I SA/Wa 788/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jolanta Rudnicka /spr./ Sędzia WSA Daniela Kozłowska Sędzia WSA Jerzy Siegień Protokolant Katarzyna Babik po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 września 2006 r. sprawy ze skargi J. B. i J. B. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej oddala skargę. Zaskarżoną decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] września 2004 r. odmawiającą wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., nr [...] stwierdzającej nabycie przez Gminę L. z mocy samego prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości położonej w obrębie L. oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni [...] m2. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister wskazał, że Wojewoda [...], na podstawie art. 5 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o samorządzie terytorialnym i ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz. 191 ze zm.), decyzją z dnia [...] stycznia 1992 r., nr [...] stwierdził nabycie przez Gminę L. z mocy prawa, nieodpłatnie własności nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów w obrębie L., jako działka numer [...] o powierzchni [...] m2. Decyzja komunalizacyjna nie została zaskarżona i stała się ostateczna. W dniu 2 listopada 1995 r. J. B. wystąpiła do Ministra Rolnictwa o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji komunalizacyjnej, zarzucając rażące naruszenie prawa tj. art. 222 kodeksu cywilnego, art. 46 kodeksu cywilnego oraz przepisów ustawy o księgach wieczystych i hipotece. Wnioskująca podniosła, że wraz z mężem J. B. otrzymała na własność gospodarstwo rolne położone we wsi L. na podstawie Aktu Nadania nr [...] wydanego przez Ministerstwo Ziem Odzyskanych w dniu [...] marca 1948 r. Wraz z gruntem przyznano im budynki, a mianowicie: dom mieszkalny 27x 27 m, przy czym była wzmianka "sala do ogólnego użytku gromady." Budynek mieszkalny stanowił jeden obiekt a uwagi na to, że był zniszczony wnioskujący odremontowali go z własnych środków. Od 1953 r. sala była udostępniana dla celów działalności publicznej. W 1971 r. Urząd Gminy wydzielił z nieruchomości nr [...] działkę nr [...] o powierzchni [...] m2, a działka siedliskowa wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej została oznaczona numerem [...]. Według wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej działka nr [...] nie mogła stanowić odrębnej nieruchomości a prawo własności do niej przysługuje z mocy Aktu Nadania J. B. i spadkobiercom po J. B. W dniu 26 lipca 1996 r. J. B. wystąpiła do Sądu Wojewódzkiego w P. Ośrodka Zamiejscowego w P. o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych nr Kw [...] i Kw [...] z rzeczywistym stanem prawnym, domagając się ustalenia, że zapis w księdze wieczystej Kw nr [...] obejmuje zabudowania określone w akcie nadania z 1948 r. a nieruchomość składa się z działek nr [...] oraz zamknięcia księgi wieczystej Kw nr [...] po przeniesieniu działki nr [...] do Kw nr [...]. Wyrokiem z dnia 21 listopada 1997 r. Sąd Wojewódzki Ośrodek Zamiejscowy w P., w sprawie sygn. akt I [...], oddalił powództwo. Wyrok ten został utrzymany w mocy wyrokiem Sądu Apelacyjnego w P. z dnia 7 lipca 1998 r. a w dniu 13 grudnia 1999 r. została oddalona w tej sprawie kasacja przez Sąd Najwyższy. Wyrok zatem uprawomocnił się 13 grudnia 1999 r. Pomimo prawomocnego wyroku J. B. ponownie wystąpiła w dniu 31 maja 2000 r. do Sądu Okręgowego w P. domagając się ustalenia, że nieruchomość wpisana do księgi Kw [...], położona przy ul. [...] w L. składa się z domu mieszkalnego o wymiarach 27mb x 27 mb na działce [...] o powierzchni [...] ha oraz żądała wydania jej spornej nieruchomości [...] i zasądzenia zwrotu kosztów remontu "sali" wraz z ustawowymi odsetkami od 1992 r. Powództwo zostało oddalone wyrokiem Sądu z