I SA/Wa 784/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka – Płaczkowska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Agnieszka Jędrzejewska-Jaroszewicz Sędzia WSA Joanna Skiba Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Krynicka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2012 r. sprawy ze skargi Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję Prezydenta W. z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. na rzecz skarżącej Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. kwotę 457 (czterysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Zaskarżoną decyzją z [...] lutego 2012 r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. po rozpoznaniu odwołania Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. od decyzji Prezydenta W. z [...] lutego 2011 r. nr [...] odmawiającej wszczęcia postępowania z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]" w W. o wydanie decyzji stwierdzającej nabycie z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Przedsiębiorstwo [...] "B." prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] stanowiącego działki ew. nr [...] i [...] z obrębu [...] o łącznej powierzchni [...] m2, uregulowanego w księdze wieczystej KW nr [...] wraz z przeniesieniem własności budynku i innych urządzeń znajdujących się na gruncie – utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że 30 czerwca 2010 r. Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. wniosła o stwierdzenie nabycia z mocy z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez [...] Przedsiębiorstwo [...] "B." prawa użytkowania wieczystego wyżej opisanego gruntu wraz z przeniesieniem własności budynku i innych urządzeń znajdujących się na tym gruncie. Prezydent W. decyzją z [...] lutego 2011 r. nr [...] odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego z wniosku Spółdzielni Mieszkaniowej "[...]". W uzasadnieniu decyzji Prezydent W. wskazał, że Spółdzielnia nie ma interesu prawnego w rozumieniu art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Podniósł, że przeniesienie własności nakładów na budowę lokali zakładowych nie stanowi o skuteczności złożonego wniosku. W dniu 2 marca 2011 r. Spółdzielnia wniosła odwołanie od przedmiotowej decyzji wskazując, że nabyła wszystkie prawa i roszczenia przysługujące "B." S.A. powstałej z przekształcenia [...] Przedsiębiorstwa [...] "B.". Wobec powyższego organ powinien rozpoznać merytorycznie wniosek. Ponadto, w ocenie odwołującej, jeżeli Prezydent W. nie uznał jej za stronę to powinien powiadomić podmiot, który przymiot ten posiada, tj. H. [...] S.A. w W. Samorządowe Kolegium odwoławcze w W. wskazało, że wydanie rozstrzygnięcia w indywidualnej sprawie jest możliwe tylko wtedy, gdy zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej podjęte zostaną przez organ wszelkie czynności zmierzające do wszechstronnego zbadania sprawy. Z zasady praworządności wynika, iż organ administracji nie jest związany podaną przez stronę podstawą prawną żądania. Mając obowiązek dochodzenia prawdy obiektywnej i działania na podstawie przepisów prawa art. (6 i 7 kpa) organ musi rozpoznać sprawę co do istoty na podstawie obowiązującego prawa mającego zastosowanie w konkretnym stanie faktycznym. Kolegium podkreśliło, że pod pojęciem "spraw niezakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy", o jakich mowa w art. 200 ust. 1 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (t.j. Dz. U. 2000 nr 46 poz. 543) należy rozumieć takie sprawy, w których przed dniem 1 stycznia 1998 r. nie wydano decyzji ostatecznej, bez względu na termin wszczęcia w tych sprawach postępowania administracyjnego. Powołany przepis przewiduje, że w sprawach stwierdzenia nabycia, z mocy prawa, na podstawie ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego gruntów oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali przez państwowe i komunalne osoby prawne oraz BGŻ, które posiadały w tym dniu grunty w zarządzie, nie zakończonych przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy, stosuje się wskazane w art. 200 ustawy zasady uwłaszczenia. Cytowany przepis jest przepisem przejściowym o charakterze intertemporalnym. Określa on reguły normujące wpływ nowego prawa na stosunki powstałe pod działaniem prawa dotychczasowego. Owe prawo dotychczasowe to ustawa z 29 września 1990 r. Kolegium wyjaśniło, że ustawa z 29 września 1990 r. przewidywała uwłaszczenie państwowych osób prawnych, które z dniem 5 grudnia 1990 