I SA/Wa 779/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Monika Sawa, sędzia WSA Iwona Kosińska, asesor WSA Anna Fyda-Kawula (spr.), po rozpoznaniu w dniu 23 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji oddala skargę. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] na podstawie art. 156 § 1 pkt 2, art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., zwanej dalej: k.p.a.) po wszczęciu postępowania z urzędu stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 2000 r. nr [...]. Zaskarżona decyzja została wydana w następującym stanie faktycznym i prawnym. Wojewoda [...] ww. decyzją z [...] września 2000 r. na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 46, poz. 543), art. 2 i art. 42 ustawy z dnia 6 lipca 1995 r. o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" (Dz. U Nr 95 poz. 474) oraz § 3 ust.1 i § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120) po rozpatrzeniu wniosku Skarżącej stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem 5 grudnia 1990 r., przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" w [...], prawa użytkowania wieczystego ½ części zabudowanego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...] przy al. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...], oraz prawa własności ½ części budynku mieszkalnego nr inw. [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zostały spełnione przesłanki z art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa (dział II KW nr [...]) i wnioskująca państwowa osoba prawna posiadała go w zarządzie (§ 4 ust. 1 pkt 5 ww. rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r.). Pismem z [...] października 2018 r. nr [...] Wojewoda [...] zwrócił się do Ministra Inwestycji i Rozwoju o rozważenie wszczęcia z urzędu postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności ww. decyzji z [...] września 2000 r. Minister Rozwoju, Pracy i Technologii zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2021 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z [...] września 2000 r. W uzasadnieniu organ nadzoru stwierdził, że decyzja ta zawiera wadę, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., gdyż rażąco narusza prawo, tj. art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Nie było bowiem możliwe przekształcenie udziału w prawie zarządu gruntem w udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Powołując się na poglądy wyrażane w orzecznictwie Sądu Najwyższego stwierdził, że użytkowanie wieczyste nie może być ustanowione na ułamkowej części prawa własności nieruchomości. Taki sposób władania nie odpowiada ani pojęciu współwłasności, ani użytkowania wieczystego. Prawo rzeczowe może obciążać jedynie całą rzecz (tak SN w wyroku z dnia 4 stycznia 2021 r., sygn. akt [...]). Zgodnie z poglądem wyrażonym w uchwale SN z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt [...], przedmiotem zarządu, jako formy władztwa nad gruntami, była i mogła być wyłącznie tylko rzecz, a nie udział Skarbu Państwa wyrażający się miernikiem określającym ilościowy zakres uprawnień tego właściciela w odniesieniu do uprawnień przysługujących pozostałym właścicielom. Użytkowanie wieczyste nie może być ustanowione na ułamkowej części prawa własności nieruchomości. Ponadto, ten sam budynek nie może być zarazem częścią składową nieruchomości gruntowej i nieruchomością budynkową, której własność związana jest z użytkowaniem wieczystym. Odstępstwo od tej zasady może dotyczyć tylko budynków, które wraz z gruntem można podzielić wzdłuż płaszczyzn pionowych. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że taki podział jest dopuszczalny, jeżeli w jego wyniku powstają odrębne budynki. Jak natomiast wskazano w piśmie z dnia [...] września 2018 r. nr [...] [...] Urzędu Wojewódzkiego w [...], sposób korzystania z budynku oraz jego usytuowanie najprawdopodobniej nie pozwoli na dokonanie jego fizycznego podziału wzdłuż płaszczyzn pionowych. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] o pow. [...] ha, stanowi współwłasność Skarbu Państwa oraz Gminy Miejskiej [...] w udziałach po ½ części, natomiast prawo użytkowania wieczystego wynikające z decyzji Wojewody [...] z [...] września 2000 r. nie zostało ujawnione w ww. księdze wieczystej, co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział IV Ksiąg Wieczystych z [...] czerwca 2014 r., sygn. [...], w którym Sąd oddalił wniosek [...] S.A. o ujawnienie prawa użytkowania wieczystego ½ części gruntu oraz prawa własności budynku w odniesieniu do tej nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji i zasądzenie kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi Skarżąca podniosła, że Minister dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, przejawiającego się w tym, że nie wskazał wyraźnie i wprost przepisu prawa, który został naruszony przy wydawaniu decyzji z [...] września 2000 r. Minister wskazał jedynie naruszenie prawa, nie wskazując, na czym ma polegać rażące naruszenie. Zdaniem Skarżącej, z żadnego przepisu prawa administracyjnego (art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami i inne) ani prawa cywilnego (art. 232 i art. 233 k.c. i inne) nie wynika, że nie można ustanowić prawa użytkowania wieczystego na części ułamkowej zabudowanej nieruchomości. Pogląd taki wynika tylko z wykładni obowiązujących przepisów i to głównie odnosi się do przysługujących do nieruchomości praw Skarbu Państwa lub gminy i osób fizycznych. Dodatkowo podniosła, że Minister nie przeprowadził żadnego postępowania dowodowego, ani rozumowania, z których miałoby wynikać, że nie można dokonać fizycznego podziału budynku wzdłuż płaszczyzn pionowych. Oparł się w tym zakresie na piśmie – zainteresowanego stwierdzeniem nieważności decyzji podmiotu – właściciela nieruchomości Gminy Miejskiej [...] z [...] września 2018 r., w którym stwierdzono jedynie, że sposób korzystania z budynku i jego usytuowanie najprawdopodobniej nie pozwoli na dokonanie fizycznego podziału budynku wzdłuż płaszczyzn pionowych. W odpowiedzi na skargę Minister Rozwoju, Pracy i Technologii wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. W zakresie dokonywanej kontroli Sąd bada, czy organ administracji rozstrzygając w sprawie nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (...). Kontrolując zaskarżoną wydaną w trybie nadzoru decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z [...] lutego 2021 r. zgodnie ze wskazanym wyżej kryterium Sąd stwierdził, że jest ona zgodna z prawem. Z ugruntowanego stanowiska wyrażanego w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie wynika, że postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji ma na celu ustalenie, czy badana w tym trybie decyzja obarczona jest którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a., uzasadniających jej wyeliminowanie z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Wyeliminowanie w tym trybie ostatecznej decyzji stanowi odstępstwo od ustanowionej w art. 16 § 1 k.p.a. generalnej zasady trwałości decyzji administracyjnej, z której wynika domniemanie jej legalności. Zasada ta ma zaś fundamentalne znaczenie dla zapewnienia bezpieczeństwa obrotu prawnego i stabilności ukształtowanych w przeszłości stosunków administracyjnoprawnych (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 25 listopada 2020 r., sygn. akt I SA/Wa 1570/20 i przywołane w nim orzecznictwo). Postępowanie administracyjne w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest więc postępowaniem nadzwyczajnym i stanowi formę nadzoru. Oznacza to, że obowiązkiem organu administracji publicznej jest rozpatrywanie sprawy w tym trybie wyłącznie w granicach określonych przez przepis art. 156 § 1 k.p.a., który to przepis zawiera zamknięty katalog przesłanek. Przedmiotem postępowania nadzorczego jest ustalenie, czy ostateczna decyzja administracyjna poddana nadzorowi w nadzwyczajnym trybie jest dotknięta którąkolwiek z kwalifikowanych wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. oraz czy nie zachodzą przesłanki negatywne do stwierdzenia nieważności, o których mowa w art. 156 § 2 k.p.a. Podstawę prawną zaskarżonej decyzji z [...] lutego 2001 r. stanowiły przepisy art. 156 § 1 pkt 2 w zw. z art. 157 § 1 i § 2 oraz art. 158 § 1 k.p.a. Zgodnie z treścią