dnia 27 listopada 2003 r. (sygn. akt I. [...]). Postanowieniem z dnia [...] marca 2004 r. Minister Rolnictwa przekazał, na podstawie art. 65 § 1 kpa, zgodnie z właściwością, Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek J. B. z dnia 2 listopada 1995 r. o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. Postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2004 r. Wojewoda [...] przekazał Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji wniosek spadkobierców J. B. (zmarł 10 kwietnia 1956 r.) tj.: J. B., J. B., K. B. i T. B. o "wznowienie postępowania w sprawie z decyzji komunalizacyjnej", przyjęty jako wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji. We wniosku tym skarżący poruszyli szereg kwestii związanych ze sztucznym, ich zdaniem, podziałem działki siedliskowej w celu wywłaszczenia właściciela, pobieraniem podatków za utracony grunt oraz zamiarem sprzedaży tego gruntu przez Gminę L. Wnioskujący podkreślili, że działka [...] nie mogła stanowić odrębnej nieruchomości, albowiem budynek mieszkalny stanowił całość gospodarczą, zaś działka siedliskowa należała do całości gospodarstwa. Oba powyższe wnioski o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej organ nadzoru postanowił rozpoznać łącznie i decyzją Nr [...] z dnia [...] września 2004 r. odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r., nr [...] z uwagi na fakt, iż wnioskujący o stwierdzenie nieważności tej decyzji nie są stronami postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W uzasadnieniu decyzji podano, że wnioskodawcy nie przedstawili tytułu prawnego do nieruchomości, będącej przedmiotem komunalizacji a zatem nie mają interesu prawnego do bycia stroną postępowania komunalizacyjnego, w rozumieniu art. 28 kpa. Organ podkreślił, że mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy to samo, co ustalić przepis prawa powszechnie obowiązującego, na podstawie którego można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu sprzecznych z potrzebami danej osoby. Od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest stan, w którym dana osoba wprawdzie jest bezpośrednio zainteresowana rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, mogącymi stanowić podstawę skutecznego żądania stosownych czynności organu administracji publicznej. W ocenie organu nadzoru wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej, jako nie mający żadnego tytułu prawnego do przedmiotowej nieruchomości nie są stroną w rozumieniu art. 28 kpa. Z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy wystąpili J. B., J. B., K. B. i T. B., będący spadkobiercami po J. B., zarzucając, że decyzja została wydana na podstawie niekompletnych informacji przesłanych przez Starostwo Powiatowe opartych na wypisie z ewidencji gruntów, który wnioskodawcy kwestionują i domagają się jego sprostowania oraz dostarczenia dokumentów, na podstawie których rejestr gruntów dotyczący działki [...] został założony. We wniosku podniesiono ponadto, że decyzja komunalizacyjna została wydana na podstawie spisu inwentaryzacyjnego, który jest niekompletny, bo nie zawiera nazwy, adresu, mapki sytuacyjnej gruntów i lokali zgłoszonych do komunalizacji. Niekompletny spis inwentaryzacyjny był zatwierdzony przez Starostwo Powiatowe 10 grudnia 1991 r., czyli dwa dni przed końcem wystawienia do wglądu publicznego, który odbył się w okresie od 12 listopada 1991 r. do 12 grudnia 1991 r. Z dokumentów dołączonych do oświadczenia nie wynika, aby został przeprowadzony protokół uzgodnień granicznych z sąsiadami działki nr [...] tj. J. B. (do którego należy działka nr [...]) i T. B. (do którego należy działka [...]). Nadto Starostwo Powiatowe nie okazało żadnych dokumentów źródłowych, z których wynikałoby prawo zaliczenia działki nr [...] do "mienia ogólnonarodowego". Odwołujący się domagali się