I SA/Wa 789/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart (spr.) po rozpoznaniu w dniu 12 kwietnia 2013 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi P. S.A. z siedzibą w [...] na postanowienie Ministra Transportu Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. nr [...] w przedmiocie wstrzymania wykonania decyzji oddala skargę. Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...], po ponownym rozpatrzeniu sprawy zakończonej postanowieniem Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., nr [...] dotyczącym wstrzymania wykonania decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...] wydanej w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu przejęcia na rzecz gminy D. nieruchomości położonej w D., utrzymał zaskarżone postanowienie w mocy. Orzeczenie powyższe zapadło w oparciu o następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Nieruchomość położona w D., obręb [...], oznaczona jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] o pow. [...] ha, decyzją Starosty [...] Nr [...] z dnia [...] czerwca 2008 r., nr [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] września 2008 r., nr [...], została przeznaczona pod budowę małej obwodnicy [...] od ulicy [...] do ulicy [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną budowlami i urządzeniami budowlanymi. Starosta [...] decyzją z dnia [...] lutego 2010 r., nr [...], orzekł o ustaleniu odszkodowania na rzecz Skarbu Państwa - Starosty [...] w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz gminy D. prawa własności nieruchomości położonej w D., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę małej obwodnicy [...] od ulicy [...] do ulicy [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz na rzecz [...] S.A. w wysokości [...] zł za wygasłe prawo użytkowania wieczystego, a także zobowiązał Burmistrza Miasta [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna. Decyzja ta została następnie utrzymana w mocy decyzją Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. W dniu [...] listopada 2010 r. Prezydent Miasta [...] zwrócił się do Ministra Infrastruktury z wnioskiem o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r. oraz poprzedzającej ją decyzji Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r. - z uwagi na skierowanie decyzji do podmiotu nie mającego przymiotu strony w prowadzonym postępowaniu odszkodowawczym. Wnioskodawca podniósł, iż Burmistrz Miasta [...] został wskazany jako podmiot zobowiązany do zapłaty odszkodowania, jednakże nie jest on podmiotem prawa, a jedynie organem podmiotu prawa, jakim jest jednostka samorządu terytorialnego, tj. Gmina Miasta [...]. Ponadto wniosł o wstrzymanie wykonania tej decyzji. Postanowieniem z dnia [...] września 2011 r., nr [...], Minister Infrastruktury wstrzymał wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., utrzymującej w mocy decyzję Starosty [...] z dnia [...] lutego 2010 r. i wskazał, że okoliczności wskazane we wniosku Burmistrza Miasta [...] nie uprawdopodobniają wystąpienia w tych decyzjach wady opisanej w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Wstępna analiza akt sprawy wykazała jednak, iż istnieje duże prawdopodobieństwo obarczenia ww. decyzji wadą nieważności określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, polegającą na ustaleniu odszkodowania za naniesienia roślinne na rzecz użytkownika wieczystego [...] S.A., a nie właściciela nieruchomości. Niezgadzając się z takim rozsztrygnięciem [...] S.A. złożyły wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku wskazały, że ze względu na ogromne dysproporcje pomiędzy wysokością odszkodowania ustalonego na rzecz [...] SA w kwocie [...] zł oraz wartością nasadzeń roślinnych wycenionych na kwotę [...] zł ewentualne obarczenie decyzji wadą określona w art. 156 kpa winno dotyczyć wyłącznie kwoty przyznanej za nasadzenia roślinne. W stosunku zaś do pozostałej kwoty odszkodowania nie ma żadnych podstaw do stwierdzenia, iż decyzja ustalająca taką wysokość odszkodowania jest wadliwa. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postanowieniem z dnia [...] lutego 2012 r., nr [...] utrzymał w mocy orzeczenie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r., nr [...]. