I SA/Wa 784/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dariusz Chaciński Sędziowie: WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska (spr.) WSA Elżbieta Lenart Protokolant referent Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 lutego 2011 r. sprawy ze skargi Miasta [...] W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z [...] lutego 2010 r. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania Prezydenta W. od decyzji Starosty W. [...] [...] grudnia 2009 r., nr [...] orzekającej o zwrocie na rzecz H.J., B.M., A.M. nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], oznaczonej jako działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] o pow., [...] m2 - utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję W uzasadnieniu Wojewoda [...] wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2009 r. Starosta W. [...] orzekł o zwrocie na rzecz : H.J., B.M., A.M. wyżej opisanej nieruchomości stanowiącej własność Miasta [...] W., dla której Sąd Rejonowy dla W. [...] prowadzi Księgę Wieczystą nr [...]. Organ I instancji zobowiązał do zwrotu na rzecz m. W. należności, stanowiącej zwaloryzowaną kwotę odszkodowania z tytułu wywłaszczenia w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji odwołanie złożył Prezydent W. zarzucając zaskarżonej decyzji błąd w ustaleniach faktycznych oraz naruszenie przepisów prawa materialnego tj. przepisu art. 136 ust. 3 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez błędną ich wykładnie i zastosowanie, oraz niedopełnienie obowiązku wynikającego z art. 77 kpa. Po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy Wojewoda stwierdził, że wbrew zarzutom odwołania sprawa zwrotu wywłaszczonej nieruchomości – działki nr [...] z obrębu [...] o pow. [...] m2, położonej w W. przy ul. [...] rozstrzygnięta została zgodnie z obowiązującymi przepisami. Organ odwoławczy wyjaśnił, że art. 136 ust. 3 ustawy daje uprawnienie byłym właścicielom wywłaszczonych nieruchomości lub ich spadkobiercom do ubiegania się o zwrot nieruchomości lub jej części, jeśli stała się zbędna na cel wywłaszczenia (w rozumieniu art. 137 cytowanej ustawy) określony w decyzji o wywłaszczeniu. W art. 137 ustawodawca określił warunki, jakie muszą zaistnieć, aby nieruchomość została uznana za zbędną, przy czym ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organ administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonania jakichkolwiek odstępstw od treści tego przepisu, gdyż kategoryczne jego brzmienie nie pozwala na stosowanie jakichkolwiek wyjątków. Nieruchomość staje się zbędna na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej, jeżeli w ciągu 7 lat od dnia, w którym decyzja stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu, bądź też nie zrealizowano celu wywłaszczenia w ciągu 10 lat od tego momentu (art. 137 ust. 1 ustawy). Nie ma przy tym żądnych ograniczeń czasowych dla tego roszczenia. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenie celu wywłaszczenia, a następnie zbędności, jako przesłanki orzeczenia o zwrocie nieruchomości, jest podstawowym zadaniem postępowania administracyjnego przy rozpoznaniu żądania zwrotu nieruchomości. W niniejszej sprawie wywłaszczenie na rzecz Skarbu Państwa przedmiotowej nieruchomości nastąpiło na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy [...], nr [...] z [...] października 1977 r. Zgodnie z decyzją lokalizacyjną nr [...] z [...] września 1973 r. objęta wywłaszczeniem nieruchomość została przeznaczona pod budowę osiedla mieszkaniowego "[...]". Plan realizacyjny do decyzji nr [...] stanowił o budowie parku miejskiego na terenie o powierzchni około [...] ha. Ogólną powierzchnię wywłaszczonej nieruchomości w akcie wywłaszczeniowym ustalono na podstawie rejestru pomiarowego i mapy terenu sporządzonych dla celów wywłaszczeniowych tj. [...] m2, mimo iż wg zaświadczenia Państwowego Biura Notarialnego w W., powierzchnia