też okazania dokumentów potwierdzających, że wiedzieli przed wydaniem decyzji komunalizacyjnej o fakcie jej przygotowywania, czy też prac geodezyjnych związanych z ustaleniem granicy działki nr [...] a to z uwagi na fakt, że ustawa komunalizacyjna przewidywała pisemne zawiadomienie stron o planowanej komunalizacji i nawet gdyby nie dotyczyło to ich bezpośrednio, to jako sąsiadom działki skomunalizowanej przysługiwało im prawo strony w postępowaniu komunalizacyjnym. Ponadto odwołujący się nie zgadzają się ze stanowiskiem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji, że nie posiadają tytułu prawnego do działki nr [...], gdyż bez ich wiedzy została ona wyłączona z działki [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję własną z dnia [...] września 2004 r., wskazując w uzasadnieniu, iż wnioskodawcy nie są stronami postępowania komunalizacyjnego i w konsekwencji nie mogą żądać stwierdzenia nieważności decyzji komunalizacyjnej. Przywołując orzecznictwo sądów administracyjnych organ nadzoru podniósł, że stronami postępowania komunalizacyjnego są Skarb Państwa oraz właściwa gmina, a samo postępowanie dotyczy przeniesienia własności Skarbu Państwa na tę gminę wraz ze wszystkimi obciążeniami i prawami osób trzecich. Stroną takiego postępowania może być także osoba, która wykaże, że w sprawie nie chodzi o mienie państwowe, lecz mienie stanowiące jej własność. Ponadto organ nadzoru powołał się na wyrok Sądu Wojewódzkiego w Poznaniu, z którego uzasadnienia wynika bezspornie, że działka nr [...] nie stanowi własności odwołujących się. Powództwo zostało oddalone, gdyż J. B. nie przedstawiła dowodów świadczących o tym, że przysługuje jej tytuł prawny do działki nr [...], która była przedmiotem komunalizacji. Skargę na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji nr [...] z dnia [...] lutego 2006 r., złożyli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie J. i J. B., wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji. Skarżący nie zgodzili się ze stanowiskiem organów orzekających w sprawie, że nie przysługuje im przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W skardze podnieśli, że istota sprawy polega na tym, że nikt nie wykazał skutecznie, aby działka nr [...] była własnością Skarbu Państwa. Skarżący wskazali, że nigdy nie wnioskowali o podział działki nr [...] i żaden z organów nie zajął się sposobem, w jaki doszło do podziału działki nr [...], lecz organy administracji poprzestają na stwierdzeniu, że działka [...] została podzielona na działkę [...] o powierzchni [...] m2 w użytkowaniu Gminnej Spółdzielni Samopomoc Chłopska w L. i działkę [...] o powierzchni [...] ha dla J. B. Skarżący zarzucają, że ani Gmina, ani Starostwo Powiatowe nie podali, kiedy dokonano tego podziału, kto podpisał protokół podziału i kto na podstawie tego podziału zgłosił działkę nr [...] do komunalizacji. W ocenie skarżących mają interes prawny do bycia stroną gdyż są sąsiadami skomunalizowanej działki nr [...] a ponadto z aktu nadania z 1948 r. wynika, że salę jako część domu przyznanego tym aktem J. i J. B. objęto służebnością na rzecz gromady. Ten wpis do aktu nadania dowodzi, że salę tę przyznano na własność J. B. Skarżący podkreślili również, że Gmina L. nie przedstawiła dowodów, że posiada tytuł prawny do działki [...] przed komunalizacją. W odpowiedzi na skargę Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji wnosił o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest nieuzasadniona, gdyż zaskarżona decyzja zgodna jest zarówno z przepisami prawa materialnego, jak również z przepisami postępowania administracyjnego. Przedmiotem oceny Sądu jest ostateczna decyzja organu nadzoru utrzymująca w mocy decyzję o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] stycznia 1992 r. stwierdzającej nabycie przez Gminę L. z mocy