I SA/Wa 789/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie: WSA Dariusz Chaciński (spr.) WSA Przemysław Żmich Protokolant Agnieszka Bieniewska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 listopada 2010 r. sprawy ze skargi G. W. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...] lutego 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych oddala skargę. H. W. wnioskiem z dnia 1.10.2008 r. zwrócił się do Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków w L. "o wydanie wytycznych konserwatorskich w sprawie budowy [...] oraz części budynku gospodarczego na działce nr [...] położonej przy ul. [...]" w J. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków pismem z dnia 17.10.2008 r. poinformował wnioskodawcę, że w jego opinii planowana zabudowa jest niedopuszczalna, jako że pozostaje w sprzeczności z planem zagospodarowania przestrzennego, który przewiduje, że przedmiotowa działka znajduje się w granicach [...] Parku Krajobrazowego, w strefie ochrony konserwatorskiej [...]. Następnie G. W., syn H. W., pismem z dnia 31.07.2009 r. zwrócił się do [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków o wyrażenie zgody na prace budowlane, przedkładając w załączeniu projekt budynku [...] "dla gospodarstwa indywidualnego w J., działka nr [...]". Następnie, na prośbę organu G. W. uzupełnił powyższy wniosek, dołączając wypis z księgi wieczystej, z którego wynika, że współwłaścicielami działki nr [...] są jego rodzice: H. i H. W., którzy oświadczeniem z dnia [...].09.2009 r. wyrazili zgodę, aby ich syn na tejże działce zrealizował inwestycję zgodną z załączonym projektem. [...] Wojewódzki Konserwator Zabytków decyzją z dnia [...].09.2009 r. nr [...] odmówił wydania pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych według projektu arch. T. B., polegających na budowie [...] wraz z [...] na działce nr [...] przy ul. [...] w J. W uzasadnieniu podał, że realizacja przedmiotowej inwestycji wymaga pozwolenia organu konserwatorskiego wydawanego na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 11 ustawy z dnia 23.07.2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. Nr 162, poz. 1568 ze zm. – dalej: u.o.z), z uwagi na to, iż obszar, na którym inwestycja jest planowana, podlega ochronie konserwatorskiej - wpis do rejestru zabytków woj. [...] zespołu krajobrazowo – architektonicznego J., pod nr [...]. Przedmiotowy teren, zgodnie z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzonego uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...].10.2002 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), leży na obszarze o symbolu [...] na terenach [...] docelowo przeznaczonych do przekształceń na funkcje mieszkaniowe i rekreacyjne (§ 13 cz. B pkt 1) z zakazem realizacji nowych obiektów budowlanych (§ 13 cz. B pkt 3). Ponadto przedmiotowa działka leży w strefie ochrony krajobrazu [...], gdzie dopuszcza się ograniczoną działalność budowlaną (w zakresie zabudowy mieszkalnej, pensjonatowej i konferencyjnej), pod warunkiem wykonania analizy krajobrazowej. Organ I instancji stwierdził, że planowane przedsięwzięcie nie mieści się w żadnym rodzaju zabudowy dopuszczonej planem. Obiekt gospodarczy o wysokości ponad [...] m, tworzący zwartą, przestrzennie dominującą bryłę, będzie zakłócał widok na zespół zabudowy [...] w J. W takiej sytuacji nie mógł uzyskać pozytywnej opinii [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł G. W. wskazując, że projektowana przez niego inwestycja jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego. Zdaniem strony postępowania z treści planu wynika, że na obszarze [...] Parku Krajobrazowego obowiązuje szczególna ochrona wartości przyrodniczych i krajobrazowych oraz dziedzictwa kulturowego w harmonii z funkcjonowaniem osadnictwa, usług i rzemiosła