I SA/Wa 791/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Gabriela Nowak Sędziowie WSA Joanna Skiba (spr.) WSA Anna Wesołowska Protokolant referent Marcin Sieradzki po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 10 października 2017 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Ministra Infrastruktury i Budownictwa z dnia [...] marca 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Ministra Infrastruktury i Budownictwa na rzecz M. K. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2017 r., nr [...] uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r., nr [...] i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., nr [...]. W zaskarżonej decyzji organ przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] września 2012 r., nr [...], w oparciu o art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. – Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365) stwierdził nabycie z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Politechnikę [...] nieodpłatnie prawa własności gruntu Skarbu Państwa, pozostającego w użytkowaniu wieczystym uczelni, stanowiącego działkę ewid. nr [...], o pow. [...] ha, z obrębu [...], położoną w W. przy ul. [...], dla której Sąd Rejonowy W., Wydział XIII Ksiąg Wieczystych prowadzi księgę wieczystą nr [...]. Pismem z dnia 30 września 2013 r. M. K. wystąpił o stwierdzenie nieważności ww. decyzji Wojewody [...] podnosząc, że organ nie uwzględnił prawomocnego wyroku Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt [...], którym ustalono, że Politechnika [...] nie nabyła z dniem 27 listopada 1990 r., na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 65 poz. 385 ze zm.) prawa użytkowania wieczystego ww. gruntu W rozpoznaniu powyższego wniosku Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] września 2014 r. stwierdził nieważność decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., gdyż decyzja ta rażąco naruszała przepis art. 256 ustawy o szkolnictwie wyższym, bowiem nieruchomość w dniu 1 września 2005 r. nie pozostawała w użytkowaniu wieczystym Politechniki [...]. Z wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy wystąpiła Politechnika [...] wskazując, że w sprawie nie doszło do rażącego naruszenia prawa. Minister Infrastruktury i Budownictwa decyzją z dnia [...] marca 2017 r. uchylił w całości decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] września 2014 r. i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012r. Podjęte rozstrzygniecie Minister uzasadnił tym, że przez rażące naruszenie prawa należy rozumieć naruszenie wyraźnej, niebudzącej wątpliwości interpretacyjnych, normy prawa materialnego lub procesowego, jak też gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa. Warunkiem przejścia konkretnej nieruchomości, na podstawie art. 256 ust. 1 ustawy o szkolnictwie wyższym, jest kumulatywne spełnienie przesłanek: przysługiwania Skarbowi Państwa prawa własności do gruntu w dniu 1 września 2005 r. oraz legitymowanie się przez uczelnię wyższą (w tym dniu) prawem użytkowania wieczystego do nieruchomości. Nabycie nieruchomości w omówionym trybie ma charakter ex lege, ze skutkiem ex tunc, a decyzja ma charakter deklaratoryjny. Z akt sprawy wynika że Skarb Państwa nabył własność tej nieruchomości, stanowiącej własność M. K., na podstawie decyzji Naczelnika Dzielnicy W. z dnia [...] października 1976 r. orzekającej o wywłaszczeniu za odszkodowaniem. Natomiast w księdze wieczystej nr [...], która była prowadzona dla nieruchomości, stanowiącej między innymi działkę ewidencyjną nr [...], jako podstawę ujawnienia prawa własności Skarbu Państwa wskazano decyzję wywłaszczeniową Urzędu Dzielnicowego W. z dnia [...] października 1975 r., nr [...]. Teren ten został następnie przekazany przez Urząd Dzielnicy W, decyzją z dnia [...] stycznia 1978 r., nr [...], Politechnice [...] w użytkowanie. Minister stwierdził, że Wojewoda [...] przyjął, iż działka nr [...] stanowiła w dniu 1 września 2005 r. własność Skarbu Państwa w użytkowaniu wieczystym Politechniki [...], na podstawie art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, lecz Sąd Okręgowy w W., Wydział III Cywilny w wyroku z dnia [...] czerwca 2012 r., sygn. akt [...] ustalił, iż Politechnika [...] nie nabyła z dniem 27 września 1990 r., na podstawie ww. art. 182, prawa użytkowania wieczystego do tego gruntu, zaś Sąd Apelacyjny w W., VI Wydział Cywilny wyrokiem z dnia [...] maja 2013 r., sygn. akt [...] oddalił apelację Politechniki [...] od ww. wyroku Sądu Okręgowego w W. Minister zauważył, że w dniu wydania przez Wojewodę [...] kontrolowanej nadzorczo decyzji w dziale II księgi wieczystej nr [...], jako użytkownik wieczysty była wpisana Politechnika [...]