I SA/Wa 786/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Sobielarska Sędziowie WSA Monika Nowicka asesor WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Protokolant Anna Jurak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi M. i J. Z. na decyzję Wojewody Mazowieckiego z dnia [...] lutego 2005 r. nr [...] w przedmiocie odszkodowania za grunt przejęty pod drogę. oddala skargę Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] lutego 2005 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania Burmistrza Miasta i Gminy K. od decyzji Starosty [...] z dnia [...] listopada 2004 r., nr [...] ustalającej odszkodowanie na rzecz M. i J. małżeństwa Z. za działki położone w K., oznaczone nr [...] i [...] w obrębie [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Z ustaleń organu wynika, że decyzją Burmistrza Miasta i Gminy K. nr [...] z dnia [...] lipca 1998 r., zatwierdzono projekt podziału nieruchomości, uregulowanych w KW nr [...] i w KW nr [...], położonych w K. w obrębie [...], oznaczonych jako działki ew. nr [...] i nr [...]. Nieruchomość stanowiąca działkę ew. nr [...] stanowiła własność J. i M. małżeństwa Z. W wyniku dokonanego podziału wyodrębniono m.in. działki nr [...] o pow. [...] m2 i nr [...] o pow. [...] m2 z przeznaczeniem pod drogę. Wnioskiem z dnia [...] sierpnia 2001 r. pełnomocnik M. i J. Z. zwrócił się do Starosty [...] o ustalenie odszkodowania za ww. działki zajęte pod drogę w trybie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (tj. Dz. U z 2000 r., Nr 46, poz. 543 ze zm.). Starosta [...] decyzją z dnia [...] listopada 2004 r., ustalił odszkodowanie w wysokości [...] zł na rzecz M. i J. małżeństwa Z. za działki gruntu oznaczone nr [...] i nr [...], położone w obrębie [...] miasta K., wydzielone w wyniku podziałki działki nr [...] zatwierdzonego decyzją nr [...] Burmistrza Miasta i Gminy K. z dnia [...] lipca 1998 r. i wskazał jako zobowiązanego do wypłaty odszkodowania Burmistrza Miasta i Gminy K. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ podniósł, że zgodnie z informacją z ewidencji gruntów i budynków z dnia [...] lipca 2004 r. ww. działki stanowią własność Gminy K. i są opisane jako drogi. Wskazano, że zgodnie z art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami za działki gruntu wydzielone pod drogi publiczne przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem, a właściwym organem. Jeżeli nie dojdzie do takiego uzgodnienia - odszkodowanie ustala się wg. zasad i trybu właściwego dla wywłaszczania nieruchomości. Z treści ww. przepisu wynika obowiązek – o ile spełnione zostaną określone w nim przesłanki - ustalenia odszkodowania na rzecz osób uprawnionych. Na podstawie prowadzonej korespondencji organ ustalił, iż strony podjęły negocjacje, jednakże z uwagi na rozbieżność stanowisk, nie doszły do porozumienia. Należało zatem uznać, iż negocjacje zakończyły się wynikiem negatywnym. W zaistniałej sytuacji Starosta [...] zlecił rzeczoznawcy majątkowemu sporządzenie operatu szacunkowego określającego wartość przedmiotowych działek gruntu. Pismem z dnia [...] września 2004 r. strony zostały poinformowane o sporządzeniu operatu. Nie wniesiono uwag, co uzasadniało wydanie przedmiotowego rozstrzygnięcia. Od powyższej decyzji odwołał się Burmistrz Miasta i Gminy K., wnosząc o jej uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 98 ust. 1 i 3 ustawy o gospodarce nieruchomości poprzez: 1) uznanie, że wskutek decyzji Burmistrza K. z dnia [...] lipca 1998 r. działki oznaczone numerami [...] i [...] wydzielone pod drogi z mocy prawa przeszły na własność gminy K. i Gmina zobowiązana jest do wypłaty odszkodowania, gdyż przedmiotowa decyzja nie jest ostateczna, ponieważ nie została doręczona stronie M. i J. Z., a ponadto przebieg drogi stanowiącej działkę o nr [...] nie został ustalony w planie miejscowym obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział i działka ta na podstawie art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji zatwierdzającej podział, nie mogła przejść z mocy prawa na własność gminy; 2) przedwczesne wydanie przez organ zaskarżonej decyzji, gdyż negocjacje nie zostały przez strony zakończone. Wojewoda [...] po rozpatrzeniu odwołania, zbadaniu całości akt sprawy i stwierdzeniu, że sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem, decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. uchylił zaskarżoną decyzję Starosty [...] i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy podniósł, że ciążący na właściwej jednostce samorządu terytorialnego obowiązek odszkodowawczy w sposób nierozerwalny związany jest z odjęciem poprzedniemu właścicielowi prawa własności, które przechodzi odpowiednio na własność gminy, powiatu, województwa lub Skarbu Państwa z mocy prawa z dniem, w którym decyzja zatwierdzająca projekt podziału stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Założeniem koniecznym do uznania, że skutek tam określony, czyli przejście z mocy prawa działek wydzielonych pod drogi na określone podmioty, nastąpił jest to, iż miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego musi przewidywać przebieg dróg publicznych