ta wynosi [...] m2. Organ wskazał, że wnioskiem z [...] marca 1993 r. B. i W. M. wystąpili o zwrot działki nr [...], położonej przy ul. [...] w W. W dniu [...] kwietnia 1996 r. wniosek został uzupełniony przez B.M., następcę prawnego zmarłej B.M. W dniu [...] października 1999 r. wniosek został uzupełniony przez I.M., a w dniu [...] października 1999 r. przez H.J. następców prawnych W.M. Następnie w dniu [...] lutego 2008 r. wniosek został uzupełniony przez A.M. – następcę prawnego zmarłego I.M. Organ wyjaśnił, że zgodnie z uchwałą nr [...] Rady Gminy W. [...] z [...] czerwca 2002 r. w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego obejmującego teren "[...]", przedmiotowa nieruchomość znajduje się w strefie oznaczonej symbolem [...], tj. terenu zieleni parkowej. Z protokołu z oględzin przedmiotowej nieruchomości z [...] października 2007 r. bezspornie wynika, iż na działce ewidencyjnej nr [...] z obrębu [...] został urządzony trawnik na którym znajdują się pojedyncze drzewa. Przez działkę ponadto przebiega ścieżka, wydeptana przez osoby korzystające z terenu parku oraz mieszkańców pobliskiego osiedla. Teren jest niezabudowany i niezagospodarowany. Koszenie trawy, w ocenie organu odwoławczego, nie jest równoznaczne z wybudowaniem obiektów rekreacyjnych czy sportowych, czyli z wykorzystaniem na cel wywłaszczenia. Faktu tego nie zmieniają wskazane w odwołaniu prace zmierzające do realizacji celu wywłaszczenia (założenie trawników, posadzenie drzew i krzewów, wybudowanie alejek, dwóch górek saneczkowych, boiska trawiastego do gry w piłkę nożną) podjęte na sąsiednich nieruchomościach. Wojewoda wskazał, że cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na wywłaszczonej działce, o czym świadczy opracowanie z [...] marca 2009 r. wykonane do umowy nr [...] z [...] marca 2009 r. Według sprawozdania technicznego sporządzonego przez uprawnionego geodetę S.G., nr uprawnień [...]: dawnej działce nr [...] o powierzchni [...] m2 opisanej w decyzji z [...] września 1977 r. odpowiada obecnie w niezmienionych granicach działka ewidencyjna nr [...] z obrębu [...] położona przy ul. [...] w W., dzielnica [...]. Zgodnie z wypisem z rejestru gruntów sporządzonym wg stanu na dzień [...] września 2007 r. powierzchnia działki ewidencyjnej [...] wynosi [...] m2. Przedmiotowa nieruchomość opisana w księdze wieczystej KW [...] znajduje się na terenie obowiązywania planu realizacyjnego do decyzji nr [...] o lokalizacji inwestycji z [...] września 1973 r. Natomiast zgodnie z planem realizacyjnym cała nieruchomość położona jest w granicach planowanego ośrodka sportowego. W części zachodniej działki planowano urządzenie boiska, przez środek działki zaprojektowano chodnik, zaś w części wschodniej tereny zieleni niskiej. Organ odwoławczy wskazał, że plany na przyszłość skarżącego związane z tą nieruchomością nie mogą skutkować uchyleniem zaskarżonej decyzji, skoro została ona wydana zgodnie z przepisami prawa. Z kolei w ocenie organu, okoliczność, że nie utraciła mocy decyzja o ustaleniu lokalizacji inwestycji lub decyzja o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu nie może stanowić przedmiotu badania w przypadku, gdy cel wywłaszczenia nie został zrealizowany przez okres ponad 30 lat. Zdaniem Wojewody dokonana przez organ I instancji ocena stanu prawnego i faktycznego nie budzi zastrzeżeń. Siedmioletni termin na rozpoczęcie inwestycji minął bezskutecznie. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyło Miasto W. Wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji. Decyzji tej zarzucono naruszenie: - art. 7 kpa i art. 77 § 1 kpa polegające na nie dokładnym wyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy, a w konsekwencji naruszenie art. 136 i art. 