. Organ wojewódzki opierając się w chwili orzekania na treści aktualnych dokumentów nie naruszył w sposób rażący wskazanego art. 256 ustawy, gdyż prawomocne, wskazane uprzednio wyroki sądów powszechnych zapadły dopiero po wydaniu przez Wojewodę [...] ostatecznej decyzji z dnia [...] września 2012 r. Także wpis w dziale III tej księgi wieczystej ostrzeżenia o niezgodności stanu prawnego ujawnionego w księdze wieczystej z rzeczywistym stanem prawnym, wynikającym z wyroku o ustalenie w sprawie sygn. akt [...], nastąpił dopiero w czerwcu 2014 r. Skarb Państwa w sprawie tej reprezentowany był przez Prezydenta W., co potwierdza, że Wojewoda [...] nie mógł wiedzieć o toczącym się postępowaniu sądowym. Wskazane powyżej okoliczności nie powodują, że decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa, lecz stanowić mogą podstawę do wznowienia postępowania, na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Skargę na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wniósł M. K., zarzucając naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 kpa w zw. z art. 256 ust. 1 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym oraz art. 182 ustawy z dnia 12 września 1990 r. o szkolnictwie wyższym, przez uznanie, że nie narusza rażąco prawa decyzja stwierdzająca "przekształcenie" się we własność nieistniejącego prawa użytkowania wieczystego oraz pośrednio art. 145 § 1 pkt 5 kpa, przez odesłanie na drogę wznowienia postępowania podmiotu, któremu nie służy status strony postępowania, w którym zapadła wadliwa decyzja. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy organowi do ponownego rozpoznania. Odpowiadając na skargę Minister wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, zważył co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ) sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej po względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać czy organy administracji w sprawie nie naruszyły prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Postępowanie zakończone zakwestionowaną decyzją Ministra Infrastruktury i Budownictwa toczyło się w trybie nadzwyczajnym przewidzianym w art. 156 § 1 k.p.a., a jego przedmiotem była decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. orzekająca w oparciu o art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164., poz. 1365 ze zm. ) o nabyciu z mocy prawa z dniem 1 września 2005 r. przez Politechnikę [...] nieodpłatnie prawa własności gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa pozostającego w użytkowaniu wieczystym uczelni, stanowiącego działkę ewidencyjną nr [...] o pow. [...] ha. Aby przejść do oceny stanowiska organu w tym zakresie, należy poczynić kilka uwag o charakterze ogólnym. Zgodnie z regulacją art. 156 § 1 pkt 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. Przyjęta w Kodeksie postępowania administracyjnego konstrukcja nieważności decyzji administracyjnej wiąże się ze szczególnie ciężkimi naruszeniami prawa, określonymi w art. 156 § 1 pkt 1-7. Celem instytucji stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest eliminacja z obrotu prawnego decyzji obarczonej ciężkimi wadami wymienionymi w art. 156 § 1 kpa. Stwierdzenie nieważności stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej, zatem dopuszczalne jest ono wyłącznie w przypadku tych ciężkich, kwalifikowanych wad. Jedną z wad stanowiących przyczynę decyzji administracyjnej jest rażące naruszenie prawa (art. 156 § 1 pkt 2 kpa). W doktrynie prawa administracyjnego (por. B. Adamiak/J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego - Komentarz, Warszawa 1996 s. 720-721), jak również w orzecznictwie sądowym utrwalony jest pogląd, że rażące naruszenie prawa ma miejsce wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Z cytowanego przepisu wprost wynika, że naruszenie prawa musi być zakwalifikowane jako "rażące". Naruszenia prawa mają charakter rażący, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść załatwienia sprawy w niej wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Poglądy te potwierdzają liczne orzeczenia i stanowisko doktryny (por. np. J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Warszawa 2006, str. 716 – 754). W wyniku przeprowadzonego w niniejszej sprawie postępowania Minister Infrastruktury i Rozwoju w decyzji z dnia [...] września 2014 r. stwierdził nieważność ww. decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r., a następnie w wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Budownictwa uchylił w całości ww. decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju i odmówił stwierdzenia nieważności kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji Wojewody. W ocenie Ministra, w przedmiotowej sprawie nie zachodzą podstawy do stwierdzenia nieważności ww. decyzji, wydanej w oparciu o przepisy ustawy z dnia ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164., poz. 1365 ze zm. ), gdyż organ wojewódzki opierając się w chwili orzekania na treści wpisu w księdze wieczystej prowadzonej dla przedmiotowej nieruchomości, nie naruszył rażąco art. 256 ww. ustawy. Organ nadzoru zwrócił uwagę, że wpis ostrzeżenia w księdze wieczystej o niezgodności stanu prawnego w związku z toczącym się postępowaniem sądowym w sprawie [...] nastąpił dopiero w czerwcu 2014 r., co potwierdza, że organ nie mógł wiedzieć o toczącym się postępowaniu sądowym. W rozpoznawanej sprawie nie jest sporne, że poddana kontroli w trybie nadzoru decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. nie jest dotknięta wadami, o których mowa w punktach 1 oraz 3 do 7 § 1 art. 156 k.p.a. Powyższe nie budzi także wątpliwości Sądu. Wydana ona bowiem została przez organ właściwy, sprawa nią załatwiona nie była rozstrzygnięta uprzednio inną ostateczną decyzją, decyzja została skierowana do jednostek mających przymiot strony, była wykonalna, jej wykonanie nie wiązało się z koniecznością dokonania czynności, które zagrożone by były karą i nie zawiera wady powodującej jej nieważność ex lege. Istotą sporu jest natomiast to, czy decyzja ta obarczona jest wadą, o której stanowi art. 156 § 1 pkt 2 in fine k.p.a, a więc wadą rażącego naruszenia prawa, której skarżący upatruje w wadliwym ustaleniu, że Politechnice [...] w dniu [...] września 2005 r. przysługiwało prawo użytkowania wieczystego do gruntu stanowiącego działkę nr [...]. Jak już wcześniej wskazano, podstawą wydania kwestionowanej w postępowaniu nadzorczym decyzji był art. 256 ustawy z dnia 27 lipca 2005 r. - Prawo o szkolnictwie wyższym (Dz. U. Nr 164, poz. 1365 ze zm.). Przepis ten stanowi, że z dniem wejścia w życie ustawy ( 1 września 2005 r.) grunty Skarbu Państwa, pozostające w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej stają się jej własnością. Wartość tych gruntów zwiększa fundusz zasadniczy uczelni publicznej. Nabycie prawa własności, o którym mowa w ust. 1, stwierdza w drodze decyzji wojewoda. Przepis art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym jest normą szczególną, zamieszczoną jako przepis przejściowy w ustawie - Prawo o szkolnictwie wyższym. Szczególny charakter tej normy należy odnosić przede wszystkim do przepisów Kodeksu cywilnego regulujących sposoby nabycia własności nieruchomości; art. 256 Prawa o szkolnictwie wyższym ustanawia bowiem odrębny od systemowych uregulowań Kodeksu cywilnego mechanizm "uwłaszczenia" uczelni z mocy samego prawa, o ile w dacie wejścia w życie ustawy spełniona była przesłanka pozostawania danej nieruchomości gruntowej w użytkowaniu wieczystym uczelni. Oznacza to, że do wydania przez wojewodę decyzji, o jakiej mowa w § 2 omawianego przepisu, może dojść jedynie wówczas, gdy z materiału dokumentacyjnego wynikać będzie stan prawny jednoznacznie stwierdzający pozostawanie danego gruntu, w dniu 1 września 2005 r. w użytkowaniu wieczystym wnioskującej uczelni. Zdaniem sądu w przedmiotowej sprawie kluczowe znaczenie ma fakt wydania przez Sąd Okręgowy w W. wyroku z dnia [...] czerwca 2012 r. sygn. akt [...], utrzymanego w mocy wyrokiem Sądu Apelacyjnego w W. z dnia [...] maja 2013 r. sygn. akt [...]