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał na przepis art. 159 § 1 kpa. Ponadto, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych wyjaśnił, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji na podstawie tego przepisu jest uprawdopodobnienie istnienia wad powodujących nieważność decyzji z art. 156 kpa. Spełnienie natomiast tej przesłanki polega na wskazaniu jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz przytoczeniu okoliczności świadczących o wystąpieniu tej wady w ramach danej sprawy. Organ wyjaśnił poza tym, iż - jak słusznie wskazał Minister Infrastruktury w postanowieniu z dnia [...] września 2011 r. - zgodnie z zasadą superficies solo cedit, nasadzenia roślinne stanowią własność właściciela gruntu, czyli w tym wypadku Skarbu Państwa - Starosty [...]. Nasadzenia roślinne są bowiem częścią składową nieruchomości i ich właścicielem pozostaje podmiot, któremu przysługuje prawo własności działki (art. 48 kc). Zarówno podczas trwania umowy użytkowania wieczystego, jak i po jej wygaśnięciu to on dysponuje nasadzeniami. Ustawodawca daje użytkownikowi wieczystemu uprawnienia pobierania pożytków (w tym naturalnych) z nieruchomości objętej umową o użytkowanie wieczyste, ale wynagrodzenie (w warunkach prawem przewidzianych) przyznaje mu za budynki i urządzenia, a nie za nasadzenia. Minister dodał, że ustawodawca wskazał na możliwość pobierania przez użytkownika wieczystego pożytków naturalnych, ale nie rozciągnął tego uprawnienia na całkowite dysponowanie znajdującymi się na gruncie nasadzeniami roślinnymi. Kolejne zastrzeżenie organu odwoławczego budziła przyjęta w analizowanych operatach szacunkowych wysokość stawki opłaty rocznej wnoszonej za ustanowione prawo użytkowania wieczystego. Wyjaśnił przy tym, że [...] S.A. nabyły nieruchomość będącą przedmiotem niniejszego postępowania na podstawie decyzji uwłaszczeniowej Wojewody [...] z dnia [...] kwietnia 2004 r., nr [...]. W decyzji tej widnieje zapis, iż na podstawie art. 8 ustawy z dnia 28 marca 2003 r. o transporcie kolejowym (Dz. U. z 2007 r., nr 16, poz. 94 ze zm.) grunty zajęte pod infrastrukturę kolejową zwolnione są od opłat z tytułu użytkowania wieczystego. W tym miejscu Minister zaznaczył, że stawki procentowe opłat rocznych uiszczanych z tytułu użytkowania wieczystego są szczegółowo uregulowane w art. 72 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2010 r. nr 102, poz. 651 ze zm.) - zgodnie z którym za nieruchomości gruntowe oddane na cele mieszkaniowe, na realizację urządzeń infrastruktury technicznej i innych celów publicznych oraz działalność sportową, wysokość stawki procentowej opłaty rocznej z tytułu użytkowania wieczystego wynosi 1% ceny. Skoro więc nieruchomość będąca przedmiotem niniejszego postępowania stanowi infrastrukturę [...] i skoro za tego typu nieruchomości zgodnie z ustawą o gospodarce nieruchomościami obowiązuje stawka opłaty rocznej w wysokości 1% - to brak jest jakichkolwiek podstaw prawnych do uwzględnienia w sporządzonych w niniejszej sprawie operatach szacunkowych stawek tych opłat w wysokości 0%. Niezgadzajac się z tym rozstzrygnięciem [...] S.A. wniosły skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi wskazały przede wszystkim na dysproporcję pomiędzy wysokością odszkodowania ustalonego na rzecz [...] S.A. a wartością nasadzeń roślinnych - zarzucając organowi naruszenie przepisu art. 159 § 1 kpa. Odpowiadając na skargę Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zwazyl, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję z punktu widzenia jej zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Ponadto, co wymaga podkreślenia, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Natomiast art. 119 ww. ustawy stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli: 1) decyzja lub postanowienie są dotknięte wadą nieważności, o której mowa w art. 156 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach albo wydane zostały z naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania; 2) strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. W niniejszej sprawie zaistniały przesłanki do rozpoznania sprawy w trybie uproszczonym Rozpoznając sprawę w ramach wskazanych kryteriów stwierdzić należy, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli sądu jest postanowienie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] lutego 2012 r. utrzymujące w mocy postanowienie Ministra Infrastruktury z dnia [...] września 2011 r. wstrzymujące wykonanie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., którą ustalono odszkodowanie na rzecz Skarbu Państwa – Starosty [...] w wysokości [...] zł z tytułu przejęcia na rzecz Gminy [...] prawa własności nieruchomości położonej w D., obręb [...], oznaczonej jako działki nr [...] o pow. [...] ha i nr [...] pow. [...] ha, przeznaczonej pod budowę małej