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami, poprzez przyjęcie, że niezabudowana nieruchomość oznaczona jako działka ewidencyjna nr [...] jest zbędna na cel, na jaki nastąpiło wywłaszczenie i podlega zwrotowi, podczas gdy w rzeczywistości nie zachodzi przesłanka zbędności nieruchomości na cel będący podstawą wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego; - art. 11 kpa i 107 § 3 kpa poprzez nie wskazanie w uzasadnieniu decyzji faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej oraz poprzez nie wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji, z przytoczeniem przepisów prawa. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że organ nieprawidłowo ocenił zebrany materiał dowodowy, co w konsekwencji doprowadziło do błędnego przyjęcia, iż w przedmiotowej sprawie ziściła się przesłanka zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, w rozumieniu art. 137 ustawy. Przedmiotowa nieruchomość została wywłaszczona pod budowę osiedla mieszkaniowego. Tylko więc realizacja tego ściśle określonego celu winna być przedmiotem badania przez organy prowadzące postępowanie administracyjne. W ocenie skarżącego cel wywłaszczenia w postaci budowy osiedla mieszkaniowego mieści w sobie również uprawnienie do budowy całej infrastruktury związanej z obsługą mieszkańców tego osiedla, w tym terenów zielonych. Na nieruchomości objętej wnioskiem o zwrot, zrealizowano infrastrukturę towarzyszącą osiedlu mieszkaniowemu, poprzez dokonanie na niej nasadzeń zieleni niskiej i wysokiej. Zdaniem skarżącego, cel wywłaszczenia określony jako budowa osiedla mieszkaniowego, a umiejscawiający na przedmiotowej działce zieleń wewnątrzosiedlową został zrealizowany w całości i to przed upływem 7 lat od dnia nabycia działki, co potwierdziły oględziny i inne zebrane dokumenty. Za najpóźniejszą datę zakończenia realizacji celu wywłaszczenia należy w ocenie skarżącego przyjąć rok dokonania nasadzeń drzew i innej roślinności, co wskazuje, że nie nastąpiła żadna z przesłanek zbędności przewidzianych w art. 137 ust. 1 ustawy. Skarżący podniósł, że nieprawidłowe jest stanowisko organu, iż nie doszło do realizacji celu wywłaszczenia, albowiem końcowy efekt w postaci urządzonego na przedmiotowej nieruchomości terenu zieleni nie odpowiada szczegółowo sporządzonemu planowi realizacyjnemu do decyzji lokalizacyjnej nr [...]. W odniesieniu do działki [...] plan realizacyjny do decyzji nr [...] zakłada co prawda realizację na tej nieruchomości nasadzeń roślinności niskiej z fragmentem boiska sportowego i ciągiem pieszym, jednakże – zdaniem skarżącego – urządzenie terenu zieleni w sposób odbiegający od szczegółowego planu realizacyjnego, tj. zagospodarowanie przedmiotowej działki wyłącznie nasadzeniami roślinności wysokiej i niskiej nie prowadzi do zmiany celu wywłaszczenia, albowiem tak w jednym, jak i drugim wypadku (zakładanym w planach, jak i ostatecznie zrealizowanym), celem tym w odniesieniu do spornej działki pozostaje urządzenie rekreacyjnego terenu zielonego, towarzyszącego osiedlu mieszkaniowemu. Ten cel został niewątpliwie zrealizowany. Skarżący podniósł, ze nawet przyjęcie słuszności stanowiska organu, iż o zrealizowaniu celu wywłaszczenia przesądza wyłącznie dokładne odzwierciedlenie na nieruchomości ustaleń planu realizacyjnego do decyzji nr [...], nie daje podstaw do przyjęcia, ze zaistniały przesłanki do uznania przedmiotowej nieruchomości za zbędną na cel wywłaszczenia. O zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji wywłaszczeniowej nie może bowiem świadczyć sam fakt nawet wieloletniego niezagospodarowania wywłaszczonego terenu, w sytuacji, gdy chodzi o wielką inwestycję, która wymaga długotrwałego procesu realizacji. Ważne jest, aby decyzja lokalizacyjna nie utraciła swej ważności, a plan realizacyjny był ważny do czasu zakończenia inwestycji. W ocenie skarżącego tak sytuacja wystąpiła w niniejszej sprawie. Niewątpliwie budowa osiedla mieszkaniowego należy do wielkich inwestycji, które mogą być realizowane przez wiele lat. Samo zorganizowanie zieleni na obszarze [...] ha jest przedsięwzięciem skomplikowanym