samego prawa nieodpłatnie nieruchomości oznaczonej numerem ewidencyjnym [...] o powierzchni [...] m2 w trybie art. 5 ust. 1 w zw. z art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 10 maja 1990 r. - Przepisy wprowadzające ustawy o samorządzie terytorialnym oraz ustawę o pracownikach samorządowych (Dz.U. Nr 32, poz.191 ze zm.). Podstawą odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wskazaną przez organ nadzoru było przyjęcie, iż wnioskujący o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej J. B., J. B., T. B. oraz K. B. nie mają przymiotu do bycia stroną tak w postępowaniu komunalizacyjnym, jak również w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Stosownie bowiem do treści art. 157 § 2 kpa postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej wszczyna się na wniosek strony lub z urzędu. Zasadnicze zatem do rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie było rozważenie, czy skarżący posiadają przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. W ocenie Sądu, w tej kwestii, organ nadzoru dokonał prawidłowej oceny braku po stronie wnioskujących o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej przymiotu strony. Bezspornie wnioskujący o stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji nie byli stroną postępowania, którego przedmiotem było przekształcenie stosunków własnościowych między Skarbem Państwa a Gminą L. Nie legitymowali się też w dacie 10 maja 1990 r. jakimkolwiek tytułem prawnym do nieruchomości, która została skomunalizowana. Jak wynika z akt sprawy skarżący dowodzą, że ich tytuł prawny do nieruchomości, którą skomunalizowano wynika z Aktu Nadania nr [...] z dnia [...] marca 1948 r. Kwestia ta była przedmiotem badania przez Sąd Wojewódzki w P. Ośrodek Zamiejscowy w P. w sprawie o uzgodnienie treści księgi wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, który prawomocnym wyrokiem z dnia 21 listopada 1997 r. oddalił powództwo (sygn. akt I. [...]). W uzasadnieniu tego wyroku Sąd wskazał, że akt nadania gospodarstwa nie przenosił jego własności na nabywcę, co wynika z przepisów art. 25 - 30 dekretu z dnia 6 września 1946 r. o ustroju rolnym i osadnictwie na obszarze ziem odzyskanych i byłego Wolnego Miasta Gdańska (Dz.U. R.P. Nr 49, poz. 279). Przeniesienie prawa własności dla danego gospodarstwa na nabywcę następowało w drodze orzeczenia o wykonaniu aktu nadania (art. 31 ust. 1 wyżej wymienionego dekretu). Organami upoważnionymi do wykonania czynności przewidzianych w art. 30 i 31 dekretu były władze administracji ogólnej oraz powołane przy nich powiatowe i wojewódzkie komisje osadnictwa rolnego. Skoro akt nadania i pozostałe orzeczenia w sprawie wydane były przez Powiatową Komisję Osadnictwa Rolnego i przez Prezydium Rady Narodowej w Z., to oznacza, że postępowanie w sprawie nadania gospodarstwa rolnego J. B. prowadzone było przez właściwy organ i we właściwym trybie. Wniosek o wpisanie prawa własności nieruchomości wchodzących w skład zasobów ziemi, w rozumieniu powyższego dekretu, na rzecz nabywców, mogły składać władze administracji ogólnej pierwszej instancji (art. 6 dekretu). Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. w dniu [...] maja 1971 r. wydało orzeczenie ustalające warunki wykonania aktu nadania, zgodnie z art. 31 ust. 2 omawianego dekretu. Orzeczenie to prowadziło do nabycia własności gospodarstwa rolnego przez następców prawnych J. B., określało cenę, powierzchnię oraz składniki nieruchomości (budowle i budynki). W załączonym do tego orzeczenia opisie i mapie nieruchomości opisane są szczegółowo: jako siedlisko wymieniona jest działka nr [...] o obszarze [...] ha. Natomiast działka o numerze ewidencyjnym [...] o obszarze [...] m.kw. nie jest objęta tym orzeczeniem. Dalej Sąd Wojewódzki podkreślił, że działka nr [...] w 1965 r. została wydzielona i była we władaniu Gminy a później GS L., stanowiąc przez cały czas własność Skarbu Państwa. Ponadto Sąd wskazał, że jak wynika z zeznań J. B. i dokumentów złożonych w 1971 r. przez Prezydium Powiatowej Rady Narodowej w Z. do Państwowego Biura Notarialnego o założenie księgi wieczystej dla nieruchomości nr [...] o powierzchni [...] ha prawo własności ustalone w ten sposób nie dotyczyło działki nr [...]