nieuciążliwego, gospodarki rolnej, leśnej, wodnej oraz rekreacji i lecznictwa uzdrowiskowego wraz z niekolidującą z ochroną środowiska obsługą tych dziedzin gospodarki. W części dotyczącej strefy ochrony konserwatorskiej [...] zabrania się wprowadzania nowej infrastruktury "z wyjątkiem służącej obsłudze obiektów położonych w strefie, pod warunkiem uzyskania wytycznych i zezwolenia [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków, zgodnie z obowiązującymi przepisami". W podstrefie [...] dopuszcza się także modernizację i rozbudowę obiektów w granicach działki zabudowanej. W oparciu o te zapisy odwołujący się wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji, gdyż uważa, że budowa projektowanych obiektów stanowi niezbędną do prowadzenia intensywnej gospodarki rolnej infrastrukturę. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego po rozpatrzeniu odwołania decyzją z dnia [...].02.2010 r. nr [...] utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Stwierdził, iż w niniejszej sprawie zabytkiem jest układ urbanistyczny w rozumieniu art. 3 pkt 12 u.o.z. Jak wynika z akt sprawy, zamierzona inwestycja leży na terenie zabytkowego układu krajobrazowo – architektonicznego J., a także na obszarze strefy [...] i podstrefy [...], ustalonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego gminy J., zatwierdzonym uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...].10.2002 r., zmienionym następnie uchwałą Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...].10.2007 r. (Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]). Zdaniem Ministra stanowisko [...] Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków odpowiada art. 4 pkt 3 u.o.z., w myśl którego ochrona zabytków polega m. in. na udaremnianiu niszczenia i niewłaściwego korzystania z zabytków. Jak słusznie zauważył organ I instancji planowana inwestycja tworząc zwartą, przestrzennie dominującą bryłę, będzie zakłócała widok na zespół zabudowy [...] w J., a wyznaczenie strefy ochrony krajobrazowej było warunkiem pozwalającym na uzgodnienie planu zagospodarowania przestrzennego. Działka nr [...] leży w strefie [...] ścisłej ochrony konserwatorskiej. W strefie tej zabrania się wprowadzania nowej zabudowy, jeżeli nie wynika ona z projektów rewaloryzacji zatwierdzonych przez służby konserwatorskie. Ponadto omawiany teren zlokalizowany jest w podstrefie K3 (§ 11 cz. II ust. 1 pkt 3 planu), w której wprowadzono ograniczenia w zabudowie, dopuszczając jedynie zabudowę mieszkalną, pensjonatową i konferencyjną. Jak wynika z powyższych ustaleń planu, budowa nowych budynków gospodarczych na omawianym terenie jest niedopuszczalna. Odnosząc się do zarzutów odwołania Minister uznał także, że w pojęciu "infrastruktury" nie mieszczą się obiekty budowlane, a więc planowanej inwestycji nie można uznać za infrastrukturę służącą obsłudze obiektów położonych w strefie ochronnej. W przedstawionej zaś przez stronę opinii, sporządzonej przez M. P., brak jest analizy powiązań widokowych z zespołem zabytkowym od strony gospodarstwa G. W. Opinii tej nie można też uwzględnić, wobec przesądzających ustaleń miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia [...].02.2010 r. wniósł G. W. Skarga zarzuca kwestionowanej decyzji naruszenie art. 4 ust. 6 (poprawnie pkt 6) i art. 36 ust. 1 pkt 1 i pkt 11 u.o.z. oraz art. 7, art. 12, art. 75, art. 77 i art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu skarżący stwierdził, że odmawiając pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych na terenie typowego gospodarstwa [...], organy obydwu instancji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności sprawy i nie dopuściły wszelkich dowodów, które mogłyby przyczynić się do uwzględnienia jego indywidualnego interesu. Wzięły pod uwagę tylko te przepisy, które mają na celu ochronę zabytków. Nie wystarczy, zdaniem skarżącego, wskazać, że planowana inwestycja leży na terenie objętym ochroną. Należy także wykazać, że budowla, którą chciałby postawić "narusza stosowanie tych przepisów", które obowiązują w strefie ochronnej. W tym celu niezbędna jest opinia biegłego architekta, którego organ nie powołał. Tylko biegły mógłby ocenić, czy projekt przedstawiony przez skarżącego narusza "substancję krajobrazową parku widokowego w J.". Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Skarga nie ma uzasadnionych podstaw. Rozstrzygając w granicach danej sprawy sąd zauważa, że formą ochrony zabytków jest zarówno wpis do rejestru zabytków, jak i ustalenia ochrony w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego (art. 7 pkt 1 i 4 u.o.z.). Zgodnie z art. 19 ust. 1 pkt 1 u.o.z. w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego uwzględnia się w szczególności ochronę zabytków nieruchomych, wpisanych do rejestru i ich otoczenia. Zgodnie zaś z ust. 3 tego artykułu w planie ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej obejmujące obszary, na których obowiązują określone ustaleniami planu ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Podzielić należy stanowisko organu II instancji, iż w niniejszej sprawie zabytkiem nieruchomym podlegającym ochronie (art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. b/ u.o.z.) jest układ urbanistyczny w rozumieniu art. 3 pkt 12 u.o.z., czyli wpisany do rejestru zabytków województwa [...] pod nr [...] zespół krajobrazowo – architektoniczny J. Zgodnie z § 11 ust. 1 pkt 1 planu zagospodarowania przestrzennego gminy J. (uchwała Rady Gminy J. nr [...] z dnia [...].10.2002 r. - Dz. Urz. Woj. [...] Nr [...], poz. [...]), który w tym zakresie nie uległ zmianie po podjęciu przez Radę Gminy J. uchwały nr [...] z dnia [...].10.2007 r. zmieniającej plan miejscowy - na terenie zespołu krajobrazowo – architektonicznego J. obowiązuje ścisła strefa ochrony konserwatorskiej [...], obejmująca także strefę krajobrazu (lit. d) w granicach określonych w załączniku graficznym do decyzji o wpisie do rejestru zabytków. W sprawie bezsporne jest, że działka nr [...], na której skarżący chce zrealizować planowaną inwestycję, leży właśnie w granicach strefy [...]. W strefie tej zabrania się między innymi wprowadzania nowej zabudowy, jeśli nie wynika ona z projektów rewaloryzacji zatwierdzonych przez służby konserwatorskie (§ 11 cz. I ust. 1 pkt 5 lit a/ tekstu planu). Plan miejscowy jest aktem prawa miejscowego (art. 14 ust. 8 ustawy z dnia 27.03.2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym – Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm., dalej: u.p.z.p.), a jego ustalenia kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (art. 6 ust. 1 u.p.z.p.). Wiążą one zatem zarówno organy administracji publicznej, jak i podmioty pozostające poza strukturą tej władzy, tj. jednostki i ich organizacje (zob. orzeczenie SN z dnia 22 lutego 2001 r. III RN 203/00, OSNP 2001/20/606; zobacz też: M. Cherka, P. Antoniak, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX, 2010., uw. 2 do art. 19). Odpowiednie ustalenia planu miejscowego mogą zatem stanowić podstawę władczych rozstrzygnięć z zakresu nadzoru konserwatorskiego, gdyż plan, jako prawo miejscowe, a zarazem jedna z form ochrony zabytków (art. 7 pkt 4 u.o.z.), o czym wspomniano wcześniej, przesądza o sposobie ochrony zabytku, bez konieczności odwoływania się do opinii biegłych z zakresu architektury, którzy – jak twierdzi skarżący - mieliby wydawać oceny, co do wpływu inwestycji na wygląd zabytku i jego walory widokowe. Dopuszczenie takiej opinii można byłoby rozważać w sytuacji, gdyby nie było planu zagospodarowania przestrzennego. W takiej sytuacji opinii konserwatorskiej