r. legitymowały się tytułem prawnym zarządu do gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub gminy. Nabycie prawa stosownie do art. 2 ustawy stwierdzał w drodze decyzji odpowiednio wojewoda lub zarząd gminy, przy czym decyzja taka miała charakter deklaratoryjny. Uregulowania dotyczące uwłaszczenia państwowych i komunalnych osób prawnych oraz BGŻ zawarte w art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami nie odbiegają od postanowień ustawy z 29 września 1990 r. Decyzja stwierdzająca nabycie przez uprawniony podmiot prawa użytkowania wieczystego oraz własności budynków, innych urządzeń i lokali wydana na podstawie art. 200 ustawy ma również charakter deklaratoryjny. Kolegium podkreśliło, że uwłaszczona na podstawie art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami może być państwowa osoba prawna, a nie jej następca prawny, który takich cech nie posiada. Przesłanki uwłaszczenia powinny być spełnione zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i w dniu wydania decyzji. Jeżeli wnioskodawca w związku z przekształceniami dokonanym po dniu 5 grudnia 1990 r. nie jest już państwową osobą prawną, to nie ma do niego zastosowania przepis art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Z tego względu, w ocenie organu, nie byłoby możliwe procedowanie wobec ewentualnego wniosku H. [...] S. A. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyła Spółdzielnia Mieszkaniowa "[...]" w W. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. Nr 79, poz. 464 ze zm.) i z art. 200 ust. 1-4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 102, poz. 651) przez błędną ich wykładnię i brak zastosowania, - naruszenie przepisów postępowania, a mianowicie art. 61 § 1 kpa w zw. z art. 28 kpa, naruszenie art. 136 i art. 138 kpa a także naruszenie art. 77 i art. 80 kpa oraz art.7, 8, 9, 11 i art. 12 kpa. Wskazując na powyższe zarzuty wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skargi Spółdzielnia powołując treść art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r., podniosła, że obowiązkiem organu było wydanie decyzji deklaratoryjnej stwierdzającej nabycie prawa i określenie warunków użytkowania, o ile istniały przesłanki powstania tych praw, co winno być przedmiotem rozpatrzenia w toku postępowania. Niezależnie więc od tego kiedy taka decyzja deklaratoryjna byłaby wydana, jej istota sprowadza się do stwierdzenia stanu prawnego wywołanego ustawą, który nastąpił w dniu 5 grudnia 1990 r. Zdaniem skarżącej nie ma przy tym znaczenia kwestia czy ta państwowa osoba prawna nadal istnieje, czy też została przekształcona, gdyż skutek prawny w postaci nabycia przez nią prawa nastąpił z dniem 5 grudnia 1990 r. Istotne dla wydania przedmiotowej decyzji, a tym samym i dla interesu skarżącej, jest to, że w dniu 5 grudnia 1990 r. istniało w swej dotychczasowej formie prawnej, jako przedsiębiorstwo państwowe, czyli państwowa osoba prawna, w rozumieniu art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości, [...] Przedsiębiorstwo [...] "B.", ustaleniu praw którego dotyczył wniosek skarżącej. Skarżąca Spółdzielnia wskazała, że chybione jest stanowisko organu, że uwłaszczona może być państwowa osoba prawna, a nie jej następca i że przesłanki uwłaszczenia powinny być spełnione zarówno w dniu 5 grudnia 1990 r. jak i w dniu wydania decyzji. Jest to argumentacja błędna z tego względu, że skutek prawny wynikający z ustawy, dotyczy wprawdzie skonkretyzowanego podmiotu, państwowej osoby prawnej, natomiast o ustalenie tego prawa, nabytego ex lege przez przedsiębiorstwo państwowe może wystąpić zarówno ono samo, jak i jednoosobowa spółka Skarbu Państwa powstała w wyniku przekształcenia przedsiębiorstwa na podstawie ustawy z dnia 13 lipca 1990 r. o prywatyzacji przedsiębiorstw państwowych i to zarówno wówczas, gdy przekształcenie nastąpiło przed datą 5 grudnia 1990 r. i na nią przeszedł zarząd nieruchomością (por. uchw. SN z 19 maja 1992 r. - III CZP 49/92 - OSNCP 11/1992), jak i po niej, a także każdy podmiot, który tak nabyte ex lege prawa (użytkowanie wieczyste gruntu i własność budynku) nabył w drodze czynności prawnej zawartej pomiędzy państwową osobą prawną, a nim. W ocenie skarżącej nie może budzić wątpliwości skuteczność takiej umowy, gdyż obrót prawami nabytymi, a jedynie nie potwierdzonymi decyzją o charakterze deklaratoryjnym, jest zjawiskiem naturalnym i prawnie ze wszech miar usprawiedliwionym, a sfera związana z oficjalnym potwierdzeniem i ewentualnym ujawnieniem praw