. Dopóki nie były ustalone granice nabywanej przez J. B. nieruchomości niemożliwe było nabycie przez niego własności, gdyż nie był określony przedmiot tego prawa. Dopiero decyzja o ustaleniu granic, a następnie ceny nieruchomości, prowadziły do nabycia prawa własności. Sąd Wojewódzki podkreślił także, że obejmując nieruchomość J. B. był, wg zapisu w akcie nadania, pouczony i poinformowany o zastrzeżeniu, że obszar nabywanej przez niego nieruchomości może ulec zmianie, w określeniu "warunków objęcia gruntów w posiadanie" wyraźnie zastrzeżono, że działka siedliskowa nie jest przyznana jemu w całości. Budynek, gdzie znajduje się sporna sala, jest samodzielny, ma odrębny obrys ścian, dach, jedynie częścią ściany południowej przylega do budynków powódki. W protokole granicznym wyraźnie określono granice działek i opisano je, w tym także budynki a J. B. podpisała protokół, nie wnosząc żadnych zastrzeżeń. Sąd Wojewódzki podkreślił, że właścicielem nieruchomości do czasu wydania orzeczenia o wykonaniu aktu nadania, czyli do maja 1971 r. był Skarb Państwa a stwierdzenie przez Wojewodę [...] decyzją z dnia [...] stycznia 1992 r., że Gmina L. nabyła własność nieruchomości nr [...] o powierzchni [...] m.kw. i ujawnienie tego prawa w księdze wieczystej Kw nr [...] w Z. na rzecz Gminy L. jest zgodne z rzeczywistym stanem prawnym tej nieruchomości. Wyrok Sądu Wojewódzkiego został utrzymany w mocy przez Sąd Apelacyjny w P., zaś Sąd Najwyższy kasację w tej sprawie oddalił. W tym miejscu należy wskazać, że stosownie do art. 170 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz.1270 ze zm.), orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i organy państwowe a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Analogiczne brzmienie ma art. 365 § 1 kodeksu postępowania cywilnego. Zatem podnoszona przez skarżących kwestia istnienia po ich stronie tytułu prawnego do nieruchomości skomunalizowanej została jednoznacznie rozstrzygnięta. Skarżący nie mają żadnego tytułu prawnego do działki nr [...] położonej w obrębie L. Natomiast wywodzenie przez skarżących interesu prawnego z faktu sąsiedztwa jest błędne, gdyż interes prawny musi mieć źródło w przepisach prawa materialnego, na podstawie których można skutecznie żądać czynności organu albo skutecznie żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu. O tym, czy określonemu podmiotowi służy prawo strony w konkretnym postępowaniu administracyjnym, decyduje norma prawna, z której dla podmiotu wynikają wprost określone prawa lub obowiązki. W tej kwestii istnieje już obszerne i utrwalone orzecznictwo sądowoadministracyjne. Można tytułem przykładu wskazać wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego dotyczące postępowania komunalizacyjnego z dnia 30 listopada 1993 r., II SA 1783/93, niepubl.; z dnia 11 marca 2004 r. w sprawach I SA 1307/02, I SA 1308/02, I SA 1309/02, I SA 1310/02, niepubl.; oraz inne: z dnia 1 sierpnia 2001 r., sygn. akt I SA 72/00, publ. Lex 54200; z dnia 27 września 2001 r., sygn. akt I SA 2326/00, publ. Lex 54528 . W tym stanie rzeczy prawidłowa jest ocena organów administracji publicznej orzekających w sprawie, że skarżący nie mając żadnego tytułu prawnego do działki skomunalizowanej, nie mają też interesu prawnego i tym samym nie mają przymiotu do bycia stroną w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji komunalizacyjnej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.