podlegałaby decyzja o warunkach zabudowy (art. 59 ust. 1 u.p.z.p. w zw. z art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 u.p.z.p.), która musiałaby uwzględniać ochronę zabytku i jego otoczenia (art. 19 ust. 1a u.o.z.) i na tę okoliczność, obok zapisów ewentualnego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego (art. 19 ust. 1 u.o.z.), organ mógłby zasięgać specjalistycznej opinii. W sytuacji, gdy obowiązuje plan zagospodarowania przestrzennego, zarzuty skarżącego o braku takiej opinii i wpływu tego zaniechania na wszechstronne wyjaśnienie sprawy oraz jej rozstrzygnięcie zgodnie ze słusznym interesem strony, należy uznać za niezasadne. Plan, poprzez wprowadzone w nim zakazy w strefach ochronnych, przesądza bowiem o sposobie ochrony zabytku. Mając na uwadze kolejny zarzut skarżącego, iż organy w niewłaściwy sposób wyważyły interes publiczny i jego interes indywidualny (art. 7 K.p.a.) sąd zauważa, że zarzut ten powinien być adresowany w powyższej sytuacji nie do indywidualnego rozstrzygnięcia z zakresu ochrony konserwatorskiej, lecz do treści planu zagospodarowania przestrzennego. Uchwały w sprawie treści planu zagospodarowania przestrzennego w tym kontekście sąd jednak w niniejszym postępowaniu ocenić nie może, gdyż nie mieści się to w granicach sprawy (art. 135 P.p.s.a.). Sąd zauważa natomiast, że zgodnie z art. 15 ust. 2 pkt 4 u.p.z.p. w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady ochrony dziedzictwa kulturowego i zabytków oraz dóbr kultury współczesnej, co z kolei znajduje swe rozwinięcie w ust. 3 art. 19 u.o.z. Stanowi on, że w planie tym ustala się, w zależności od potrzeb, strefy ochrony konserwatorskiej, na których obowiązują określone jego postanowieniami ograniczenia, zakazy i nakazy, mające na celu ochronę znajdujących się na tym obszarze zabytków. Zarówno granice wspomnianych stref ochronnych, jak i obowiązujące na ich terenie ograniczenia nie mogą być przy tym kształtowane przez organ planistyczny w sposób dowolny. Przede wszystkim zaś, jako ingerujące w sposób wykonywania prawa własności nieruchomości (zob. art. 6 ust. 1 u.p.z.p.) powinny być one bezwzględnie zgodne z zasadą proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji R.P.). Dokonując wyboru o objęciu danego terenu ochroną konserwatorską na mocy miejscowego planu, a następnie - co do zakresu ingerencji w uprawnienia właścicielskie dysponentów terenów, które znalazły się w takiej strefie ochronnej, organ planistyczny powinien kierować się jak najmniejszą uciążliwością nakładanych ograniczeń oraz ich niezbędnością dla osiągnięcia zamierzonego celu w postaci ochrony zabytków. Na powyższe wskazuje już zresztą sama stylizacja art. 19 ust. 3 u.o.z., a w szczególności użyte w nim sformułowanie "w miarę potrzeby". O ile zatem ograniczenie prawa własności przez wzgląd na potrzebę ochrony zabytków jest prawnie dopuszczalne (art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 3 Konstytucji R.P.), o tyle zawsze powinno być ono należycie uzasadnione, z wykazaniem braku innych, mniej uciążliwych dla właścicieli środków realizacji interesu publicznego (zob. wyrok SN z dnia 18.11.1993 r. III ARN 49/93, OSN 1994/9/181; zobacz też: M. Cherka, P. Antoniak, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX, 2010., uw. 3 do art. 19). Jak wspomniano, treści planu sąd jednak nie mógł ocenić, kontrolując decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego o odmowie pozwolenia na prowadzenie prac budowlanych na terenie objętym wpisem do rejestru zabytków. Do kontroli uchwały w przedmiocie planu służy bowiem osobna procedura (zob. art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym). Podsumowując natomiast ten zakres ochrony zabytku, który wynika z planu zagospodarowania przestrzennego gminy J., sąd jest zdania, że sam fakt położenia działki nr [...] w strefie ścisłej ochrony konserwatorskiej [...], przesądza o braku możliwości jej zabudowy nowymi budynkami gospodarczymi, z uwagi na § 11 cz. I ust. 1 pkt 5 lit. a/ treści planu. W ocenie sądu zapisy planu dotyczące rygorów ustanowionych dla strefy [...], a w jej ramach podstrefy [...] (§ 11 cz. II ust. 1 lit. b/ oraz ust. 3 lit. c/ tekstu planu) nie znoszą bardziej restrykcyjnych, wykluczających jakąkolwiek nową zabudowę, zapisów odnoszących się do strefy [...]