I SA/Wa 779/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bogdan Wolski Sędziowie Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędzia WSA Przemysław Żmich (spr.) Protokolant Zbigniew Dzierzęcki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lipca 2010 r. sprawy ze skargi Miasta W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu nieruchomości oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2010 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. , utrzymał w mocy decyzję Starosty P. z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] orzekającą o zwrocie na rzecz H. L. , I. B. i T. S. niezabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul.[...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m² (dawna działka nr[...], obręb[...]) oraz zobowiązującą w/w osoby do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczonej nieruchomości w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] podał, że Starosta P. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz H. L. , I. B. i T. S. opisanej wyżej nieruchomości oraz równocześnie zobowiązał w/w osoby do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania. Organ I instancji swoją decyzję uzasadnił tym, że przedmiotowa nieruchomość nie została wykorzystana na cel wywłaszczenia, jakim była budowa obiektów [...]. Odwołanie od decyzji Starosty P. wniósł Prezydent W., domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji, z uwagi na wykorzystanie wywłaszczonej nieruchomości zgodnie z celem wywłaszczenia. W ocenie skarżącego na działce nr [...] w obrębie [...] (dawna działka nr[...], obręb [...]) wybudowano ciąg pieszo-rowerowy zapewniający dostęp do [...] okolicznym mieszkańcom. Na zwracanej nieruchomości znajduje się również część [...] stanowiącego strefę ochronną [...]. Wojewoda [...] rozpatrując sprawę stwierdził, że działka będąca przedmiotem postępowania stanowi nieruchomość oznaczoną dawniej jako działka ewidencyjna nr[...], z obrębu[...], wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] listopada 1986 r., nr[...]. Skarb Państwa nabył przedmiotową nieruchomość pod realizację celu publicznego – budowę obiektów towarzyszących [...], zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia [...] marca 1985 r., nr [...] nr[...]. Wnioskiem z dnia 19 stycznia 1998 r. o zwrot wywłaszczonej nieruchomości wystąpiła poprzednia właścicielka – M. S. Pismem z dnia 22 października 2007 r. powyższy wniosek podtrzymali spadkobiercy M. S. : H. L. , I. B. i T. S. Decyzją z dnia [...] listopada 2006 r., nr [...] Starosta P. orzekł o zwrocie wywłaszczonej nieruchomości na rzecz M. S. . Od niniejszej decyzji odwołanie wniósł Prezydent W. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r., nr [...] Wojewoda [...] uchylił zaskarżoną decyzję w całości w związku z wydaniem rozstrzygnięcia w stosunku do zmarłej osoby. Po ponownym rozpatrzeniu sprawy Starosta P. decyzją z dnia [...] lipca 2009 r., nr [...] orzekł o zwrocie na rzecz H. L. , I. B. i T. S. niezabudowanej nieruchomości położonej w W. przy ul.[...], oznaczonej jako działka ewid. nr [...] w obrębie [...] o pow. [...] m² (dawna działka nr [...], obręb [...]) oraz zobowiązał w/w osoby do zwrotu na rzecz Miasta W. zwaloryzowanego odszkodowania z tytułu wywłaszczonej nieruchomości w kwocie [...] zł. Wojewoda [...] w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] marca 2010 r., nr [...] stwierdził, że bezspornym jest, że cel, na który przejęto przedmiotową nieruchomość nie został zrealizowany. Z protokołu wizji lokalnej przeprowadzonej w dniu 27 marca 2009 r. jednoznacznie wynika, iż na omawianej nieruchomości nie zrealizowano żadnych obiektów kubaturowych. Zgodnie z protokołem z oględzin działka nr [...] stanowi w części drogę utwardzoną, wyłożoną tłuczniem, będącą drogą dojazdową do[...] , natomiast w pozostałej części porośnięta jest drzewami. Na działce znajduje się również fragment [...]