jest sferą wtórną i podporządkowaną woli stron takiej czynności. Zdaniem Spółdzielni, w sytuacji, gdy legitymuje się ona tytułem w postaci praw i roszczeń pochodzącym od podmiotu powstałego z przekształcenia po 5 grudnia 1990 r. przedsiębiorstwa państwowego [...] Przedsiębiorstwo [...] "B.", to oznacza, że skarżąca ma interes prawny w tym, by wydana została decyzja stwierdzająca nabycie z mocy prawa przez to przedsiębiorstwo państwowe przedmiotowego gruntu oraz własności wybudowanego na nim budynku. Skarżąca zarzucając naruszenie art. 61 § 1 kpa i art. 28 kpa podniosła, że w sytuacji gdy ma przymiot strony, to powinnością organu było wszczęcie postępowania, zaś odmowa jego wszczęcia nastąpiła z naruszeniem tych przepisów. Skarżąca wskazała, że ma przymiot strony bowiem żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny. Ten interes prawny został w postępowaniu wywiedziony i dodatkowo wykazany przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W. dokumentem przelewu wierzytelności z [...] listopada 2011 r. Na skarżącą przelano prawa i roszczenia wynikające z art. 2 ust. 1 ustawy z 29 września 1990 r. o zmianie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości i z art. 200 ust. 1-4 ustawy z 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami, odnoszące się do przedmiotowej nieruchomości. Skarżąca podniosła, że pominięcie w wywodach uzasadnienia zaskarżonej decyzji istotnych dokumentów, dowodzących istnienia interesu prawnego skarżącej, uzasadnia zarzut naruszenia przez organ także przepisów art. 77 i art. 80 kpa, jak i art. 7, 8, 9, 11 i art. 12 kpa. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, aczkolwiek z innych przyczyn niż podniesione w jej treści. Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego. Oznacza to, że kontrola sądowo-administracyjna sprowadza się do zbadania, czy organy wydając zaskarżony akt nie naruszyły przepisów prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. tj. z 2012 r., poz. 270, zwana dalej ,,ppsa"), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to między innymi, że w granicach danej sprawy sąd administracyjny dokonuje oceny zgodności zaskarżonego aktu z przepisami prawa, bez względu na zarzuty podniesione w skardze, oraz może wadliwości kontrolowanego aktu podnosić z urzędu. W niniejszej sprawie organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję Prezydenta W. o odmowie wszczęcia postępowania nie dostrzegł, że w obowiązującym w dacie orzekania przez organ I instancji stanie prawnym przepisy procedury nie przewidywały wydawania odrębnego orzeczenia (decyzji lub postanowienia) w przedmiocie wszczęcia postępowania. Wyjątki dotyczyły przypadków, w których wniosek o wszczęcie postępowania złożyła organizacja społeczna (art. 31 § 2 kpa), wszczęcia wznowionego postępowania (art. 149 § 1 kpa) i wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności (art. 157 § 2 i 3 kpa). Dopiero zmiana przepisów kodeksu postępowania administracyjnego wprowadzona ustawą z 3 grudnia 2010 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego oraz ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2011 r. Nr 6, poz. 18), dodała przepis 61a kpa, który stanowi, że gdy żądanie o którym mowa w art. 61 kpa zostało złożone przez podmiot nie będący stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Jednakże decyzja organu I instancji została wydana [...] lutego 2011 r., a przepis art. 61a kpa wszedł w życie 11 kwietnia 2011 r. Organ odwoławczy nie dostrzegł, że obowiązujący w dacie orzekania przez Prezydenta W. przepis art. 61 kpa nie dawał podstawy do wydania decyzji w sprawie odmowy wszczęcia postępowania w trybie zwykłym. Zgodnie z ówczesnymi poglądami judykatury i doktryny brak legitymacji powinien być rozstrzygany w drodze decyzji odmownej (odmowy przyznania uprawnienia, potwierdzenia prawa, czy przyznania świadczenia itd.). Wobec tego Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. utrzymując w mocy wadliwą decyzję Prezydenta W. naruszyło przepis art. 138 § 1 pkt 1 kpa. Natomiast art. 61a kpa obowiązujący w dacie orzekania przez organ odwoławczy, nie przewiduje rozstrzygania w formie decyzji, lecz postanowienia, na które przysługuje zażalenie (art. 61a kpa). Również nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, z przyczyn wyżej omówionych, art. 3 ustawy zmieniającej z 3 grudnia 2010 r. Przepis ten stanowi, że: "W sprawach, w których do dnia wejścia w życie niniejszej ustawy została wydana decyzja, a zgodnie z