I SA/Wa 791/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Elżbieta Lenart Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Durzyńska (spr.) Sędzia WSA Monika Sawa Protokolant starszy specjalista Joanna Pleszczyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lipca 2019 r. sprawy ze skargi [...] S.A. w [...] na decyzję Minister Inwestycji i Rozwoju z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. prawa użytkowania wieczystego uchyla zaskarżoną decyzję. Zaskarżoną decyzją [...] z [...] lutego 2019r. Minister Inwestycji i Rozwoju (dalej jako organ/minister) działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 t.j., dalej jako kpa) utrzymał w mocy decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. znak [...] odmawiającą stwierdzenia nabycia z mocy prawa z dniem 5 grudnia 1990 r. przez Kopalnię [...] "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego gruntu Skarbu Państwa, położonego w [...], obręb [...], oznaczonego na k.m. [...] jako działki nr [...], nr [...] i nr [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], działki nr [...] i nr [...], dla których prowadzona jest księga wieczysta nr [...], działka nr [...], objęta księgą wieczysta nr [...], nr [...], objęta księgą wieczystą nr [...] oraz nr [...], objęta księgą wieczystą nr [...]. W uzasadnieniu organ podał, iż podstawę prawną decyzji stanowił art. 200 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 121 ze zm. dalej jako ugn) i § 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm. dalej jako rozporządzenie). Wg ww. art. 200 ugn grunty stanowiące własność Skarbu Państwa lub gminy, będące w dniu 5 grudnia 1990 r. w zarządzie państwowych i komunalnych osób prawnych oraz Banku [...] stają się z tym dniem z mocy prawa przedmiotem użytkowania wieczystego, a budynki, inne urządzenia i lokale znajdujące się na tych gruntach stają się własnością tych osób. Powołując się na dokumenty w aktach sprawy organ przyjął, iż nie budzi wątpliwości, że 5 grudnia 1990r. ww. nieruchomości stanowiły własność Skarbu Państwa. Zarządzeniem nr [...] Ministra Przemysłu z dnia 23 grudnia 1989 r. w sprawie utworzenia przedsiębiorstwa państwowego, z dniem 1 stycznia 1990 r. zostało utworzone przedsiębiorstwo państwowe Kopalnia [...] "[...] " w [...], które na podstawie aktu notarialnego z dnia [...] marca 1993 r. Rep. A Nr [...] zostało przekształcone w jednoosobową spółkę akcyjną Skarbu Państwa o firmie "[...] " S.A. a następnie, na mocy aktu notarialnego z dnia [...] lutego 2003 r. Rep A Nr [...], Kompania Węglowa S.A. jako spółka przejmująca połączyła się m. in. z [...] Spółką [...] S.A. po czym uległa podziałowi poprzez przeniesienie całości majątku m. in. do Spółki [...] S.A. w [...]. Wg ministra w sprawie sporne pozostawało czy objęty decyzją grunt znajdował się w zarządzie Kopalni [...] "[...] " w [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. W tym zakresie organ podał, że obowiązująca w dniu 5 grudnia 1990 r. ustawa z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1985 r. Nr 22, poz. 99) przewidywała powstanie zarządu do gruntu w ściśle określony sposób. Wskazał na art. 38 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym państwowe jednostki organizacyjne uzyskują grunty państwowe w zarząd na podstawie decyzji terenowego organu administracji państwowej albo na podstawie zawartej, za zezwoleniem tego organu, umowy o przekazaniu nieruchomości między państwowymi jednostkami organizacyjnymi bądź umowy o nabyciu nieruchomości. Organ wskazał też, że na podstawie art. 87 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości grunty państwowe będące w dniu wejścia ww. ustawy tj. dnia 1 sierpnia 1985 r. w użytkowaniu państwowych jednostek organizacyjnych, które to zostało ustanowione między innymi na podstawie ustawy z dnia 14 lipca 1961 r. o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1961 