I SA/Wa 789/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Boniecka-Płaczkowska Sędziowie WSA Maria Tarnowska (spr.) asesor WSA Mirosław Gdesz Protokolant Irena Wronka po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 sierpnia 2006 r. sprawy ze skargi B. K. i M. W. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2006 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania odszkodowania za nieruchomość oddala skargę. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2006 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania B. K. i M. W. od decyzji Prezydenta W. nr [...] z dnia [...] listopada 2005 r. odmawiającej przyznania odszkodowania za grunt o pow. [...] m2 nieruchomości położonej w W. przy ul. [...], hip. Nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że decyzją z dnia [...] czerwca 2004 r. Prezydent W. odmówił przyznania odszkodowania za przedmiotowy grunt, twierdząc, że byli właściciele utracili faktyczną możliwość władania nieruchomością położoną przy ul. [...] przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Z ustaleń organu wynika, że decyzją nr [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. Wojewoda [...] utrzymał w mocy wydaną uprzednio zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji nr [...] z dnia [...] czerwca 2002 r. W skargach na tę decyzję organu odwoławczego do Naczelnego Sądu Administracyjnego strony wniosły o uchylenie decyzji organów administracyjnych podnosząc sprzeczność ustaleń faktycznych z treścią zebranego w sprawie materiału dowodowego; w szczególności wskazały na brak odniesienia się przez organy do dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, wskazujących m. in., iż L. T. utracił faktyczną możliwość władania nieruchomością po dniu 5 kwietnia 1958 r. Po rozpoznaniu skargi wyrokiem z dnia 8 października 2004 r. sygn. akt I SA 239/03 Wojewódzki Sąd Administracyjny uchylił decyzję Wojewody [...] nr z dnia [...] grudnia 2002 r. Wojewoda [...] stwierdził, że zgodnie z art. 153 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że zarówno organ administracji jak i Sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązani są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na prawidłowość dokonanej przez sąd oceny stanu prawnego i faktycznego sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej wyrażoną w art. 7 kpa, oraz stosownie do art. 77 § 1 kpa, organ administracji publicznej jest zobowiązany do podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy poprzez zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego w taki sposób, aby ustalić stan faktyczny sprawy zgodny z rzeczywistością, a po przeprowadzeniu postępowania dowodowego, do dokonania oceny zgromadzonych w tym postępowaniu środków dowodowych, stosownie do art. 80 kpa. Art. 107 § 3 kpa zobowiązuje organ do wskazania w uzasadnieniu faktów, które uznał za udowodnione, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, a także do wskazania podstawy prawnej rozstrzygnięcia. Wojewoda [...] stwierdził, że organ pierwszej instancji - Prezydent W. - odmowę przyznania odszkodowania umotywował stwierdzeniem, iż na przedmiotowym gruncie w 1953 r. wybudowano budynek mieszkalny wielorodzinny, co wynika m. in. z zatwierdzonego w dniu 18 sierpnia 1948 r. przez Zarząd Miejski w W. planu budynku projektowanego przy ul. [...]. Nie wziął jednak pod uwagę, zdaniem organu drugiej instancji, iż jak wskazał w ww. orzeczeniu Wojewódzki Sąd Administracyjny - nie daje to podstaw do uznania, iż jego treść dowodzi, że właściciel bądź jego następca prawny utracił możliwość faktycznego władania przedmiotową nieruchomością przed dniem 5 kwietnia 1958 r. Dokument dotyczy zatwierdzenia projektu budynku projektowanego w W. przy ul. [...]. Według graficznego załącznika do decyzji z [...] sierpnia 1948 r. przy ul. [...] znajdował się budynek, a przy ul. [...] była projektowana rozbudowa. Okoliczność tę, jak wskazał Sąd, potwierdza pismo Dyrektora Biura Rozbudowy [...] z dnia 20 października 1949 r., w którym stwierdzono, że nieruchomość położona przy ul. [...] jest przeznaczona pod zabudowę blokową 3 kondygnacyjną. Ponadto, zdaniem organu drugiej instancji, organ pierwszej instancji nie odniósł się do treści pisma z dnia 10 grudnia 1958 r. Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej W., zaświadczenia o lokalizacji szczegółowej z dnia [...] lipca 1959 r. nr [...] Prezydium Dzielnicowej Rady Narodowej P. oraz pisma z dnia 24 maja 1961 r. [...] Spółdzielni [...]. Prezydent W. nie ocenił, czy w datach podanych w tych dokumentach nieruchomość przy ul. [...] była zabudowana, a jeśli nie była zabudowana i teren był dopiero przygotowany do zabudowy, to czy teren sąsiedniej nieruchomości przy ulicy [...], graniczący bezpośrednio z tą nieruchomością był zabudowany. Organ pierwszej instancji nie wyjaśnił również okoliczności, w jakich została wydana decyzja Prezydium Rady Narodowej W. z dnia [...] marca 1961 r. nr [...], dotycząca zatwierdzenia projektu podziału nieruchomości, w tym nieruchomości oznaczonej nr hip. [...]