przepisami ustawy, o której mowa w art. 1, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, powinno być wydane postanowienie, właściwą formą załatwienia sprawy jest decyzja". Sąd podziela pogląd wyrażony w komentarzu do art. 61a kpa autorstwa A. Plucińskiej- Filipowicz (lex), że zmiana wynikająca z wprowadzenia art. 61a kpa nie powinna spowodować zmiany dotychczasowych poglądów w kwestii legitymacji. Otóż, jeżeli już z samego żądania wszczęcia postępowania w sposób oczywisty i jednoznaczny wynika, że podmiot wnoszący żądanie nie posiada interesu prawnego (np. nie powołuje się na żaden interes prawny, twierdzi, że działa w interesie ogółu, bądź praworządności lub powołuje się na interes faktyczny), to wówczas organ powinien zastosować przepis art. 61a § 1 kpa. Natomiast w sytuacji, gdy ustalenie interesu prawnego wymagać będzie przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej, jaką jest legitymacja materialno-prawna podmiotu żądającego przeprowadzenia postępowania, to takie żądanie wszczyna postępowanie, gdyż tylko w jego toku można dokonać niezbędnych ocen w zakresie treści prawa materialnego, odnoszących się do praw podmiotu wnoszącego żądanie. Załatwienie takiego żądania następować powinno w drodze wydania decyzji. Może to być także decyzja o umorzeniu postępowania, gdy po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego okaże się, że wniosek pochodzi od podmiotu nie mającego legitymacji materialnej do jego złożenia. W niniejszej sprawie skarżąca przedstawiła w postępowaniu odwoławczym nowy dowód, twierdząc, że przecina on wszelkie wątpliwości dotyczące legitymacji skarżącej (pismo z 24 stycznia 2012 r. wraz załączoną umową z [...] listopada 2011 r.). Należy podkreślić, że w orzecznictwie sądowym utrwalił się pogląd, że organ odwoławczy jest obowiązany uwzględniać także zmiany stanu faktycznego sprawy zaistniałe po wydaniu decyzji organu pierwszej instancji (por. wyrok NSA z 7 lipca 1988 r., IV SA 451/88, GAP 1988, nr 22, s. 43, w którym stwierdzono, że organ odwoławczy, jako organ o charakterze reformacyjnym, ma obowiązek uwzględnić zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji). Organ odwoławczy tej okoliczności nie uwzględnił. Po wydaniu decyzji przez organ I instancji – jak wyżej zaznaczono - skarżąca przedłożyła do akt postępowania odwoławczego umowę z [...] listopada 2011 r. z podpisami notarialnie poświadczonymi przelewu wierzytelności, zawartą pomiędzy "H. [...] Polska" S.A. w W. a Spółdzielnią. Organ odwoławczy, poza powołaniem tej umowy przy przytaczaniu zarzutów odwołania, nie dokonał oceny jej treści i skutków z niej wynikających w kontekście interesu prawnego skarżącej dla żądania stwierdzenia uwłaszczenia z mocy prawa. Był to nowy dowód w sprawie, który nie był przedmiotem oceny organu I instancji, gdyż umowa została zawarta już po wydaniu tej decyzji. Ponadto należy zauważyć, że pomimo odmowy wszczęcia postępowania organ odwoławczy poczynił rozważania wkraczające w meritum sprawy, następnie wskazując wprost, po przytoczeniu treści przepisu prawa materialnego - art. 200 ustawy o gospodarce nieruchomościami, na brak możliwości załatwienia wniosku w trybie tego przepisu (k. 3 ostatni akapit decyzji organu II instancji). Stanowi to rozbieżności między osnową decyzji (rozstrzygnięciem o charakterze formalnym) a jej uzasadnieniem, co jest już wystarczającą podstawą do uchylenia decyzji. Z przyczyn wyżej omówionych należy podzielić zarzuty skargi, że organ odwoławczy naruszył art. 138 § 1 pkt 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W niniejszej sprawie ustalenie interesu prawnego skarżącej wymagać będzie przeprowadzenia szczegółowego postępowania wyjaśniającego, przede wszystkim w kwestii podmiotowej zarówno w kontekście przepisów prawa materialnego, jak i skutków prawnych wynikających z umowy przelewu praw i wierzytelności. Wobec tego organ powinien przeprowadzić postępowanie jurysdykcyjne. Z przyczyn wyżej wskazanych zasadne jest także stanowisko skargi, że organ odwoławczy naruszył przepis art. 138 § 2 kpa poprzez jego niezastosowanie, a organ I instancji przepis art. 61 kpa. Na obecnym etapie przedwczesne jest odnoszenie się przez Sąd do merytorycznych zarzutów skargi. Ocena tych zarzutów dopuszczalna byłaby podczas rozpoznawania meritum sprawy. Mając na uwadze wszystkie wyżej omówione okoliczności Sąd z mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 152 oraz art. 200 ppsa, Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.