r. Nr 32, poz. 159) przeszły w zarząd tych jednostek. Podając powyższe organ skonstatował, że zarząd nieruchomości był ustanawiany nie w sposób ogólny, lecz tylko dla ściśle określonych składników mienia a zatem że decyzja o oddaniu nieruchomości w zarząd powinna określać jej położenie, powierzchnię, mieć załączoną mapę sytuacyjną oraz wskazywać sposób i cel korzystania z niej, a przy tym że istnienia zarządu nie można domniemywać (przywołał wyroki NSA z dnia 10 czerwca 1998 r., sygn. akt I SA 1989/97 LEX nr 45054, z dnia 5 listopada 1999 r. sygn. akt I SA 2240/98 LEX nr 47386, z dnia 2 lutego 2006 r. sygn. akt I OSK 1295/05 LEX nr 194864 i uchwałę składu 7 sędziów Sądu Najwyższego z dnia 23 września 1993 r. sygn. akt III CZP 81/93, OSNC z 1994/2/27; wyrok NSA z dnia 28 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 929/09, publ. CBOSA). Wg ministra stwierdzenie prawa zarządu do nieruchomości następuje na podstawie dokumentów, którymi są decyzja o przekazaniu nieruchomości w zarząd, decyzja o przekazaniu nieruchomości w użytkowanie jeśli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., umowa między państwowymi jednostkami organizacyjnymi o przekazaniu prawa zarządu do nieruchomości, umowa zawarta w formie aktu notarialnego przed dniem [...] lutego 1989 r. przez państwowe jednostki organizacyjne, o nabyciu nieruchomości od osób innych niż Skarb Państwa; odpis księgi wieczystej stwierdzającej prawo zarządu lub prawo użytkowania nieruchomości, decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu zarządu nieruchomością, decyzja o naliczeniu lub aktualizacji opłat z tytułu użytkowania nieruchomości, jeżeli została wydana przed dniem 1 sierpnia 1985 r., uchwała, zarządzenie lub decyzja wydana w sprawie podziału, łączenia, likwidacji i utworzenia państwowych i komunalnych jednostek organizacyjnych oraz podejmowanych na ich podstawie uchwał komisji powoływanych w tych sprawach, jeżeli treść tych dokumentów zawiera oznaczenie nieruchomości; protokół przekazania nieruchomości sporządzony między państwowymi jednostkami organizacyjnymi przed dniem 1 sierpnia 1985 r.; umowa o przekazaniu nieruchomości lub protokołu przekazania nieruchomości sporządzonych przed dniem 22 października 1961 r. między organizacjami społeczno-zawodowymi, politycznymi lub spółdzielczymi a państwowymi jednostkami organizacyjnymi. Wg organu dołączona do wniosku decyzja Wydziału Geodezji i Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] marca 1986 r. nr [...] w sprawie ustalenia ceny gruntu państwowego i wymiaru opłaty rocznej za grunt oddany w zarząd nie może zostać uznana za dowód jednoznacznie przesądzający o istnieniu po stronie poprzednika skarżącego prawa zarządu do przedmiotowej nieruchomości, w rozumieniu przepisów rozporządzenia z dnia 10 lutego 1998 r. w sprawie przepisów wykonawczych dotyczących uwłaszczenia osób prawnych nieruchomościami będącymi dotychczas w ich zarządzie lub użytkowaniu (Dz. U. Nr 23, poz. 120 ze zm.). Stanowi ona dowód na istnienie po stronie przedsiębiorstwa prawa zarządu ale nie jest wystarczająca gdyż nie odnosi się do konkretnego areału gruntu – poza wskazaniem na [...] ha i nie odnosi się do decyzji o zarządzie. Minister wskazał tu na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 22 listopada 1999 r. sygn. akt U 6/99 (OTK 1999/7/159), wg którego z decyzji o opłatach powinien wynikać w sposób jednoznaczny tytuł prawny ich wnoszenia: ustanowione mocą konkretnej decyzji administracyjnej prawo użytkowania na rzecz podmiotu wnoszącego opłatę. Minister wskazał dodatkowo, że wg danych z akt działki nr [...] i nr [...] w dniu 5 grudnia 1990 r. znajdowały się w pasie drogi gminnej ul. [...], zaliczonej do kategorii dróg lokalnych miejskich na podstawie Uchwały Nr [...] Miejskiej Rady Narodowej w [...] z dnia [...] grudnia 1985 r., co nawet w przypadku udowodnienia prawa zarządu wykluczyłoby możliwość ich uwłaszczenia z uwagi na przepis art. 200 ust. 4 ww. ugn, który stanowi, że nabycie własności oraz prawa użytkowania wieczystego, nie może naruszać praw osób trzecich. Skargę na ww. decyzję wniosła Spółka [...] S.A. z siedzibą w [...] (dalej jako skarżąca). Zarzuciła ona organowi: 1. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7 w związku z art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a i art. 107 § 3 kpa poprzez nie wyjaśnienie istoty sprawy oraz błędną interpretację materiału zebranego w sprawie, które mogły mieć wpływ na jej wynik; 2. naruszenie art. 200 ugn w związku z § 4 ust. 1 pkt. 4 i 6 rozporządzenia polegające na błędnym przyjęciu, że nie zaistniały przesłanki nabycia z mocy prawa użytkowania wieczystego gruntu stanowiącego własność Skarbu Państwa, będącego przedmiotem niniejszej skargi, przez Kopalnię [...] "[...] " w [...]; 3. naruszenie § 4 ust. 1 pkt 4 i 6 rozporządzenia poprzez uznanie, że akty notarialne : Rep A. nr [...] z dnia [...].10.1978 r.,Rep. A nr [...] z dnia [...].10.1978 r, Rep. A nr [...] z dnia [...].10.1978 r., Rep. A nr [...] z dnia [...].10.1978 r i Rep. A nr [...] z dnia [...].01.1978 r. zawarte na podstawie art. 6 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz.U. nr 16 z 1961 r. poz. 94), decyzja Prezydenta Miasta [...] z dnia [...].04.1977 r. o wywłaszczeniu nieruchomości, w skład której wchodziła m in. działka nr [...] oraz decyzja Wydziału Geodezji Gospodarki Gruntami Urzędu Miejskiego w [...] z dnia [...] marca 1986 r. nr [...] w sprawie ustalenia ceny gruntu państwowego i wymiaru opłaty rocznej za grunt o pow. [...] ha oddany w zarząd Kopalni [...] "[...]" w [...], nie spełniają przesłanek ww. rozporządzenia. Wskazując na powyższe skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz uchylenie decyzji organu I instancji a także o wstrzymanie wykonalności ww. decyzji w całości. Skarżąca zarzuciła też, że poprzednio przedsiębiorstwa państwowe mogły wykonywać jedynie uprawnienia właścicielskie w imieniu Skarbu Państwa. Wskazała, że przedsiębiorstwu państwowemu, które nabyło nieruchomość w trybie art. 6 ust.1 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe takiej nieruchomości. W konsekwencji w każdym wypadku wywłaszczenia w trybie art. 6 ust.1 ww. ustawy, nieruchomość stawała się własnością Skarbu Państwa, a nie przedsiębiorstwa państwowego i wchodziła w skład mienia ogólnonarodowego w rozumieniu art. 8 Konstytucji PRL a przedsiębiorstwu przysługiwało ograniczone prawo rzeczowe w postaci użytkowania takiej nieruchomości (skarżąca wskazała m.in. na uchwałę Sądu Najwyższego z dnia 7 listopada 1980 r. sygn. III CZP 2/80) W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Sąd zważył co następuje: W świetle uzasadnienia zaskarżonej decyzji, zarzutów skargi oraz materiału dowodowego zgromadzonego w aktach administracyjnych - sprawa nie nadaje się do weryfikacji sądowoadministracjnej. Wobec tego skarga okazała się zasadna choć nie z przyczyn w niej podanych (art. 134 ppsa). W aktach sprawy znajdują się akty notarialne wskazujące na nabycie przez Państwo – Kopalnię [...] "[...]" w [...] prawa użytkowania wieczystego (i posadowionych na gruncie budynków) objętych kontrolowaną decyzją poszczególnych nieruchomości a także kopie wyroków z powództwa ww. Kopalni przeciwko Skarbowi Państwa o uzgodnienie treści ksiąg wieczystych poprzez wpisanie Skarbu Państwa jako właściciela tych nieruchomości. Są to kopie dokumentów dołączone do wniosku, nie zawierają jednak uzasadnienia, a z kolei uzasadnienie zaskarżonej decyzji w żaden sposób się do nich nie odnosi. Ma to istotne znaczenie w szczególności w ramach zarzutów skargi wskazujących na nabycie ww. nieruchomości przez Kopalnię, choć w ówczesnej rzeczywistości – na rzecz Skarbu Państwa jednak z prawem rzeczowym na rzecz Kopalni. Przede wszystkim trzeba jednak podkreślić, iż w sprawie uwłaszczenia Kopalni w trybie art. 200 ugn toczyło się już postępowanie. W aktach sprawy jest kopia decyzji administracyjnej Wojewody [...] z dnia [...] maja 1998r., mocą której poprzednik prawny skarżącej spółki w trybie art. 200 ugn został uwłaszczony na części działek objętych KW [...],[...], [...], czy nr [...]