i czasochłonnym. Skarżący podniósł, że stanowisko organu, jakoby sporny teren w ogóle nie został urządzony nie znajduje oparcia w materiale dowodowym sprawy. Na podstawie protokołu oględzin działki ustalono, że zieleń na przedmiotowej nieruchomości ma charakter nasadzeń celowych i jest zadbana. Zdaniem skarżącego rozstrzygnięcie w przedmiotowej sprawie ma charakter mechaniczny i nie jest oparte o dogłębną analizę materiału dowodowego w sprawie. Zdaniem skarżącego, oba terminy wymienione w art. 137 ust. 1 pkt. 1 i 2 ustawy zostały bowiem zachowane. Z ostrożności procesowej, na wypadek nie podzielenia przez Sąd w zaprezentowanych powyżej poglądów, skarżący zwrócił uwagę, iż nawet przy przyjęciu stanowiska organu o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia wobec nie wybudowania boiska na działce [...] nie sposób nie zauważyć, że przedmiotowe boisko, zgodnie z planem realizacyjnym miało być zlokalizowane wyłącznie w zachodniej części działki, a nie na całej nieruchomości. Z ustaleń samego organu wynika, iż "we wschodniej części działki zaplanowano tereny zieleni niskiej". Organ I instancji nie ustalił by nasadzenia zieleni dokonane zostały po upływie 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, stąd brak podstaw by przyjąć, iż na części działki, na której dokonano nasadzeń cel wywłaszczenia nie został zrealizowany. Dlatego w ocenie skarżącego nie można przyjąć, jak to uczyniły organy , że "przesłanka zbędności" odnosi się do całości działki [...]. W stanie faktycznym i prawnym przedmiotowej sprawy można by co najwyżej rozważać zwrot części nieruchomości, w oparciu o przepis art. 137 ust. 2 ustawy. Zdaniem skwarzącego oba organy naruszyły w toku postępowania przepisy art. 11 i 107 § 3 kpa. Uzasadnienie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia powinno być skonstruowane w sposób umożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 kpa). Powinno nadto umożliwić sądowi administracyjnemu sprawdzenie prawidłowości toku rozumowania organu wydającego decyzję oraz motywów rozstrzygnięcia. Wobec braku prawidłowego uzasadnienia decyzji zarówno organu I jak i II instancji, nie sposób zdaniem skarżącego wnioskować, czy organy rozstrzygnęły o zbędności nieruchomości na cel wywłaszczenia, w oparciu o przesłankę z art. 137 ust. 1 pkt 1 czy 2 ustawy. Nadto, zdaniem skarżącego, argumentacja zarówno organu I jak i II instancji nie posiada cech szczególnej staranności, jaka jest pożądana w aspekcie zasady przekonywania, gdyż uzasadnienia nie zawierają w sobie ustosunkowania się do faktów i dowodów, które przemawiają za podjętym rozstrzygnięciem, w tym nie odnoszą się do istotnej zdaniem skarżącego kwestii zagospodarowania terenu działki zielenią. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. Zgodnie z art. 136 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli, stosownie do przepisu art. 137, stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 137 ust. 1 ustawy zawiera ustawową definicję zbędności wskazując, że nieruchomość uznaje się za zbędną na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu, jeżeli: 1) pomimo upływu 7 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, nie rozpoczęto prac związanych z realizacją tego celu albo 2) pomimo upływu 10 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna, cel ten nie został zrealizowany. Zgodnie z ust. 2 tego przepisu, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Ustawowa definicja pojęcia zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu nakłada na organy administracji publicznej obowiązek ścisłej wykładni, bez możliwości dokonywania jakichkolwiek odstępstw od treści zawartej w art. 137 ustawy. Jak wynika z decyzji wywłaszczeniowej, wywłaszczenie nieruchomości było wprawdzie dokonane pod budowę osiedla [...], jednakże na terenie położenia przedmiotowej działki, plan realizacyjny przewidywał budowę ośrodka sportowego, na którym