagę, że intencją strony jest pozyskanie w sposób odformalizowany informacji o zrealizowaniu prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez O. K. i O. K. Jednocześnie Minister zobowiązał Wojewodę [...] do udzielenia odpowiedzi na wystąpienie A. K. Skargę na powyższe postanowienie wnieśli A. K., Z. K. i U. G. Zaskarżonemu postanowieniu zarzucili obrazę art. 105 § 1 kpa w zw. z art. 3 pkt. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, poprzez bezzasadne umorzenie postępowania w sprawie i odmowę udzielenia informacji, dotyczącej kwestii publicznej, jaką - w myśl w/w ustawy - jest decyzja administracyjna. Wnieśli o kontynuowanie postępowania i poinformowanie, czy Wojewoda [...] zrealizował rekompensatę za pozostawiony przez O. i O. K. majątek nieruchomy, położony poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej. Skarżący uzasadnili, że odmowa wydania zaświadczenia, stwierdzającego zrealizowanie prawa do rekompensaty za nieruchomości pozostawione przez O. i O. K., poza obecnymi granicami, jest informacją publiczną, w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, bowiem dotyczy decyzji administracyjnej organu administracji państwowej. Publiczny charakter tej decyzji determinuje fakt, że jest ona wydawana przez organ w ramach jego nadanych ustawą kompetencji. Żądający informacji są niewątpliwie zainteresowani w uzyskaniu treści decyzji, ponieważ znajomość jej znajomość umożliwi dochodzenie przed sądem powszechnym ich praw. W tych warunkach umorzenie postępowania, odcinające zainteresowanych w sprawie skarżących od prawdy materialnej, jest działaniem nie znajdującym podstawy w przepisach prawa i godzącym w podstawowe prawa obywatela i zasady współżycia społecznego. Odpowiadając na wniesioną skargę Minister Skarbu Państwa wniósł o oddalenie skargi, jako bezzasadnej, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu postanowienia z dnia [...] marca 2015 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Kontrolując zaskarżone postanowienie pod kątem powyższych kryteriów Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Organ rozpatrujący zażalenie w ramach art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. może uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji , a podstawą do dokonania powyższego rozstrzygnięcia jest uprzednie stwierdzenie jego bezprzedmiotowości w rozumieniu art. 105 k.p.a. (p. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 sierpnia 1999 r. sygn. akt IV SA 1167/97). Zgodnie z art. 105 § 1 k.p.a. gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Organ administracji publicznej może ponadto umorzyć postępowanie na podstawie art. 105 § 2 k. p. a., jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (przy czym w przedmiotowej sprawie ze względu na brak wniosku strony sytuacja taka nie ma w sposób oczywisty miejsca). Innymi słowy, organ odwoławczy nie ma swobody w wyborze tego sposobu zakończenia postępowania odwoławczego, ponieważ jest ograniczony kryterium umorzenia postępowania określonym w art. 105 § 1 k.p.a., dotyczącym tylko przypadków, gdy postępowanie było bezprzedmiotowe. Przesłanka bezprzedmiotowości występuje natomiast w sytuacji, gdy brak było podstaw prawnych do merytorycznego rozstrzygnięcia danej sprawy w ogóle bądź nie było podstaw do jej rozpoznania w drodze postępowania administracyjnego (p. B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. W-wa 1998 r. str. 664). Instytucja umorzenia postępowania stanowi wyjątek od zasady załatwienia merytorycznego, czyli obowiązku rozstrzygnięcia kwestii co do jej istoty. Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy zauważyć należy, iż w zaskarżonym postanowieniu organ trafnie wywiódł, że analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że faktyczną intencją Skarżącego było uzyskanie od organu administracji informacji, czy inni następcy prawni zmarłych O. i O. K., dawnych właścicieli nieruchomości pozostawionej we Lwowie przy ul. [...] zrealizowali dotychczas związane z tą nieruchomością prawo do rekompensaty. Okoliczność ta znajduje potwierdzenie zarówno w treści złożonego zażalenia jak również w odręcznej adnotacji Skarżącego dokonanej na wskazanym zażaleniu, które wpłynęło do Ministra w dniu 19.02.2015 r., w konsekwencji uzupełnienia braku formalnego w postaci podpisu A. K, oraz sprecyzowania treści zgłoszonego przez niego żądania. Skarżący jednoznacznie wskazał tam, że jego intencją "nie jest wycofanie wniosku o wydanie zaświadczenia, lecz jego modyfikacja - czyli uzyskanie informacji w wyżej wymienionej sprawie". Wobec powyższego organ II instancji prawidłowo uznał, że tak sformułowany wniosek nie znajduje oparcia w obowiązujących przepisach postępowania administracyjnego. Prawidłowość ustaleń Ministra Skarbu Państwa potwierdza ponadto , zdaniem Sądu , treść złożonej w tej sprawie skargi. Pomimo zgłoszonego w niej żądania uchylenia zaskarżonego postanowienia, A. K. jednoznacznie domaga się "kontynuowania postępowania i udzielenia mu informacji, czy Wojewoda [...] zrealizował rekompensatę za majątek O. i O. K.", stwierdza także, że "żądający informacji Z. K., A. K. i M. G. są niewątpliwie zainteresowani w uzyskaniu treści decyzji..." Powyższe determinuje ocenę, że intencją Skarżącego A. K., jest uzyskanie od organu administracji informacji, czy za pozostawioną poza obecnymi granicami Rzeczpospolitej Polskiej przez jego poprzedników prawnych nieruchomość, zrealizowane zostało prawo do rekompensaty. To zaś potwierdza prawidłowość argumentacji Ministra Skarbu Państwa w zakresie oceny bezprzedmiotowości postępowania zażaleniowego prowadzonego w sprawie niniejszej. W ocenie Sądu, organ administracji nieprawidłowo oparł swoje rozstrzygnięcie na treści art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. zamiast na treści art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w ramach , którego winien uchylić zaskarżone postanowienie i umorzyć postępowanie pierwszej instancji, powyższe pozostaje jednakże , zdaniem Sądu, bez wpływu na wynik sprawy. Na marginesie wskazać należy, że Minister Skarbu Państwa w piśmie z dnia 21 maja 2013 r. udzielił Skarżącemu informacji, że w rejestrze centralnym - zawierającym m.in. dane dotyczące nieruchomości pozostawionych, dokumentów potwierdzających prawo do rekompensaty oraz osób uprawnionych - w chwili obecnej brak jest informacji o przedmiotowej nieruchomości. Mając powyższe na względzie, na mocy art. 151 p.p.s.a. Sąd orzekł, jak w sentencji.