I SA/Wa 777/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Bożena Marciniak, sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz (spr.), asesor WSA Anna Milicka-Stojek, Protokolant starszy referent Aleksandra Cymerska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie z dnia 12 kwietnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego 1. uchyla zaskarżone orzeczenie, 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie na rzecz skarżącego Miasta [...] 680 (sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowaniu sądowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie orzeczeniem z 12 kwietnia 2021 r. nr [...] umorzyło postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego części nieruchomości gruntowej położonej w [...] przy ul. [...], ozn. jako działka nr ew. [...] z obrębu [...], wszczęte wypowiedzeniem z 23 listopada 2018 r. nr [...]. Powyższe orzeczenie wydane zostało w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy: Prezydent [...] pismem z 23 listopada 2018 r. (doręczonym 12 grudnia 2018 r.), wypowiedział użytkownikowi wieczystemu [...] Spółdzielni Mieszkaniowej [...] wysokość dotychczasowej opłaty rocznej z posiadanego udziału w prawie użytkowania wieczystego opisanej wyżej nieruchomości gruntowej, a tym samym użytkownik wieczysty otrzymał propozycję wnoszenia, od dnia 1 stycznie 2019 r., opłaty rocznej w nowej wysokości. Użytkownik wieczysty złożył wniosek przeciwko Prezydentowi [...], o uznanie, że aktualizacja opłaty jest nieuzasadniona bądź uzasadniona w innej wysokości. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie rozpoznając sprawę wskazało, zgodnie z dyspozycją art. 77 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2020 r. poz. 1990 ze zm.), wysokość opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego nieruchomości gruntowej, z zastrzeżeniem ust. 2 i 2a, podlega aktualizacji nie częściej niż raz na 3 lata, jeżeli wartość tej nieruchomości ulegnie zmianie. Zaktualizowaną opłatę roczną ustala się, przy zastosowaniu dotychczasowej stawki procentowej, od wartości nieruchomości określonej na dzień aktualizacji opłaty. Aktualizacji opłaty rocznej dokonuje się z urzędu albo na wniosek użytkownika wieczystego nieruchomości gruntowej, na podstawie wartości nieruchomości gruntowej określonej przez rzeczoznawcę majątkowego. Stosownie do art. 78 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia. W myśl art. 78 ust. 2 powołanej ustawy, użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, zwanego dalej "kolegium", wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości. Organ zaznaczył, że w przedmiotowej sprawie przesądzające znaczenie ma przepis art. 4 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), który wszedł w życie z dniem 13 lutego 2019 r. Stosownie do ust. 1 ww. przepisu, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r, a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia wżycie niniejszej ustawy umarza się. Przepis ten oznacza, że z dniem wejścia w życie ww. ustawy umarza się postępowanie w sprawie aktualizacji opłat, jeśli zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a zatem gdy wypowiedzenie zostało doręczone po dniu 5 października 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie podkreśliło, że ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu prawnego na dzień rozpatrywania wniosku. Tym samym należało umorzyć postępowanie w sprawie wszczętej wypowiedzeniem z 23 listopada 2018 r. Miasto [...] wniosło skargę na powyższe orzeczenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie zarzucając naruszenie: 1) art. 4 ust. 1 i ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, poprzez niewłaściwe zastosowanie do stanu faktycznego sprawy, 2) art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, przez niezastosowanie do stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skargi przytoczono argumenty na poparcie podnoszonych zarzutów wskazując w szczególności, że z przepisu art. 4 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. wynika, że przesłankami umorzenia postępowania aktualizacyjnego są po pierwsze - wszczęcie postępowania po dniu 5 października 2018 r. oraz po drugie brak skutecznego doręczenia wypowiedzeń dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Dla zaistnienia podstaw do umorzenia postępowania na podstawie tego przepisu obie przesłanki muszą wystąpić łącznie. Skarżący zaznaczył, że w niniejszej sprawie nie zostały spełnione przesłanki umorzenia, albowiem wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty rocznej zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym ww. nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Tym samym zaskarżone orzeczenie SKO w Warszawie jest wadliwe. W oparciu o powyższe wniesiono o uchylenie w całości zaskarżonego orzeczenia oraz przekazanie sprawy do SKO w Warszawie celem ponownego rozpoznania. Skarżący wystąpił jednocześnie z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia skargi. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Warszawie w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego orzeczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 11 maja 2023 r. sygn. akt I SA/Wa 777/23 przywrócił termin do wniesienia skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Wobec przywrócenia terminu do wniesienia skargi przed tutejszym Sądem zawisła sprawa ze skargi Miasta [...] na orzeczenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Warszawie o umorzeniu postępowania. Organ, umarzając postępowanie w sprawie, podał jako podstawę prawną jego wydania m.in. art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej. W pierwszej kolejności wskazać należy, że z sentencji zaskarżonej decyzji wynika, że została wydana na podstawie art. 3 ust. 2 ustawy z dnia 31 stycznia 2019 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz ustawy o przekształceniu prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów (Dz. U. z 2019 r. poz. 270), który stanowi, że z dniem wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się postępowania w sprawach ustalenia lub aktualizacji stawek procentowych opłat, o których mowa w art. 21 ust. 1 ustawy zmienianej w art. 2, jeżeli dotyczą nieruchomości, o których mowa w art. 72 ust. 3 pkt 3b ustawy zmienianej w art. 1, natomiast uzasadnienie tej decyzji wprost wskazuje, że zapadła na podstawie art. 4 ust.1 ustawy zmieniającej. Zgodnie z jego treścią, jeżeli postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia dotychczasowej wysokości tej opłaty nie zostały skutecznie doręczone wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r., roczna opłata przekształceniowa jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego, która obowiązywała przed aktualizacją. Z kolei ust. 2 stanowi, że postępowania, o których mowa w ust. 1, niezakończone w dniu wejścia w życie niniejszej ustawy umarza się. W ocenie Sądu, wydanie orzeczenia umarzającego postępowanie w trybie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej wymaga od organu ustalenia czy w sprawie spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 tej ustawy. Oznacza to, że nie każde postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej wszczęte po dniu 5 października 2018 r. podlegać będzie umorzeniu. Użyty w omawianym przepisie zwrot "postępowania, o których mowa w ust. 1" dotyczy bowiem, nie wszystkich postępowań w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, a jedynie tych, w których nie doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia tej opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Za takim rozumieniem tego przepisu przemawia wykładnia systemowa, biorąca pod uwagę cel jego ustanowienia oraz procedurę aktualizacji opłaty rocznej, w tym zapewnienie użytkownikom wieczystym ochrony przed nieuzasadnioną aktualizacją tej opłaty. Jak stanowi art. 78 u.g.n., aktualizacji opłaty rocznej dokonuje właściwy organ, wypowiadając w formie pisemnej wysokość dotychczasowej opłaty w terminie do dnia 31 grudnia roku poprzedzającego oraz przesyłając równocześnie ofertę przyjęcia nowej wysokości opłaty rocznej. W wypowiedzeniu należy wskazać sposób obliczenia nowej wysokości opłaty rocznej i pouczyć użytkownika wieczystego o sposobie zakwestionowania wypowiedzenia (ust. 1). Użytkownik wieczysty może, w terminie 30 dni od dnia otrzymania wypowiedzenia, złożyć do samorządowego kolegium odwoławczego właściwego ze względu na miejsce położenia nieruchomości, wniosek o ustalenie, że aktualizacja opłaty rocznej jest nieuzasadniona albo jest uzasadniona w innej wysokości (ust. 2). W związku z przekształceniem z dniem 1 stycznia 2019 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów zabudowanych na cele mieszkaniowe w prawo własności tych gruntów, na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 lipca 2018 r., wprowadzono opłatę przekształceniową, która zgodnie z art. 7 ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. jest równa wysokości opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego. Z kolei w art. 21 ust. 1 tej ustawy określono, że postępowania w sprawach aktualizacji opłat rocznych z tytułu użytkowania wieczystego oraz aktualizacji lub ustalenia stawek procentowych tych opłat, wszczęte i niezakończone przed dniem przekształcenia (tj. przed dniem 1 stycznia 2019 r.), toczą się nadal po tym dniu na podstawie przepisów dotychczasowych. Zasadą jest zatem, że postępowania w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, o ile zostały wszczęte na podstawie art. 78 u.g.n. przed dniem 1 stycznia 2019 r., toczą się dalej według dotychczasowych przepisów, a ich wynik, tzn. ustalenie czy aktualizacja była uzasadniona, będzie miał wpływ na wysokość opłaty przekształceniowej. W tym kontekście należy interpretować przepisy art. 4 ustawy zmieniającej, które wprowadziły wyjątek od powyższej zasady. Ustawodawca uznał, że w przypadku, gdy postępowanie w sprawie aktualizacji zostało wszczęte po dniu 5 października 2018 r., a wypowiedzenia nie zostały skutecznie doręczone wszystkim użytkownikom wieczystym, roczna opłata przekształceniowa będzie równa wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji. Skutkiem wprowadzonego rozwiązania postępowanie w sprawie aktualizacji opłaty rocznej, jeśli spełnione zostały wszystkie przesłanki wymienione w art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej, stało się bezprzedmiotowe. Skoro bowiem w myśl tego przepisu opłata przekształceniowa równa się wysokości opłaty rocznej sprzed aktualizacji, kontrola zasadności aktualizacji przez SKO staje się zbędna. Odmienna sytuacja wystąpi, gdy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia dotychczasowej wysokości opłaty wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. Wówczas przepis art. 4 ust. 1 ustawy zmieniającej nie znajdzie zastosowania, a więc a contrario roczna opłata przekształceniowa równać się będzie wysokości opłaty rocznej po aktualizacji. Umorzenie postępowania przez organ w takim przypadku pozbawi stronę możliwości kontroli zasadności aktualizacji. Tymczasem strona uprawniona jest do takiej kontroli na podstawie art. 78 ust. 2 u.g.n. w zw. z art. 21 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2018 r. Z tych przyczyn, zdaniem Sądu, umorzenie postępowania przez organ na podstawie art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej może nastąpić tylko, gdy spełnione zostały wszystkie przesłanki określone w art. 4 ust. 1 tej ustawy, tj. zarówno dotyczące daty wszczęcia postępowania, jak i okoliczności doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości. W rozpoznawanej sprawie nie budzi wątpliwości, że wszczęcie postępowania nastąpiło po dniu 5 października 2018 r., a przed dniem 1 stycznia 2019 r. Z dokumentów dołączonych przez Miasto Warszawa nie wynikało jednak czy została spełniona druga z przesłanek umorzenia postępowania tj. czy doszło do skutecznego doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym nieruchomości przed dniem 1 stycznia 2019 r. Rozpoznając sprawę SKO nie zażądało wskazanych informacji ani nie odniosło się do tej kwestii w uzasadnieniu kontrolowanego obecnie orzeczenia. Miasto Warszawa co prawda dołączyło do skargi dowody doręczenia wypowiedzenia współużytkownikom wieczystym nieruchomości, jednakże przedłożenie ich na tym etapie postępowania oznacza, że organ nie dokonał ich oceny, także w zakresie ustalenia, że doszło do doręczenia wypowiedzenia wszystkim współużytkownikom wieczystym spornej nieruchomości. W związku z powyższym Sąd uznał, że organ przedwcześnie stwierdził, że w sprawie spełnione zostały przesłanki do zastosowania art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej i w konsekwencji do umorzenia postępowania. Organ naruszył więc zasady prawidłowego zebrania i oceny materiału dowodowego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a przez to naruszył również przepisy prawa materialnego, tj. art. 4 ust. 2 ustawy zmieniającej. Biorąc powyższe pod uwagę Sąd, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.