. Wojewoda [...] podał również, że z pisma Naczelnika Wydziału Infrastruktury Urzędu Miasta W. z dnia 17 czerwca 2008 r. , nr [...] wynika, że droga znajdująca się na wywłaszczonej nieruchomości nie stanowi pasa drogowego żadnej ulicy. Organ wojewódzki podkreślił ponadto, że z treści sporządzonego operatu szacunkowego wynika, że działka stanowiąca przedmiot niniejszego postępowania stanowi nieruchomość niezabudowaną, która w dacie wywłaszczenia użytkowana była rolniczo. Zdaniem organu na rolniczy charakter nieruchomości wskazuje wypis z rejestru gruntów, zgodnie z którym działka nr [...] stanowi użytki rolne – grunty orne, a nie drogi. Wojewoda [...] ustosunkowując się do argumentu Prezydenta W., że zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obszaru[...], zatwierdzonego uchwałą Rady W. z dnia [...] lipca 2008 r., nr [...], działka ewid. nr [...] z obrębu [...] położona jest na terenie oznaczonym symbolem[...] – tereny ciągów pieszo-rowerowych w zieleni urządzonej stwierdził, że przeznaczenie nieruchomości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego nie stanowi negatywnej przesłanki zwrotu wywłaszczonej nieruchomości. W ocenie organu odwoławczego, spełnione zostały wymogi określone w art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, uzasadniające zwrot wywłaszczonej nieruchomości na rzecz spadkobierców byłej właścicielki. Skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto W. wnosząc o jej uchylenie oraz o uchylenie poprzedzającej ją decyzji organu I instancji oraz zasądzenie od strony przeciwnej kosztów sądowych w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Kwestionując zaskarżoną decyzję zarzuciło jej, że na działce nr [...], wzdłuż wschodniego ogrodzenia [...], wybudowano drogę stanowiącą ciąg pieszo-rowerowy, zapewniający dostęp do [...] okolicznym mieszkańcom. Powyższe może być uznane jako obiekt towarzyszący budowie [...]. Fakt, że nie wydano pozwolenia na budowę nie oznacza, zdaniem skarżącego, że nie zrealizowano celu wywłaszczenia, ponieważ tłuczniowanie drogi nie wymagało uzyskania takiego pozwolenia. Droga natomiast nie musi być zaliczana do jednej z kategorii dróg publicznych aby była ogólnie dostępna. Miasto W. uzasadnieniu skargi zaznaczyło również, że [...] istniejący na spornej nieruchomości stanowi strefę ochronną [...] co oznacza, że jego realizacja jest zgodna z celem wywłaszczenia. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje. Skarga nie jest uzasadniona. Jak wynika z akt sprawy, decyzją Kierownika Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu W. z dnia [...] listopada 1986 r., nr[...], działka nr ewid. [...] z obrębu[...] , o pow. [...] m ², została wywłaszczona na rzecz Skarbu Państwa, który nabył przedmiotową nieruchomość pod realizację celu publicznego – budowę obiektów towarzyszących [...], zgodnie z decyzją o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia [...] marca 1985 r., nr [...], nr [...]. W przedmiotowym postępowaniu miały więc zastosowanie przepisy rozdziału 6 dział III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r., który to rozdział reguluje zasady zwrotu wywłaszczanych nieruchomości. Wniosek z dnia 19 stycznia 1998 r. poprzedniej właścicielki –M. S. , podtrzymany pismem z dnia 22 października 2007 r. przez jej spadkobierców: H. L. , I. B. i T. S. (postanowienie Sądu Rejonowego W. z dnia [...] sierpnia 2006 r., sygn. akt [...]) rozpatrywany był w oparciu o przesłanki z art. 136 i art. 137 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. Stosownie bowiem do treści art. 136 ust. 3 powołanej ustawy, zasadniczą okolicznością, jaką organ administracji publicznej winien badać w sprawie o zwrot wywłaszczonej nieruchomości jest jej zbędność z punktu widzenia celu na jaki została nabyta. O tym, kiedy nieruchomość można traktować jako zbędną rozstrzyga art. 137 w/w ustawy, stanowiąc w ust. 1, iż nieruchomość uznaje się za zbędną na cel wywłaszczenia, jeżeli pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Badając w jaki sposób wykorzystana została działka nabyta od M. S. w 1986 roku organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające poparte zebranym materiałem dowodowym. W toku tegoż postępowania Wojewoda [...] kierował się prawidłową wykładnią powołanych norm prawnych, przyjmując zasadnie, iż o tym, czy nieruchomość stała się zbędna decyduje cel, na jaki została wywłaszczona. Zatem prawidłowo przeprowadził ocenę stanu faktycznego na dzień złożenia wniosku o zwrot wywłaszczonej nieruchomości. W toku tak przeprowadzonego postępowania, po wizji lokalnej mającej miejsce w dniu 27 marca 2009 r. organ odwoławczy ustalił, iż na wywłaszczonej nieruchomości nie zrealizowano żadnych obiektów kubaturowych. Działka nr [...] stanowi bowiem w części drogę utwardzoną, wyłożoną tłuczniem, będącą drogą dojazdową do [...], natomiast w pozostałej części porośnięta jest drzewami. Na działce znajduje się ponadto fragment [...]