miało powstać boisko sportowe, chodnik oraz miała być urządzona zieleń. Zważyć należy, że cała działka położona jest w granicach planowanego ośrodka sportowego jako pewnej organizacyjnej całości, w skład którego miało wchodzić, boisko, chodnik i teren zieleni. Postępowanie administracyjne ponad wszelką wątpliwość wykazało, że żadne prace związane z budową ośrodka sportowego nigdy nie zostały podjęte. Zarzut skargi, że skoro nie wybudowano boiska, a na części działki jest zieleń, to zwrotowi powinna podlegać pozostała część, jest niezasadny. Zgodnie bowiem z art. 137 ust. 2 ustawy, jeżeli cel wywłaszczenia został zrealizowany tylko na części wywłaszczonej nieruchomości, zwrotowi podlega pozostała część. Jednakże w niniejszej sprawie cel wywłaszczenia nie został zrealizowany na żadnej części działki, pomimo upływu ponad 30 lat od dnia, w którym decyzja o wywłaszczeniu stała się ostateczna. Nie rozpoczęto prac związanych z realizacją celu, jakim było powstanie ośrodka sportowego, w terminie, o którym mowa w art. 137 ust. 1 pkt 1 ustawy. Nie można zgodzić się ze skarżącym, że skoro na części nieruchomości jest zieleń (załączone do akt administracyjnych fotografie potwierdzają, że teren jest porośnięty trawą), to należy zwrócić część działki. Zważyć należy, że - jak wynika z protokołów oględzin nieruchomości z [...] września 1999 r. i z [...] października 2007 r. – teren, na którym położona jest sporna działka jest niezabudowany i niezagospodarowany, a fakt, że działka porosła trawą nie oznacza, że na tej części powstał fragment ośrodka sportowego. Doświadczenie życiowe wskazuje, że budowę ośrodka sportowego nie rozpoczyna się do urządzania zieleni, gdyż najpierw powstają konstrukcje obiektu sportowego, następnie porządkuje się teren, buduje chodniki, a dopiero na końcu urządza się zieleń. Żadne z tych prac nie były na terenie wywłaszczonej nieruchomości wykonane. Z kolei zarzuty skargi, że skoro teren wywłaszczonej działki wchodził w skład budowanego osiedla mieszkaniowego, a budowa taka jest inwestycją rozłożoną w czasie, są o tyle nie zasadne, że na terenie wywłaszczonej działki miał być wybudowany ośrodek sportowy, a pomimo upływu ponad 30 lat nie podjęto żadnych prac realizacyjnych. Nie ma znaczenia, że decyzja lokalizacyjna nie utraciła ważności, albowiem zaistniały przesłanki do zwrotu nieruchomości o których mowa w art. 136 i 137 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z przyczyn wyżej omówionych niezasadne są więc zarzuty skargi co do naruszenia przez organy wyżej wskazanych przepisów prawa materialnego. Nietrafne są także zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów procedury, w tym nie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Organy zgromadziły niezbędny do wydania rozstrzygnięcia materiał dowodowy, zebrały dokumenty, przeprowadziły oględziny nieruchomości, dopuściły dowód ze sprawozdania technicznego uprawnionego geodety w celu: oznaczenia na aktualnej mapie ewidencyjnej wywłaszczonej nieruchomości oraz ustalenia, czy znajduje się ona na terenie obowiązywania planu realizacyjnego do decyzji nr [...] z [...] września 1973 r. o lokalizacji inwestycji, dopuściły dowód z operatu szacunkowego rzeczoznawcy majątkowego w celu określenia zwaloryzowanej kwoty odszkodowania z tytułu wywłaszczenia. Organy podjęły więc szereg czynności w sprawie, prawidłowo oceniły zebrane dowody i prawidło zastosowały przepisy prawa materialnego, nie naruszając przepisów art. 7 i 77 kpa. Wbrew zarzutom skargi, uzasadnienie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji spełnia niezbędne wymogi art. 107 § 3 kpa. Organy prawidłowo wyjaśniły przyczyny wydania rozstrzygnięć w sprawie. Wobec tego nieuprawniony jest także zarzut naruszenia art. 11 kpa. Mając na uwadze wszystkie wyżej wskazane okoliczności, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku - z mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).