art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Jako przyczynę stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2000 r. organ nadzoru wskazał zaistnienie przesłanki z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., to jest wydanie jej z rażącym naruszeniem prawa. Inkryminowaną decyzją z [...] września 2000 r. Wojewoda [...] na podstawie art. 200 ust. 1 pkt 1, 2 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami, art. 2 i art. 42 ustawy o przedsiębiorstwie państwowym "[...]" oraz § 3 ust.1 i § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu stwierdził nabycie z mocy prawa, z dniem [...] grudnia 1990 r., przez Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" w [...], prawa użytkowania wieczystego ½ części zabudowanego gruntu Skarbu Państwa położonego w [...] - [...] przy al. [...], oznaczonego jako działka nr [...] o pow. [...] ha, obr. [...] oraz prawa własności ½ części budynku mieszkalnego nr inw. [...]. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda wskazał, że zostały spełnione przesłanki z art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, tj. grunt w dniu 5 grudnia 1990 r. stanowił własność Skarbu Państwa i wnioskująca państwowa osoba prawna posiadała go w zarządzie (§ 4 ust. 1 pkt 5 ww. ww. rozporządzenia z 10 lutego 1998 r.). Zarówno w literaturze przedmiotu, jak i w orzecznictwie przyjmuje się, że "rażące naruszenie prawa", o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., zachodzi jedynie wówczas, gdy naruszenie prawa ma charakter oczywistego naruszenia bezpośrednio godzącego w rozstrzygnięcie decyzji, co wyraża się w oczywistej sprzeczności treści tej decyzji z obowiązującym porządkiem prawnym. O rażącym naruszeniu prawa decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności - skutki gospodarcze lub społeczne naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 lutego 2005 r., sygn. akt OSK 1134/04). Jak na wstępie podkreślono, decyzje administracyjne, które są ostateczne i znajdują się w obiegu prawnym, podlegają domniemaniu legalności, chyba że w sposób oczywisty i niewątpliwy domniemanie to zostanie obalone. Oznacza to, że nie każde naruszenie lub uchybienie prawa jest podstawą do zastosowania nadzwyczajnego trybu wzruszenia decyzji administracyjnej, będącego wyjątkiem od określonej w art. 16 § 1 k.p.a. ogólnej zasady trwałości decyzji administracyjnych. Nie każde bowiem naruszenie prawa dyskwalifikuje decyzję w takim stopniu, że niezbędna jest jej eliminacja tak, jak gdyby od początku nie została wydana (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 9 września 1998 r., sygn. akt II SA 1249/97). Pojęcie rażącego naruszenia prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. nie może być ponadto interpretowane w sposób rozszerzający. Odnosząc powyższe do istoty rozpoznawanej sprawy Sąd podziela stanowisko organu nadzoru, poparte poglądami wyrażonymi w orzecznictwie, że decyzja Wojewody [...] z [...] września 2000 r. została wydana z rażącym naruszeniem art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Stosownie do treści art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub własność gminy, będące w dniu [...] grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych osób prawnych stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem ich użytkowania wieczystego, a budynki i inne urządzenia oraz lokale znajdujące się na tych gruntach, stają się własnością tych osób. Przepis ten reguluje zatem tryb potwierdzania następującej z mocy prawa konwersji przynależnego państwowej osobie prawnej w ww. dacie prawa zarządu nieruchomością w prawo użytkowania wieczystego oraz w prawo własności znajdujących się na gruncie budynków. Uwzględnia przy tym podporządkowanie własności budynku i innych urządzeń zasadzie superficies solo cedit. Z treści księgi wieczystej nr [...] wynika, że sporna nieruchomość oznaczona jako działka nr [...] stanowi współwłasność Skarbu Państwa oraz Gminy Miejskiej [...] w udziałach po ½ części. Prawo własności Skarbu Państwa ujawniono na podstawie umowy sprzedaży z dnia 11 sierpnia 1988 r. Nr [...], natomiast prawo własności Gminy Miejskiej [...] ujawniono na podstawie decyzji Wojewody [...] z [...] kwietnia 1992 r. nr [...]