I SA/Wa 781/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Jolanta Dargas, sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.), sędzia WSA Joanna Skiba, , , , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 października 2021 r. sprawy ze skargi Miasta [...] na decyzję Ministra Rozwoju, Pracy i Technologii z dnia [...] lutego 2021 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania oddala skargę Decyzją z [...] grudnia 2019 r. nr [...] Wojewoda [...] (dalej też jako wojewoda/organ I instancji) odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Prezydenta Miasta [...] z [...] lipca 2014 r. nr [...] , orzekającej o zwrocie na rzecz T. K. w [...] części, M. P. w [...] części i M. K. w [...] części działki nr [...] o powierzchni [...] m2 z arkusza mapy [...] obrębu [...], stanowiącej część nieruchomości zapisanej w księdze wieczystej KW nr [...] jako własność Skarbu Państwa oraz zobowiązującej T. K. do zwrotu kwoty [...] złotych, M. P. do zwrotu kwoty [...] złote oraz M. K. do zwrotu kwoty [...] złote. Decyzją z [...] lutego 2021 r. nr [...] Minister Rozwoju Pracy i Technologii (dalej też jako minister/organ II instancji) umorzył postępowanie wszczęte z odwołania Gminy Miasta [...] reprezentowanej przez Prezydenta Miasta [...] od powyższej decyzji. W uzasadnieniu decyzji minister podniósł, że zgodnie z art. 127 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2021 r., poz. 735 ze zm., dalej jako kpa) prawo do wniesienia odwołania ma wyłącznie strona postępowania. Zgodnie zaś z art. 28 kpa stroną postępowania jest każdy czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Pojęcie strony jakim posługuje się art. 28 kpa może być zaś wyprowadzone wyłącznie z przepisu prawa materialnego. Organ II instancji wskazał następnie, że w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji stronami są co do zasady podmioty biorące udział w postępowaniu zwykłym, jednakże możliwe są też sytuacje w których stroną postępowania będzie podmiot który nie brał udziału w postępowaniu zwykłym, a mimo to ma interes prawny w postępowaniu nadzwyczajnym. Minister wywiódł następnie, że jak wynika z akt sprawy, Miasto [...] nie było stroną postępowania zakończonego decyzją z [...] grudnia 2019 r., zaś postępowanie to zostało wszczęte przez wojewodę z urzędu. Nadto, wskazana w decyzji z [...] grudnia 2019 r. nieruchomość na podstawie decyzji Wojewody [...] nr [...] z [...] lutego 2011 r. stała się własnością Skarbu Państwa, zaś obecnie, jak wynika z księgi wieczystej, stanowi ona własność spółki [...] S.A. z siedzibą w [...]. Wobec powyższego minister uznał, że Miasto [...] nie ma legitymacji do wniesienia odwołania od decyzji z [...] grudnia 2019 r., co obliguje organ II instancji do umorzenia postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. W skardze na powyższą decyzję Miasto [...] (dalej jako skarżący) zarzuciło Ministrowi Rozwoju, Pracy i Technologii błędne przyjęcie, że Miasto [...] nie ma interesu prawnego w niniejszej sprawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko i wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył co następuje: Skarga nie jest uzasadniona. W uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 maja 2003 r., sygn. akt OPS 1/03 przyjęto, że rola jednostki samorządu terytorialnego w postępowaniu administracyjnym jest wyznaczona przepisami prawa materialnego. Jednostka samorządu terytorialnego jako osoba prawna może być stroną postępowania administracyjnego i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy kpa przyznają stronom postępowania administracyjnego. Ustawa może jednak organowi jednostki samorządu terytorialnego wyznaczyć rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 kpa. Wtedy organ taki będzie niejako bronił interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Z tego względu powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji administracyjnej, niezależnie od tego, czy nastąpiło to na mocy ustawy, czy też w drodze porozumienia, wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Dodatkowo w uchwale siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 lutego 2016 r., sygn. akt I OPS 2/15 stwierdzono, że powierzenie organowi jednostki samorządu terytorialnego właściwości do orzekania w sprawie indywidualnej w formie decyzji wyłącza możliwość dochodzenia przez tę jednostkę jej interesu prawnego w trybie postępowania administracyjnego. Za niedopuszczalną uznano wykładnię przepisów prawa, zgodnie z którą jednostka samorządu terytorialnego realizując poprzez swoje organy powierzone jej zadania z zakresu administracji publicznej, najpierw jest władna w sposób władczy i jednostronny kształtować sytuację prawną podmiotów od niej niezależnych, a następnie jest uprawniona do wnoszenia środków zaskarżenia od podejmowanych przez te organy decyzji. Analiza orzecznictwa jednoznacznie wskazuje, że obecnie jest to jedyne akceptowane w judykaturze rozstrzygnięcie. W świetle powyższych uchwał nie budzi wątpliwości, że jeżeli sprawę rozstrzygał organ administracji będący jednocześnie organem wykonawczym jednostki samorządu terytorialnego, jednostka ta nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 28 kpa do bycia stroną postępowania. Uchwałami Naczelnego Sądu Administracyjnego sądy administracyjne są związane - art. 269 § 1 ppsa ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., dalej jako ppsa). Przy rozważaniu przedmiotowego zagadnienia nie ma przy tym znaczenia, że postępowanie o stwierdzenie nieważności decyzji jest odrębnym postępowaniem o charakterze nadzwyczajnym. Procedowanie w trybie nadzwyczajnym nie powoduje, że organ administracji publicznej traci cechę organu, który orzekał w sprawie, tyle że w trybie zwykłym (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 października 2018 r., sygn. akt I OSK 2277/16). Przenosząc powyższe rozważania na grunt przedmiotowej sprawy należy zauważyć, że w postępowaniu zakończonym decyzją ocenianą obecnie w postępowaniu nadzorczym Prezydent Miasta [...] nie występował w charakterze strony, ale organu wyposażonego w kompetencje do władczego rozstrzygnięcia sprawy indywidualnej i wydania decyzji administracyjnej w I instancji. Skoro skarżąca gmina jest reprezentowana przez Prezydenta Miasta [...], który orzekał jako organ I instancji w postępowaniu zwykłym, to fakt ten wyklucza jego legitymację (a w konsekwencji gminy) do występowania w charakterze strony posiadającej własny interes w rozumieniu art. 28 kpa w postępowaniu nadzorczym prowadzonym w stosunku do tej decyzji. Tym samym stanowisko organu II instancji o braku legitymacji procesowej dla Prezydenta Miasta [...] – działającego w imieniu Gminy Miasta [...] do wniesienia odwołania od decyzji z [...] grudnia 2019 r. i związanej z tym konieczności umorzenia postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa jest prawidłowe. Z tych względów Sąd na podstawie art. 151 ppsa skargę oddalił.