. Ww. wyrokiem z dnia [...] czerwca 2012 r. Sąd Okręgowy w W. ustalił, że Politechnika [...] nie nabyła z dniem 27 listopada 1990 r. na podstawie art. 182 r. ustawy z dnia 27 listopada 1990 r. o szkolnictwie wyższym prawa użytkowania wieczystego gruntu położonego w W. przy ul. [...] o pow. [...] m2, składającego się z działek ewidencyjnych nr [...] z obrębu [...], objętych księgą wieczystą nr [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy dla W.. Zwrócić należy uwagę, że związanie prawomocnym orzeczeniem wyrażone w art. 365 § 1 k.p.c. oznacza, że organ obowiązany jest uznać, że kwestia która była przedmiotem oceny Sądu kształtuje się tak, jak to wyraził Sąd w rozstrzygnięciu. Zatem prawomocny wyrok wiąże co do tego co w nim ustalono. (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001/4/63; wyrok SN z dnia 12 lipca 2002 r., sygn. akt V CKN 1110/00, niepublikowany, treść [w:] System Informacji Prawnej LEX nr 74492). Treść przytoczonych wyżej wyroków oznacza tym samym, że również w dacie 1 września 2005 r. Politechnice [...] nie przysługiwało prawo użytkowania wieczystego do działek oznaczonych nr [...], a tym samym decyzja Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. rażąco naruszała prawo tj. art. 256 o szkolnictwie wyższym, który w sposób nie budzący wątpliwości odnosił się do gruntów Skarbu Państwa pozostających w użytkowaniu wieczystym uczelni publicznej. Stanowisko sądu w tym zakresie jest zbieżne z dotychczasowym orzecznictwem sądowym, w którym podkreślano, iż rażące naruszenie prawa dotyczy sytuacji, gdy występuje oczywista sprzeczność treści decyzji z treścią przepisu prawnego. Musi zatem występować jawna niezgodność rozstrzygnięcia z treścią obowiązującego przepisu. Pogląd taki wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 kwietnia 1996 roku w sprawie III SA 529/95 (Biuletyn Sądowy nr 6 z 1996 r. s. 3), w wyroku z dnia 21 października 1992 roku w sprawie V SA 86/92 (ONSA nr 1 z 1993 r. poz. 23) i w wyroku z dnia 6 lutego 1995 roku w sprawie II SA 1531/94 (ONSA nr 1 z 1996 r., poz. 37). Tym samym spełniła się przesłanka, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 kpa Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji Ministra wynika ponadto, że uznał on o braku podstaw do stwierdzenia nieważności Wojewoda [...], z uwagi na fakt, że w dacie wydawania kwestionowanej decyzji jako użytkownik wieczysty w księdze wieczystej nr [...] wpisana była Politechnika [...]. Odnosząc się do powyższego podnieść trzeba że, jak już sygnalizowano powyżej, postępowanie w niniejszym sprawie prowadzone było w trybie nieważnościowym. Tym samym kontroli Sądu podlegała decyzja uwłaszczeniowa z dnia [...] września 2012 r. w aspekcie zgodności z przepisami prawa materialnego. Zatem argumenty Ministra Infrastruktury i Budownictwa, odnoszące się do braku wadliwości postępowania przeprowadzonego przez Wojewodę - nie mogą odnieść skutku w niniejszym postępowaniu. Nie jest również zasadne stanowisko organu, że takie okoliczności, jak wydanie wyżej opisanych wyroków przez sądy powszechne, po dacie wydania decyzji przez Wojewodę [...], może stanowić jedynie przesłankę do wznowienia postępowania na podstawie na podstawie art. 145 §1 pkt 5 kpa. Z akt sprawy wynika bowiem, że skarżący już podejmował próby wzruszenia na tej podstawie decyzji Wojewody [...] z dnia [...] września 2012 r. w postępowaniu wznowieniowym, ale postanowieniem Wojewody [...] z dnia [...] listopada 2013 r., odmówiono wznowienia postępowania zakończonego wydaniem ww. decyzji Wojewody. W końcowej części uzasadnienia Minister powołał jako dodatkowe argumenty, przemawiające za odmową stwierdzenie nieważności kwestionowanej decyzji, szeroko pojęty interes społeczny oraz fakt, że Politechnika [...] wystąpiła do właściwego organu o umieszczenie Centralnego [...] w wykazie obiektów, instalacji, urządzeń i usług wchodzących w skład infrastruktury krytycznej. Jednak tego rodzaju przesłanki nie mogą prowadzić do odmowy stwierdzenia nieważności decyzji uwłaszczeniowej Wojewody, gdyż kodeks postępowania administracyjnego tego swoistego rodzaju "negatywnych przesłanek" w postępowaniu nieważnościowym nie przewiduje. Z tych wszystkich względów należało uznać, że organ przy wydawaniu zaskarżonej decyzji naruszył art. 156 §1 pkt 2 kpa, w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy. Wskazania co do dalszego postępowania wynikają wprost z powyższych rozważań Sądu i sprowadzają się do ponownego rozpoznania sprawy przez organ nadzoru w jej całokształcie na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego. Kierując się powyższą argumentacją Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2017.1369 ze zm. ) dalej p.p.s.a., jak w pkt 1 sentencji wyroku. Orzeczenie o zwrocie kosztów postępowania, zawarte w pkt 2 sentencji wyroku, uzasadnia przepis art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.