. Zaskarżona decyzja w ogóle nie odnosi się do ww. okoliczności, nie przedstawia konfiguracji działek objętych decyzją z dnia [...] maja 1998r., w odniesieniu do działek objętych kontrolowaną w niniejszej sprawie decyzją z [...] lutego 2019r. a "uregulowanych" w tych samych księgach wieczystych np. nr [...] czy [...]. Jest to o tyle istotne, iż wychodząc od definicji nieruchomości w znaczeniu cywilnoprawnym czy wieczystoksięgowym – należy przyjąć iż kwestia zarządu czy użytkowania musi pokrywać się z jej areałem a nie z pojedynczą działką wchodzącą w jej skład (skoro nic innego nie wynika z dokumentów). Wobec tego Sąd nie jest w stanie nawet zweryfikować na jakiej podstawie – gdy chodzi o dokumenty - wniosek Kopalni o uwłaszczenie w trybie art. 200 ugn co do części działek z tych samych nieruchomości wieczystoksięgowych został poprzednio uwzględniony i dlaczego nieruchomości objęte niniejszym postępowaniem nie zostały uwzględnione w tej decyzji, a także czy były wówczas przedmiotem postępowania, i , jak wskazano, jaka jest między nimi zależność - gdy chodzi o ich konfigurację i położenie a także stan prawny. Organy administracji winny działać w sposób budzący zaufanie do organów państwa. Wobec tego organ w swojej negatywnej decyzji winien też odnieść się do poprzednio prowadzonego postępowania (zakończonego pozytywnie) i przedstawić zależność pomiędzy nim a tym prowadzonym w kontrolowanej sprawie – skoro mamy do czynienia z tym samym podmiotem ubiegającym się o uwłaszczenie, tą samą podstawą prawną i prawdopodobnie z tymi samymi bądź zbliżonymi dokumentami, a przy tym i z działkami wchodzącymi w skład nieruchomości, uregulowanych w tych samych księgach wieczystych. Tymczasem z akt sprawy, poza zanegowaniem mocy dowodowej decyzji z 1986 r. – nie ma żadnego odniesienia się organu do zakończonego w 1998r. postępowania, które w stosunku do tych samych nieruchomości w oparciu o art. 200 ugn zostało już ostatecznie zakończone. Na tym etapie sprawy Sąd nie przesądza w żadnej mierze wyniku postępowania. Wskazuje jedynie, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien dołączyć do akt - akta sprawy administracyjnej zakończonej wydaniem decyzji Wojewody z [...] maja 1998r. i wyjaśnić zależności między tymi postępowaniami nawet jeżeli pozostają one względem siebie niezależne – to zwłaszcza w kontekście ewentualnego zarzutu co do res iudicata, który Sąd winien uwzględnić z urzędu. Po uzyskaniu akt ww sprawy i dokonaniu ich wzajemnej konfrontacji – organ winien ocenić czy w ramach art. 136 kpa zasadne jest uzupełnienie materiału dowodowego i wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 1 kpa czy też konieczne okaże się zastosowanie art. 138 § 2 kpa. Dopiero wówczas, po prawidłowym i rzetelnym zbadaniu okoliczności sprawy i przedstawieniu ciągu chronologicznego zdarzeń, Sąd będzie mógł zbadać legalność i prawidłowość decyzji w zakresie nieruchomości objętych kontrolowaną w niniejszym postępowaniu decyzją. W dotychczas przedstawionym stanie faktycznym i prawnym ocena ta nie jest możliwa - bowiem pokrywanie się merytoryczne (podmiotowo-przedmiotowe) obu spraw przy rozbieżnych rozstrzygnięciach – bez wskazania stosownego na tę okoliczność uzasadnienia i stosownego materiału dowodowego – w realiach procesowych sądu administracyjnego, który nie może prowadzić we własnym zakresie postępowania dowodowego - jest nie do wyjaśnienia. Kontrolowana decyzja podlegała zatem uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt. 1 lit. c ppsa w zw. z art. 7, 77 i 80 kpa i w zw. z art. 107 § 3 kpa.