. Jak natomiast wskazał Wojewoda w decyzji z [...] września 2000 r., prawo zarządu do ww. działki ustalono na podstawie § 4 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu, tj. na podstawie wypisu z księgi wieczystej potwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości. Sąd Najwyższy w uzasadnieniu uchwały składu 7 sędziów z dnia 23 września 1993 r., sygn. akt [...] (do której odwołał się także organ nadzoru w zaskarżonej decyzji) stwierdził, że przedmiotem zarządu, jako formy władztwa nad gruntami mogła być wyłącznie rzecz, a nie udział Skarbu Państwa wyrażający się miernikiem określającym ilościowy zakres uprawnień tego właściciela w odniesieniu do uprawnień przysługujących pozostałym właścicielom. Na podstawie art. 2 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz.U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) w prawo użytkowania wieczystego nieruchomości mógł być przekształcony wyłącznie zarząd jednostki uwłaszczonej, a nie współzarząd jednostki uwłaszczonej i innego podmiotu (por. pogląd wyrażony w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 5 czerwca 2014 r., sygn. akt I SA/Wa 858/14). Pogląd ten skład orzekający w sprawie podziela. Jak trafnie stwierdził organ nadzoru, przekształcenie zarządu z mocy art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, mającego za przedmiot fizycznie oznaczoną część powierzchni ziemskiej, w prawo użytkowania wieczystego, może się odnosić tylko do nieruchomości, w rozumieniu części wyodrębnionej z powierzchni ziemskiej, którą prawo uznaje za samodzielny przedmiot własności. Skoro prawo zarządu nie powinno obciążać udziału w prawie własności nieruchomości, to tym samym brak jest podstaw do potwierdzenia przekształcenia tego prawa w udział w prawie użytkowania wieczystego gruntu. Brak przynależnego państwowej osobie prawnej wyłącznego zarządu nieruchomością oznacza zatem, że podstawowa przesłanka warunkująca uwłaszczenie określona w art. 200 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami w sprawie nie zachodziła. Z tej właśnie przyczyny organ nadzoru prawidłowo stwierdził nieważność decyzji uwłaszczeniowej w tej sprawie, jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Należy nadto podkreślić, że prawo użytkowania wieczystego wynikające z decyzji Wojewody [...] z [...] września 2000 r. nie zostało ujawnione w ww. księdze wieczystej, co potwierdza postanowienie Sądu Rejonowego dla [...] Wydział IV Ksiąg Wieczystych z dnia [...] czerwca 2014 r., sygn. akt [...], w którym Sąd ten oddalił wniosek[...] S.A. o ujawnienie prawa użytkowania wieczystego ½ części gruntu oraz prawa własności budynku w odniesieniu do tej nieruchomości. W świetle powyższego, organ nadzoru prawidłowo też stwierdził, że nie nastąpiły skutki decyzji uwłaszczeniowej, których odwrócenie byłoby niemożliwe na gruncie postępowania administracyjnego. Nie zaistniały więc okoliczności wymienione w art. 156 § 2 k.p.a. uniemożliwiające stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody [...] z [...] września 2000 r. Wbrew twierdzeniom zawartym w skardze, stanowisko o rażącym naruszeniu inkryminowaną decyzją art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami aż nadto jasno wynika z uzasadnienia zaskarżonej decyzji. Za niezasadne Sąd uznał więc zarzuty skargi dotyczące braku wskazania przez organ nadzoru wyraźnie i wprost przepisu prawa, który został naruszony przy wydawaniu decyzji z [...] września 2000 r. oraz braku wykazania, że naruszenie to miało charakter rażący. Ze wskazanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, że wydana w trybie nadzoru zaskarżona decyzja stwierdzająca nieważność ww. decyzji Wojewody [...], jako wydanej z rażącym naruszeniem art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami jest zgodna z prawem. Dlatego skarga podlegała oddaleniu na podstawie art. 151 p.p.s.a. Rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym nastąpiło na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (tekst jedn. Dz. U. z 2021 r., poz. 2095 ze zm.).