I SA/Wa 776/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Magdalena Durzyńska Sędziowie Sędzia WSA Monika Sawa Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 21 stycznia 2020 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. M. i M. M. na postanowienie Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania 1. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie Starosty [...] z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...]; 2. zasądza od Wojewody [...] na rzecz skarżących A. M. i M. M. solidarnie kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewoda [...] postanowieniem z [...] sierpnia 2018 r. nr [...] utrzymał w mocy postanowienie Starosty Z. z [...] czerwca 2017 r. nr [...] odmawiające wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia na rzecz W. M. odszkodowania za nieruchomość o pow. [...] m² położoną w M., przejętą w 1964 r. na Skarb Państwa pod ul. [...] i [...]. Powyższe postanowienie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Starosta Powiatu Z. decyzją z [...] października 2006 r. nr [...], utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2009 r. nr [...], umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie wszczęte na wniosek W. M. w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość położoną w M., zajętą pod ul. [...] i [...], uznając, że obowiązujące przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami nie przewidują możliwości ustalenia odszkodowania za nieruchomości przejęte w trybie ustawy z dnia 26 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli. W. M. pismem z [...] lutego 2016 r. wystąpił do Wojewody [...] o ustalenie odszkodowania za ww. nieruchomość. Starosta Z. postanowieniem z [...] czerwca 2017 r. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za przedmiotową nieruchomość, argumentując, że w sprawie zapadło już ostateczne rozstrzygnięcie, a zatem, nie ma możliwości wszczęcia kolejnego postępowania administracyjnego. W. M. wniósł zażalenie na ww. postanowienie. Wojewoda [...] rozpoznając sprawę przytoczył treść art. 61a § 1 kpa podkreślając, że przepis ten przewiduje dwie sytuacje uzasadniające odmowę wszczęcia postępowania. Pierwsza z nich ma miejsce, gdy żądanie wszczęcia postępowania pochodzi od osoby niebędącej stroną tego postępowania. Druga natomiast występuje, gdy postępowanie administracyjne nie może zostać wszczęte przez organ z innych uzasadnionych przyczyn. Do takich przyczyn należą sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło rozstrzygnięcie. Organ przytoczył stanowisko wyrażone w orzecznictwie i doktrynie odnoszące się do sytuacji, gdy kierowane do organu administracji publicznej żądanie wszczęcia postępowania dotyczy sprawy już wcześniej rozstrzygniętej (tożsamość sprawy) i zaznaczył, że dopóki w obrocie prawnym funkcjonuje decyzja rozstrzygająca sprawę merytorycznie w sposób ostateczny, kolejne postępowanie dotyczące tej samej materii staje się niedopuszczalne i to niezależnie od prawidłowości tej decyzji. Wojewoda [...] wskazał, że w rozpoznawanej sprawie Starosta Z. odmawiając wszczęcia postępowania powołał się na przesłankę wystąpienia "innych uzasadnionych przyczyn" uniemożliwiających zainicjowanie postępowania administracyjnego, wskazując, że toczyło się już uprzednio postępowanie wszczęte na skutek wniosku W. M. i w sprawie została wydana decyzja z [...] października 2006 r., utrzymana w mocy decyzją z [...] grudnia 2009 r., umarzająca jako bezprzedmiotowe postępowanie dotyczące ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość położoną w M. Tym samym zdaniem organu drugiej instancji w przedmiotowej sprawie zachodzi tożsamość podmiotowo - przedmiotowa sprawy prawomocnie rozstrzygniętej oraz tej, której wszczęcia domaga się strona. Konsekwencją wszczęcia i prowadzenia kolejnego postępowania w sprawie uprzednio rozstrzygniętej decyzją, pozostającą w obrocie prawnym, byłaby nieważność decyzji wydanej w takim postępowaniu. Ze względu na fakt, że wydanie nowej decyzji w sprawie, bez wzruszenia poprzedniej, aktualizowałoby przesłankę z art. 156 § 1 pkt 3 kpa, Starosta Z. zasadnie, w oparciu o art. 61a § 1 kpa, odmówił wszczęcia postępowania w sprawie. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł W. M. podnosząc, że jest ono wadliwe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 9 stycznia 2019 r. sygn. akt IV SA/Wa 2797/18 zawiesił postępowanie, z uwagi na zgon skarżącego. Z kolei postanowieniem z 12 czerwca 2019 r. sygn. akt I SA/Wa 776/19, po ustaleniu następców prawnych zmarłego, Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe. Następnie spadkobiercy zmarłego – A. M. i M. M. pismami z dnia [...] i [...] lipca 2019 r. podtrzymali skargę złożoną przez W. M. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji orzekając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów Sąd uznał, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Zaskarżone postanowienie wydane zostało na podstawie art. 61a § 1 kpa, zgodnie z którym w sytuacji, gdy żądanie wszczęcia postępowania, w rozumieniu art. 61 kpa, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Powołany przepis – jak słusznie zauważył organ w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia - wprowadza dwie przesłanki odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego, tj. wniesienie żądania przez osobę niebędącą stroną oraz inne uzasadnione przyczyny niemożności prowadzenia postępowania. W rozpoznawanej sprawie organy administracji publicznej odmówiły wszczęcia postępowania w sprawie ustalenia odszkodowania za nieruchomość o pow. [...] m² położoną w M. przejętą w 1964 r. na rzecz Skarb Państwa pod ul. [...] i [...], powołując się na funkcjonowanie w obrocie prawnym ostatecznej decyzji rozstrzygającej tożsamą sprawę. Jak wskazano Starosta Powiatu Z. decyzją z [...] października 2006 r., utrzymaną w mocy decyzją Wojewody [...] z [...] grudnia 2009 r., po rozpoznaniu wniosku W. M. umorzył jako bezprzedmiotowe postępowanie w sprawie ustalenia odszkodowania za opisaną wyżej nieruchomość. Zdaniem Sądu stanowisko organów jest wadliwe. Zauważyć trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że umorzenie postępowania administracyjnego jest zakończeniem postępowania w danej instancji indywidualnej sprawy bez merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a to oznacza, że organ wydając decyzję o umorzeniu postępowania kończy ją w sposób wskazany w art. 105 kpa, z powodu pojawienia się trwałej przeszkody uniemożliwiającej ukształtowanie stosunku materialnoprawnego. Decyzja wydana na podstawie art. 105 § 1 kpa jest więc decyzją o znaczeniu czysto procesowym, formalnym i kończy sprawę w danej instancji w inny sposób, niż przez rozstrzygnięcie sprawy co do istoty w całości lub części. Umorzenie postępowania w sprawie przez organ administracji oznacza zatem jego zakończenie, a więc przerwanie i uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu. Decyzja umarzająca postępowanie nie rozstrzyga o istocie sprawy, wywiera natomiast skutek procesowy (kończy sprawę w danej instancji). W tak zakończonej sprawie nie dochodzi do skonkretyzowania w drodze decyzji administracyjnej indywidualnych uprawnień (obowiązków) wynikających z prawa materialnego i ich oceny przeprowadzonych w świetle regulacji zawartych w przepisach prawa materialnego. Innymi słowy decyzja o umorzeniu postępowania administracyjnego wywołuje zupełnie inne skutki niż decyzja rozstrzygająca merytorycznie sprawę w całości lub w części. W orzecznictwie wskazuje się również, że decyzja ostateczna ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku z podstawą prawną stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia, a ponadto tylko między tymi samymi stronami. Istnienie tożsamości sprawy zachodzi więc w przypadku występowania tych samych podmiotów w sprawie, tego samego stanu prawnego, w niezmienionym stanie faktycznym sprawy oraz tego samego przedmiotu, rozumianego jako interesy prawne lub obowiązki, które następnie po wydaniu decyzji stają się prawem nabytym (jego brakiem) lub obowiązkami prawnymi określonych podmiotów. Koniecznym warunkiem wydania postanowienia w oparciu o art. 61a § 1 kpa, jest zaś stwierdzenie tożsamości stosunku administracyjnoprawnego występującego pomiędzy sprawą zakończoną wydaniem ostatecznej decyzji oraz powtórnym podaniem o wszczęcie postępowania administracyjnego. Zgodzić się trzeba z organami orzekającymi, że nie można ponownie żądać wszczęcia postępowania w sprawie już raz rozstrzygniętej decyzją ostateczną. Wydanie decyzji w sprawie załatwionej już uprzednio decyzją ostateczną powoduje bowiem, że późniejsza decyzja obarczona będzie wadą nieważności, o której mowa art. 156 § 1 pkt 3 kpa (res iudicata). Zdaniem Sądu jednakże wbrew twierdzeniom organów nie można uznać, że wydając decyzję umarzającą postępowanie organ dokonał merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy, a tym samym, że zachodzi tożsamość przedmiotowa i podmiotowa sprawy zakończonej przedmiotową decyzją oraz sprawy, której wszczęcia domagał się W. M. w piśmie z [...] lutego 2016 r. Jeszcze raz podkreślić trzeba, że wydanie decyzji umarzającej postępowanie administracyjne w trybie art. 105 § 1 kpa nie może stanowić przyczyny uzasadniającej odmowę wszczęcia postępowania w oparciu o przepis art. 61a § 1 kpa. W rozpoznawanej sprawie doszło zatem do naruszenia przez organy obu instancji przepisów postępowania, tj. art. 61a § 1 kpa w związku z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 kpa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co uzasadnia uchylenie wydanych w sprawie rozstrzygnięć. W ocenie Sądu w sprawie nie zaistniały przesłanki do wydania postanowienia odmawiającego wszczęcia postępowania administracyjnego. W okolicznościach niniejszej sprawy wniosek strony powinien skutkować wszczęciem postępowania i przeprowadzeniem postępowania wyjaśniającego, a następnie wydaniem stosownej decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni wskazane wyżej kwestie. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c oraz art. 200 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł jak w sentencji. Rozpatrzenie sprawy w trybie uproszczonym nastąpiło na podstawie art. 119 pkt 3 w związku z art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.