. Niewątpliwie zatem w stosunku do tego terenu nie został osiągnięty cel, na jaki działka ta została nabyta. Należy bowiem podkreślić, iż cel wywłaszczenia musi być ujmowany konkretnie i ściśle. W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowany jest konsekwentnie pogląd, iż zbędność nieruchomości na cel, który uzasadniał wywłaszczenie, musi być oceniana na podstawie tych samych kryteriów, co jej niezbędność określona w postępowaniu wywłaszczeniowym (wyrok NSA z dnia 21 października 1991 r., sygn. akt IV SA 914/91, niepubl.; wyrok NSA z dnia 22 października 1993 r., sygn. akt SA/Kr 477/93 niepubl.). W toku czynności postępowania ustalono, iż działka nr ewid. [...] (dawna działka nr[...]) została nabyta w celu realizacji budowy obiektów towarzyszących [...], co wynika z decyzji z dnia [...] marca 1985 r., nr[...], nr [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji. Fakt, że aktualnie działki objęte wnioskiem o zwrot stanowią teren niezabudowany ewidentnie świadczy o nie zrealizowaniu na nich celu wywłaszczenia. Powyższe potwierdza pismo M. z dnia 6 lutego 2001 r. informujące, że na działce nr [...] nie wybudowano obiektów towarzyszących[...]. Sąd stwierdził, że w sprawach zwrotu wywłaszczonych nieruchomości istotne jest to, czy w określonym przedziale czasowym rozpoczęto prace związane z realizacją celu wywłaszczenia lub, czy po upływie określonego czasu cel ten został zrealizowany. W rozpatrywanej sprawie z całości dokumentacji wynika, że na działce nr ewid. [...] nie zrealizowano budowy obiektów towarzyszących [...] w terminach określonych art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami. W związku z powyższym zasadnym było orzeczenie o zwrocie spadkobiercom M. S. wywłaszczonej nieruchomości. Sąd uznał ponadto, że określenie kwoty należnej do zwrotu na rzecz Miasta W. w wysokości zwaloryzowanego odszkodowania ustalonego za grunt wywłaszczonej nieruchomości na podstawie operatu szacunkowego wykonanego przez rzeczoznawcę majątkowego mgr inż. A. K. z [...] maja 2009 r. jest prawidłowe. Odnosząc się zaś do zarzutów zawartych w skardze, że na działce nr [...], wzdłuż wschodniego ogrodzenia [...], wybudowano drogę stanowiącą ciąg pieszo-rowerowy, zapewniający dostęp do [...] okolicznym mieszkańcom Sąd stwierdził, że powyższa droga utwardzona tłuczniem nie stanowi pasa drogowego żadnej ulicy (pismo Naczelnika Wydziału Infrastruktury Urzędu Miasta W. z dnia 17 czerwca 2008 r., nr[...]) i nie jest zaliczana do żadnej kategorii dróg publicznych w myśl ustawy o drogach publicznych. Ponadto sam fakt ogólnej dostępności ciągu służącego okolicznym mieszkańcom jako dostęp do [...] świadczy o tym, że działka na której się on znajduje nie służy celom, na jaki została wywłaszczona. Podnoszony w skardze argument dotyczący [...] istniejącego na spornej nieruchomości, który zdaniem Prezydenta W. stanowi strefę ochronną [...], również uznać należy za nietrafny. Sąd zauważył, że w planie zagospodarowania terenu budowy [...] zaznaczono od strony wschodniej jedynie proponowany ewentualny przebieg granicy strefy ochronnej [...]. Z decyzji o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej z dnia [...] marca 1985 r., nr[...],[...]oraz decyzji wywłaszczeniowej z [..] listopada 1985 r., nr [...] wynika, że celem wywłaszczenia nie było utworzenie strefy ochronnej, lecz budowa obiektów [...]. Z mapy sytuacyjno – wysokościowej sporządzonej 12 września 1983 r. wynika, że strefy ochronne dla przedmiotowej inwestycji były ustanawiane na podstawie odrębnych decyzji (np. decyzji [...] kwietnia 1983 r., nr[...]). Stanowiąca podstawę ustalenia celu wywłaszczenia w niniejszej sprawie decyzja nr[...], [...] o ustaleniu miejsca i warunków realizacji inwestycji budowlanej, wydana na podstawie § 9 ust. 1 rozporządzenia Ministra Gospodarki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 20 lutego 1975 r. w sprawie nadzoru urbanistyczno-budowlanego (Dz. U. z 1975 r. Nr 8, poz. 48 ze zm.), nie określa strefy ochronnej, mimo że przepis § 8 ust. 2 pkt 1 powyższego rozporządzenia, dawał organowi podstawę prawną aby – w razie potrzeby – określić w decyzji tego rodzaju teren strefy ochronnej inwestycji. Stwierdzić zatem należy, że ustalenie strefy ochronnej nie było podstawą do wydania decyzji wywłaszczeniowej w niniejszej sprawie. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.)