obwodnicy [...] od ulicy [...] do ulicy [...] wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną oraz na rzecz [...] S.A. w wysokości [...] zł za wygasłe prawo użytkowania wieczystego oraz zobowiązano Burmistrza Miasta [...] do wypłaty odszkodowania w terminie 14 dni od dnia, w którym ww. decyzja stanie się ostateczna W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazano, że przesłanką wstrzymania wykonania decyzji na podstawie przepisu art. 159 kpa jest uprawdopodobnienie istnienia wad powodujących nieważność decyzji (wyrok NSA z 20 maja 1998 r., IV SA 1784/97 - LEX nr 43142). Spełnienie tej przesłanki polega na wskazaniu jednej z wad wymienionych w art. 156 § 1 kpa oraz przytoczeniu okoliczności świadczących o jej wystąpieniu w ramach danej sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 7 lipca 2004 r., IV SA 2634/2003 - ONSA i WSA 2005, z. 4, poz. 78). W niniejszej sprawie Burmistrz Gminy [...], który wniósł o wstrzymanie wykonania ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., w swoim wniosku wskazał jako przyczynę wstrzymania możliwość obarczenia tej decyzji wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 4 kpa. Organ nie podzielił jednak stanowiska wnioskodawcy, lecz jednocześnie uznał, iż istnieje duże prawdopodobieństwo, że przedmiotowe orzeczenie obarczone jest wadą określoną w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, tj ustalone zostało odszkodowanie za nasadzenia roślinne na rzecz niewłaściwego podmiotu, tj. użytkownika wieczystego a nie właściciela nieruchomości. W związku z czym uznał, iż zachodzi prawdopodobieństwo określone w art. 159 §1 kpa. Zgodnie z zasadą określoną w art. 47 § 1 kc - to co trwale związane z gruntem (w tym nasadzenia roślinne) nie może być odrębnym przedmiotem własności i innych praw rzeczowych od gruntu. Nie można zatem oddzielić własności nieruchomości od jej części składowych. W myśl ww. zasady superficies solo cedit, ustalając odszkodowanie za nieruchomość, nie można pominąć znajdujących się na tym gruncie nasadzeń roślinnych, trwale z gruntem połączonych i przynależących do gruntu - które stanowią własność właściciela, a nie użytkownika wieczystego. Tracąc bowiem własność nieruchomości, jej właściciel traci zarazem własność znajdujących się na niej nasadzeń, za co przysługuje mu w tej części odszkodowanie. Powinno ono zostać zatem ustalone na rzecz właściciela nieruchomości. W tej sytuacji organ słusznie uznał, że zachodzi konieczność wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania przedmiotowej decyzji odszkodowawczej - bowiem istniało ryzyko obciążenia jej wadą określoną w art. 156 § 1 kpa. Przy czym w uzasadnieniu zaskarżonych postanowień wyjaśnił szczegółowo, dlaczego zachodzi niebezpieczeństwo dotknięcia tego orzeczenia właśnie tą wadą. Reasumując, skoro uprawdopodobnione zostało w zaskarżonych postanowieniach obarczenie wstrzymanej nimi decyzji wadą nieważności postępowania, a organy prawidłowo dokonały subsumcji przepisu art. 159 § 1 kpa do okoliczności niniejszej sprawy - to Sąd uznał, iż postanowienia te są zgodne z prawem. Stwierdzić też należy, że organy orzekające w niniejszej sprawie, wnikliwie i wszechstronnie rozpatrzyły stan faktyczny sprawy oraz szczegółowo wyjaśniły motywy, jakimi się kierowały przy jej rozstrzyganiu. Odnosząc się do twierdzeń skargi, iż wstrzymanie wykonania decyzji nie jest zasadne i nie powinno mieć miejsca - z uwagi na dysproporcje wartości odszkodowania przyznanego za nasadzenia roślinne, a wartością prawa użytkowania wieczystego, należy stwierdzić, iż nie są one zasadne i nie mają znaczenia w niniejszej sprawie. Wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego - określone w art. 159 § 1 kpa - nie zależy bowiem od kwoty dysproporcji pomiędzy odszkodowaniem przyznanym na rzecz użytkownika wieczystego i właściciela, lecz od "uprawdopodobnienia" wystąpienia przesłanki określonej w art. 156 § 1 kpa. Sąd zauważa, że wyrokiem z dnia 12 kwietnia 2013 r., sygn. akt I SA/Wa 2324/23 Sąd oddalił skargę na decyzję Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z dnia [...] września 2012 r., nr [...], która utrzymała w mocy decyzję tego organu z dnia [...] kwietnia 2012 r., nr [...], stwierdzającą nieważność ostatecznej decyzji Wojewody [...] z dnia [...] sierpnia 2010 r., nr [...]. Wstrzymania tego ostatniego orzeczenia dotyczyło właśnie zaskarzone w niniejszej sprawie orzeczenie. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 151 w związku z art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.