na tym terenie. W sprawie odszkodowawczej konieczne jest również ustalenie kategorii drogi, które ma istotne znaczenie przy określeniu podmiotu zobowiązanego do uzgodnienia wysokości odszkodowania i jego zapłaty na rzecz uprawnionych. Obowiązujący w dniu wydania ww. decyzji podziałowej art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce gruntami stanowił, iż działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Zgodnie z poglądem doktryny "sformułowanie art. 6 pkt 1: wydzielenie gruntów pod drogi publiczne i sformułowanie zawarte w art. 98 ust. 1: działki gruntu wydzielone pod drogi oznacza to samo (M. Wolanin, Przymusowa komunalizacja części nieruchomości przy jej poJziale, Monitor Prawniczy 1998/7/268). Oznacza to, iż mimo różnicy pomiędzy wówczas obowiązującą treścią art. 98 ust. 1, a jego aktualnym brzmieniem, przesłanki ustalenia odszkodowania są takie same. Z przesłanych wraz z odwołaniem akt sprawy nie wynika jednak, aby miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, obowiązujący w dniu kiedy decyzja zatwierdzająca projekt podziału ww. nieruchomości stała się ostateczna, przewidywał przebieg dróg publicznych na terenie przedmiotowych działek. Stosownie do stanowiska Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażonego w wyroku z dnia 19 października 2004 r. sygn. akt. I SA 368/03, "wydzielenie gruntu pod drogi publiczne, o którym mowa w art. 98 ust. 1 powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami oznacza, że droga ta musi być zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych. Ustawa o gospodarce nieruchomościami nie przesądza o trybie tego zaliczenia. O tym, czy określony grunt stanowi drogę publiczną stanowią przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2000 r. Nr 71, poz. 838 ze zm.)". Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji nie wynika jednak, aby organ pierwszej instancji ustalił pod jaką ulicę zajęto działki nr [...] i [...], oraz czy została ona zaliczona do jednej z kategorii dróg publicznych w przewidzianej prawem formie. W związku z powyższym, zdaniem organu odwoławczego sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość rozstrzygnięta została z naruszeniem przepisów art. 7 i art. 77 1 k.p.a., zobowiązujących organ administracji publicznej do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy i rozstrzygnięcia jej po zebraniu i rozpatrzeniu całego materiału dowodowego w sposób wyczerpujący. Wobec powyższego organ odwoławczy zobowiązany był do uchylenia decyzji Starosty [...] w całości i przekazania sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdyż rozstrzygnięcie sprawy wymaga przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez M. i J. Z. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji zarzucili jej naruszenie: 1) przepisów prawa materialnego, tj. art. 98 ust. 3 w związku z art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lipca 1998 r.) oraz w związku z art. 4 ust 1 pkt 1 ustawy z dn. 21 marca 1985 o drogach publicznych (w brzmieniu obowiązującym w dniu [...] lipca 1998 r.), poprzez błędne przyjęcie, iż odszkodowanie przysługuje jedynie za grunt przejęty pod drogę publiczną, gdy art. 98 ust. 1 ww. ustawy w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania decyzji nie przewidywał wymogu, aby droga, pod którą wydziela się działkę miała charakter drogi publicznej; 2) przepisów postępowania, tj. art. 7, 8 oraz 12 k.p.a., poprzez stwarzanie przez organy administracji publicznej przeszkód formalnych wstrzymujących realizację roszczenia odszkodowawczego. W odpowiedzi na skargę, Wojewoda [...] wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ocena działalności organów administracji publicznej, dokonywana przez sąd administracyjny sprowadza się do kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia będącego przedmiotem tej oceny pod względem zgodności z przepisami prawa materialnego oraz pod względem zgodności z przepisami postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd obowiązany jest do zbadania, czy organ administracji orzekając w sprawie, nie naruszył prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik postępowania. Zgodnie z art. 134 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W przedmiotowej sprawie kontroli sądowej podlegała decyzja Wojewody [...] rozstrzygająca, na skutek wniesionego odwołania, o prawidłowości wydania przez Starostę [...] decyzji z dnia [...] listopada 2004 r. ustalającej odszkodowanie za działki położone w K. oznaczone nr [...] i [...] w obrębie [...], przejęte pod drogę przez Gminę K., w oparciu o przepis art. 98 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. Nr 115, poz. 741 ze zm.). Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2005 r. Wojewoda [...], na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., uchylił ww. decyzję Starosty [...] w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania przez organ pierwszej instancji, bowiem po rozpatrzeniu odwołania i zbadaniu całości akt sprawy doszedł do przekonania, że sprawa odszkodowania za przedmiotową nieruchomość nie została wyjaśniona w stopniu umożliwiającym rozstrzygnięcie jej zgodnie z prawem. W ocenie Sądu decyzja Wojewody [...] jest prawidłowa jednakże podniesione w jej uzasadnieniu argumenty należy uznać za błędne. W świetle art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydanie decyzji podziałowej) działki gruntu wydzielone pod drogi z nieruchomości, której podział został dokonany na wniosek właściciela, przechodzą z mocy prawa na własność gminy z dniem, w którym decyzja o podziale stała się ostateczna, a orzeczenie o podziale prawomocne. Jak słusznie podniosła w skardze strona, ustawodawca w treści powołanego artykułu nie wprowadził ograniczenia w postaci działek gruntu wydzielonych pod drogi publiczne, gdyż pojęcie "drogi publicznej" zostało przyjęte w wymienionym przepisie zmianą dokonaną art. 1 ustawy z dnia 7 stycznia 2000 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz innych ustaw (Dz. U. Nr 6, poz. 79). W myśl art. 93 ww. ustawy podziału nieruchomości można było dokonać, jeżeli był on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zatem przed wydaniem decyzji zatwierdzającej projekt podziału organ gminny miał obowiązek zbadać czy proponowany podział jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Wydając decyzję zatwierdzającą projekt podziału nieruchomości, w których przeznaczono działki pod drogę, organ gminny przesądził o zgodności podziału z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Natomiast przeznaczenie w decyzji podziałowej części działek pod drogi, stanowiące drogi dojazdowe do nowoutworzonych działek, wywoływało ten skutek, że działki te, w myśl cytowanego wyżej art. 98 ust. 1, stawały się z mocy prawa własnością gminy z dniem, z którym decyzja podziałowa stawała się ostateczna. Na podstawie art. 98 ust. 3 ww. ustawy, za działki gruntu, które przeszły na własność gminy, dotychczasowym ich właścicielom przysługiwało odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem a zarządem gminy, na której ciążył obowiązek wypłaty odszkodowania. Zatem roszczenie skarżących o przyznanie i wypłatę odszkodowania w oparciu o powołany przepis art. 98 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami należało uznać za zasadne. Decyzja organu pierwszej instancji narusza przepisy prawa z innych powodów, co prowadzić musi do jej uchylenia i uzupełnienia materiału dowodowego w znacznej części. Zgodnie z treścią przepisu art. 98 ust. 3 ustawy o gospodarce nieruchomościami (w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji obu instancji) za działki gruntu, o których mowa w ust. 1, przysługuje odszkodowanie w wysokości uzgodnionej między właścicielem lub użytkownikiem wieczystym a właściwym organem. Przepis art. 131 stosuje się odpowiednio. Jeżeli do takiego uzgodnienia nie dojdzie, na wniosek właściciela lub użytkownika wieczystego odszkodowanie ustala się i wypłaca według zasad i trybu obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. Skoro wskazany przepis odsyła w zakresie ustalenia odszkodowania do zasad i trybu określonych w przepisach ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, to należy w tym postępowaniu stosować wszystkie reguły określone w rozdziale 4 działu III ustawy, a w szczególności przepis art. 118 ust. 1 tejże ustawy, który stanowi, że po wszczęciu postępowania wywłaszczeniowego starosta, wykonujący zadania z zakresu administracji rządowej, przeprowadza rozprawę administracyjną. Instytucja rozprawy administracyjnej umożliwia stronom składanie wyjaśnień, zgłaszanie żądań, zadawanie pytań świadkom i biegłym, przedstawianie zarzutów i propozycji oraz dowodów na ich poparcie, a zatem stwarza stronom postępowania najpełniejszą możliwość zajęcia stanowiska co do wyników postępowania dowodowego. Brak uzgodnionego przez strony (byłego właściciela i gminę) stanowiska w przedmiocie wysokości odszkodowania powoduje, że niezbędne jest uruchomienie procedur obowiązujących przy wywłaszczaniu nieruchomości. W takim przypadku obligatoryjne jest przeprowadzenie rozprawy administracyjnej, zgodnie z zapisem art. 98 ust. 3 w związku z art. 118 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. Z materiału dokumentacyjnego wynika iż, strony nie doszły do porozumienia co do wysokości należnego odszkodowania, zaś Starosta [...] przed wydaniem decyzji przyznającej odszkodowanie nie przeprowadził rozprawy administracyjnej z udziałem przedstawiciela Gminy K. oraz M. i J. Z., w trybie art. 118 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Zapoznanie stron postępowania z operatem szacunkowym nie mogło skutecznie zastąpić wymogu przeprowadzenia rozprawy administracyjnej. Zatem decyzja organu pierwszej instancji wydana została z naruszeniem art. 7 i 77 § 1 k.p.a. Mając powyższe na uwadze, należy stwierdzić, iż dotknięta znaczącą wadą postępowania decyzja Starosty [...] nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Z uwagi na ustawowy zakaz orzekania na niekorzyść strony skarżącej, wynikający z art. 134 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, zasadnym jest utrzymanie w mocy decyzji organu drugiej instancji - Wojewody [...]. Na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Sąd orzekł, jak w sentencji wyroku.