. Organ drugiej instancji stwierdził również, że jak wskazał Wojewódzki Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 8 października 2004 r., oświadczenie L. T. o zajęciu nieruchomości przez Ministerstwo Spraw Wewnętrznych w 1951 r. nie znajduje potwierdzenia w piśmie tego Ministerstwa z dnia 13 marca 1992 r. Zdaniem organu odwoławczego, rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest sprzeczne ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 8 października 2004 r., a ponadto zalecenia Sądu wyrażone w tym wyroku nie zostały wykonane przez Prezydenta W. Organ odwoławczy uchylił decyzję Prezydenta W. w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, celem rozstrzygnięcie sprawy zgodnie z prawem, i zgodnie z oceną prawną Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, z uwagi na konieczność przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w znacznej części, stosownie do art. 138 § 2 kpa. Obszerną skargę na decyzję Wojewody [...] do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożyły B. K. i M. W., zarzucając naruszenie art. 138 § 1 i 2 kpa, poprzez uchylenie się od merytorycznego rozpatrzenia sprawy i przekazanie jej do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, w sytuacji, w której zebrana w sprawie dokumentacja pozwala na ustalenie stanu faktycznego i wydanie decyzji zawierającej rozstrzygnięcie merytoryczne. W odpowiedzi na skargę organ drugiej instancji wniósł o oddalenie skargi i podtrzymał stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji orzekając w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi organ powołaną podstawą prawną. Skarga jest bezzasadna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że skarga nie mogła być uwzględniona, ponieważ zaskarżona decyzja nie narusza prawa. W niniejszej sprawie przedmiotem skargi jest uchylenie przez organ drugiej instancji, w trybie art. 138 § 2 kpa, decyzji administracyjnej organu pierwszej instancji odmawiającej przyznania odszkodowania za grunt nieruchomości warszawskiej. Postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie zostało wszczęte wskutek wniosku L. T. z dnia 14 października 1988 r. o wypłatę odszkodowania za samowolnie "zarekwirowany" w 1951 r. plac położony w W. przy ul. [...] nr hip. [..]. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] grudnia 2002 r. utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] czerwca 2002 r. odmawiającą przyznania odszkodowania za wyżej opisaną nieruchomość gruntową. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 8 października 2004 r. sygn. akt I SA 239/03 uchylił decyzję Wojewody [...] z dnia [...] grudnia 2002 r. oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty Powiatu W. z dnia [...] czerwca 2002 r. Następnie Wojewoda [...] decyzją z dnia [..] marca 2006 r., po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Prezydenta W. z dnia [...] listopada 2005 r. orzekającej o odmowie przyznania odszkodowania za grunt szczegółowo opisany w zaskarżonej decyzji, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji. Wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 8 października 2004 r. wydany został w oparciu o przepisy ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.). Zgodnie z art. 153 tej ustawy, ocena prawa i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie ten sąd oraz organ, którego działanie lub bezczynność były przedmiotem zaskarżenia. Oznacza to, że ilekroć ta sprawa będzie przedmiotem rozpoznania przez ten sąd lub organ administracji, będą one związane oceną prawną wyrażoną w tym orzeczeniu, pod warunkiem, że nie ulegną zmianie przepisy lub nie zostanie ono uchylone; orzeczenie sądu administracyjnego wywiera skutki nie tylko w postępowaniu sądowo-administracyjnym, ale również w przyszłym postępowaniu administracyjnym. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną oznacza, że sąd nie tylko nie może formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z oceną poprzednio wyrażoną, ale ma obowiązek reagować w przypadku stwierdzenia nie zastosowania się do niej w dalszym postępowaniu przed organem administracji publicznej. Naruszenie przez organ administracji tego przepisu powoduje konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, co jest gwarancją przestrzegania przez organy administracji publicznej związania orzeczeniem sądu; nieprzestrzeganie tego przepisu podważałoby obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami organów administracji. Niezastosowanie się natomiast przez sąd do oceny prawnej wyrażonej w orzeczeniu sądu administracyjnego jest naruszeniem prawa stanowiącym podstawę do wniesienia skargi kasacyjnej, zgodnie z art. 174 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Prawidłowo organ drugiej instancji uznał, że rozstrzygnięcie organu pierwszej instancji jest sprzeczne ze stanowiskiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w wydanym w niniejszej sprawie wyroku z dnia 8 października 2004 r., oraz, że zalecenia Sądu wyrażone w tym wyroku nie zostały wykonane przez Prezydenta W. Zgodnie z art. 138 § 2 kpa, w oparciu o który została wydana decyzja drugoinstancyjna, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, gdy rozstrzygnięcie sprawy wymaga uprzedniego przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego w całości lub w znacznej części. Wydanie decyzji kasacyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji jest wyjątkiem od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy administracyjnej. Organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia, gdy postępowanie w pierwszej instancji zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem norm prawa procesowego, a zatem gdy organ pierwszej instancji nie przeprowadził postępowania wyjaśniającego lub gdy przeprowadził je w niepełnym zakresie. Aby zatem organ odwoławczy mógł dokonać oceny prawidłowości ustalenia stanu faktycznego, musiałby przeprowadzić postępowanie wyjaśniające albo w całości albo w znacznej części, a do tego nie jest uprawniony. Naruszałoby to zasadę dwuinstancyjności, wyrażoną w art. 15 kpa, która polega na dwukrotnym rozpoznaniu i rozstrzygnięciu sprawy. Mając powyższe na uwadze, i nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270, z późn. zm.), Sąd orzekł jak w sentencji wyroku.