. Zauważyć bowiem należy, że z § 11 cz. II ust. 1 tekstu planu wynika, że ochrona krajobrazu kulturowego - planistyczna, do której odnosi się ten przepis planu, została ustanowiona dla obszarów nie objętych dotychczas ochroną konserwatorską, a znaczących dla krajobrazu kulturowego gminy. Strefa [...], obejmująca swym zasięgiem obszar wpisany do rejestru zabytków, była już objęta ochroną konserwatorską, a zatem zapisy dotyczące strefy [...] jej nie dotyczą, gdyż strefa (podstrefa) [...] (tekst planu używa zamiennie tych nazw) zmierza do poszerzenia zakresu ochrony o "[...], obejmujące tereny użytkowane [...] na obszarze otwarcia widokowego na zespół zamkowy". Rygory odnoszące się do zabudowy strefy [...], wykraczającej swym zasięgiem poza strefę [...], nie zmieniają więc bardziej rygorystycznych warunków zabudowy w strefie [...]. Oznaczenie w części graficznej planu, które może sugerować, że strefa ścisłej ochrony konserwatorskiej [...] jest częścią strefy [...] (wraz z odnoszącymi się do strefy [...] zakazami) jest mylące, gdyż nie odpowiada treści planu. "W tym miejscu warto przy tym wskazać, że nieco inaczej kształtuje się normatywność części tekstowej, a nieco inaczej - części graficznej rzeczonego planu, będącej jego integralnym elementem (zob. art. 14 ust. 2 i art. 20 ust. 1 in fine u.p.z.p.). Wspomniana część graficzna stanowi bowiem wyjaśnienie (uzupełnienie) części tekstowej. Oznacza to, że organ ochrony zabytków może powołać się na nią przy określaniu linii granicznych danej strefy ochronnej. Na podstawie samej części graficznej nie może on jednak orzekać co do nakazów lub zakazów obowiązujących na jej terenie" (M. Cherka, P. Antoniak, F.M. Elżanowski, K.A. Wąsowski, Ustawa o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Komentarz, LEX, 2010., uw. 2 do art. 19). Gdyby nawet przyjąć odmienny pogląd i uznać, że zabudowa działki nr [...] może się odbyć na zasadach przewidzianych dla strefy [...], to i tak realizacja planowanej przez skarżącego inwestycji nie byłaby możliwa, gdyż w strefie [...] obowiązuje ograniczenie działalności budowlanej. Możliwa jest tylko warunkowo, po uprzednim przygotowaniu i uzgodnieniu ze Służbą Ochrony Zabytków analizy krajobrazowej, zabudowa mieszkalna, pensjonatowa i ośrodek konferencyjny (§ 11 cz. II ust. 1 pkt 3 lit. c/ tekstu planu). Obiekt wielofunkcyjny, który chce postawić skarżący, ma charakter gospodarczy, a tego rodzaju zabudowa jest wykluczona także w strefie [...]. Za błędny uznać należy także pogląd skarżącego, że planowany do realizacji obiekt budowlany należy uznać za infrastrukturę, służącą obsłudze obiektów położonych w strefie [...], w rozumieniu § 11 cz. I ust. 1 pkt 5 lit. b/ tekstu planu. Plan wprawdzie nie definiuje pojęcia infrastruktury, a słownikowa definicja przytoczona przez organ II instancji wyklucza uznanie obiektu budowlanego za infrastrukturę. Pogląd ten należy podzielić w okolicznościach niniejszej sprawy choćby z tej racji, że dopuszczalność budowy nowych obiektów plan wyraźnie oddziela od wprowadzania nowej infrastruktury. Nie służyłaby ona ponadto "obsłudze obiektu" mieszkalnego na działce skarżącego, tylko celom gospodarczym. W tej sytuacji, nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi, na podstawie art. 151 P.p.s.a., sąd skargę oddalił.